II SAB/Łd 135/17

Dnia 10 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi J. S. i A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących J. S. i A. S. sumy pieniężne w wysokości po 1000 (jeden tysiąc) złotych dla każdego z nich; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących J. S. i A. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. J. S. i A. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie administracyjnej, wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] dotyczącej legalności wybudowania budynku mieszkalnego, położonego w S. nr 31 A, gm. D., na dz. nr ewid. 144/15, załatwianej przez organ ponad dwa lata. Wobec powyższego skarżący wnieśli o: pkt 1 – stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; pkt 2 - zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego; pkt 3 – stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 4 – przyznanie w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej jako: p.p.s.a.) od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; pkt 5 - przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; pkt 6 – wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania; pkt 7 – zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi skarżący wskazali, że wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie jest datowany na dzień [...]. Został złożony w organie w dniu [...] i uzupełniony pismem z dnia 9 marca 2015 r. Zawiadomieniem z dnia [...] organ powiatowy zawiadomił strony o czynnościach urzędowych, polegających na dokonaniu oględzin, mających się odbyć 9 kwietnia 2015 r. Po trzech i pół miesiąca bezczynności organ pismem z dnia 27 lipca 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego. Po kolejnych 9 miesiącach bezczynności, organ powiatowy zawiadomił strony w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) o zakończeniu postępowania dowodowego, i że przystępuje do rozpoznania sprawy. Dalej skarżący wskazali, że na skutek rozpoznania zażalenia skarżącego na bezczynność organu powiatowego, organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] nr [...] wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 21 listopada 2016 r. Skarżący wskazali nadto, iż w dniu [...] J. S. wniósł do organu wojewódzkiego, w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy. Również A. S. w dniu [...] złożyła, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w następstwie wniosku J. S. z dnia [...] oraz po przeprowadzeniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. oględzin w sprawie legalności zabudowy działki nr ewid. 144/15 w m. S. gm. D. organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 27 lipca 2015 r. wszczął postępowanie w przedmiocie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. 144/15 w m. S. nr 31 A, gm. D. Następnie pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismem z dnia 1 sierpnia 2016r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do organu powiatowego kserokopię skargi z dnia [...] J. S. przekazanej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego o wym. zewnętrznych ok. 5,70m x 6,40m, zlokalizowanych na działce o nr ewid. 144/15 w m. S. gm. D. celem odniesienia się do jej treści. W dniu 27 września 2016 r. organ powiatowy wystąpił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w B. o przekazanie potwierdzonej za zgodność kserokopii protokołu wznowienia znaków granicznych z dnia 2 lipca 2014 r. oraz udzielenie informacji czy przedstawiony na szkicu wznowienia znaków granicznych zawartych w w/w protokole przebieg granic pomiędzy działką o nr ewid. 144/15 a działką o nr ewid. 144/14 jest wciąż aktualny. Po rozpatrzeniu skargi J. S. z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. 144/15 w m. S. gm. D. do dnia [...] zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał do organu powiatowego kserokopię zażalenia z dnia [...] J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 144/15 w m. S. nr 31 A, gm. D. celem odniesienia się do jej treści. Odpowiedź na powyższe zażalenie została przesłana przy piśmie z dnia 23 maja 2017 r. Jednocześnie do organu powiatowego wpłynęła w dniu [...] skarga do WSA w Łodzi J. S. i A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem skarżącego dnia [...] a dotyczącej legalności wybudowania budynku mieszkalnego, położnego w S. nr 31 A, gm. D. na działce nr 144/15. Zebrany materiał dowodowy, zdaniem organu dał podstawę do wydania w dniu [...] decyzji nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, zmiany konstrukcji dachu wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, ogrzewczą, elektryczną zlokalizowanego na dz. nr ewid. 144/15 w m. S. gm. D. Odnosząc się do przedmiotowej skargi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż okoliczność bezczynności i przewlekłości w postępowaniu jest niezależna od organu powiatowego. Nadmienił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podejmuje wszelkie możliwe działania umożliwiające usprawnienie pracy jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej i na przewlekłość postępowania w przypadkach niepodejmowania przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. W realiach kontrolowanej sprawy, tryb zażaleniowy przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. został bez wątpienia wyczerpany przed wniesieniem skargi do sądu. Skarżący w dniu [...] wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania (J. S.) przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania (A. S.) przez organ powiatowy. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić trzeba, że kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących (vide: wyroki w sprawach o sygn. akt: II SAB/Wa 1133/15 z dnia 13 października 2016 r.; II SAB/Gd 106/16 z dnia 5 października 2016 r.; II SAB/Po 72/16 z dnia 12 października 2016 r.; II SAB/Go 9/16 z dnia 27 października 2016 r. – dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Należy podkreślić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Jeśli zaś chodzi o przewlekłość postępowania, to przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłe" prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i art. 37 § 1 k.p.a. Należy jednak przyjąć, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (vide: wyroki NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12 – Lex nr 1233717, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 – Lex nr 1369030, 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2361/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 55/14 – Lex nr 1554147 i 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 204/13 – Lex nr 1466033, Poznaniu z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1003/13, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 56/14 – Lex nr 1520247, Gliwicach z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 23/14 –Lex nr 1476619). W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 – Lex nr 1296088) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oceniając tok procedowania w przedmiotowej sprawie należało uznać, że w dacie wniesienia skargi ewidentnie po stronie organu wystąpiły przesłanki zarówno bezczynności jak i przewlekłości postępowania. Jeżeli bowiem w skutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostaje wyłączona, a oba stany nakładają się na siebie (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1918/13 – dostępne: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując do oceny, czy bezczynność i przewlekłość organu miały charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 157/15 – Lex nr 1930430, 14 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 137/15 – Lex nr 1818262 oraz NSA z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2111/15 – Lex nr 2032758 i 16 września 2015 r. sygn. akt I OSK 722/15 – Lex nr 1985970). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Analizując dokumenty zgromadzone w przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że przez dużą część postępowania organ nie podejmował żadnych czynności. Postępowanie nie charakteryzowało się koncentracją zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy. Analiza podejmowanych czynności wskazuje, że odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami były znaczne i nie znajdują uzasadnienia, w okolicznościach sprawy. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zwłoka w rozpatrzeniu niniejszej sprawy, w obliczu treści art. 35 § 3 k.p.a., przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Warto przy tym dostrzec, co już wyżej zaakcentowano, że orzeczenie o bezczynności nie wklucza możliwości stwierdzenia przewlekłości postępowania. Bez wątpienia ustalony stan faktyczny sprawy świadczy o ewidentnym i oczywistym naruszeniu zasady szybkości i sprawności postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., w pkt 1 wyroku orzekł, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, iż bezczynność organu ustała po złożeniu skargi, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję z dnia [...] nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące legalności wybudowania budynku mieszkalnego, położonego w S. nr 31 A, gm. D., na dz. nr ewid. 144/15. Skoro zatem cel skargi na bezczynność został osiągnięty, to zbędne, a zarazem bezprzedmiotowe byłoby zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia. Z tego też powodu w pkt 2 wyroku Sąd, na podstawia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Uwzględniając skargę, przy opisanej wyżej ocenie procedowania organu, Sąd w pkt 3 wyroku w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. Grzywna pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Podzielając podgląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że przyznanie sumy pieniężnej jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa (sądami, organami administracji), Sąd w pkt 4 wyroku, mając na względzie brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględnił wniosek zawarty w skardze i przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwotach po 1000 zł. O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu, równych kwocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, orzeczono w pkt 5 wyroku, mając na uwadze regulację art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. AC