II SAB/Łd 7/25

Dnia 4 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Beata Czyżewska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi J. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie załatwienia sprawy samowolnej budowy garażu 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącego J. L. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz J. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc J. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie samowolnej budowy garażu na działce przy ul. [...] prowadzonej pod znakiem PINB/7356/1047A-2018/R-5154-2019/G/APK. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu załatwiającego ww. sprawę; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 złotych; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 złotych; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że garaż na działce przy ul. [...] sąsiaduje bezpośrednio z jego budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. Jak już wiele razy informował PINB, stwarza on zagrożenie dla budynku skarżącego, ponieważ fundamenty tego budynku zostały umieszczone poniżej fundamentów budynku skarżącego, co może być przyczyną pęknięć występujących na jego ścianach. Podczas budowy nie wzięto pod uwagę bezpieczeństwa mieszkańców sąsiedniej działki. Ponadto garaż wybudowano na czynnym wodociągu, co w przypadku awarii uniemożliwi naprawę i również spowoduje zagrożenie (podmywanie fundamentów obu budynków). Co najważniejsze, budowa garażu była prowadzona bez pozwolenia na budowę. Pierwsza decyzja Prezydenta Miasta Łodzi o pozwoleniu na budowę nr DAR-UA-III.1577.2015 z 23 lipca 2015 r., zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu, została uchylona przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzją nr DAR- UA-III.847.2016 z 16 maja 2016 r. W tej drugiej decyzji udzielono ponownie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ale już bez garażu, który koliduje z istniejącą instalacją wodociągową. Pomimo tego, że sprawa została zainicjowana przez skarżącego w październiku 2016 roku, a zatem toczy się już dziewiąty rok, PINB dotychczas nie zdołał jej załatwić. Skarżący zaznaczył, że w tej sprawie raz już skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność PINB. Sprawa została rozpoznana wyrokiem z 8 września 2017 r. o sygnaturze II SAB/Łd 141/17, którym zobowiązano PINB do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni, stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznano skarżącemu od PINB sumę pieniężną w kwocie 500 złotych, wymierzono PINB grzywnę w wysokości 500 złotych i zasądzono na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Niestety, pomimo upływu tak długiego czasu, ta sprawa nadal pozostaje niezałatwiona, a PINB nie podejmuje żadnych działań prowadzących do jej załatwienia. Jak wynika ze zgromadzonych przez skarżącego dokumentów, ostatnią decyzją PINB w tej sprawie była decyzja nr 886/2019 z 21 listopada 2019 r. o umorzeniu postępowania. Przy czym ta decyzja została uchylona w całości przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją nr 9/2020 z 16 stycznia 2020 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. To oznacza, że PINB jest bezczynny od blisko pięciu lat. W ocenie skarżącego od samego początku PINB usiłował "odepchnąć" od siebie ten temat, a w szczególności odsyłał skarżącego oraz właścicieli sąsiedniej działki do sądu powszechnego. I rzeczywiście, zainspirowani przez PINB L. i E.N. wystąpili z pozwem w sprawie sporu granicznego. Postępowanie było prowadzone przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-[...] w Łodzi pod sygnaturą I C 867/19. Jednak pozew sąsiadów został cofnięty pismem z 17 listopada 2023 r., czyli przeszło rok temu, postępowanie sądowe zakończyło się, a PINB od tamtego czasu i tak nie podjął żadnych działań, a przynajmniej nie poinformował skarżącego o nich. W tej sytuacji skarżący przed wniesieniem skargi wniósł do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie w związku z bezczynnością PINB. Zdaniem skarżącego wymierzenie PINB grzywny oraz przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości po 5000 złotych jest słuszne ze względu na długotrwałość bezczynności PINB, oczywiste lekceważenie sprawy i całkowity brak jakiejkolwiek woli jej załatwienia, o czym świadczy niepodejmowanie żadnych działań w tym celu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją nr DAR-UA-III. 1577.2015 z 23 lipca 2015 r. Prezydent Miasta Łodzi, zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową i elektryczną na terenie nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) w Ł. 2 września 2015 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Łodzi wpłynął wniosek J.L., właściciela działki nr [...] położonej w Ł. przy ul. [...] o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta Miasta Łodzi oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. W swym wniosku stwierdził on m.in., że zatwierdzona lokalizacja budynku garażowego koliduje z istniejącą instalacją wodociągową i gazową obsługującą istniejący budynek, usytuowany na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...]. Postanowieniem nr DAR-UA-lll-817.2015 z 14 października 2015 r. Prezydent Miasta Łodzi wznowił postępowanie administracyjne w celu dokonania weryfikacji decyzji, w tym oceny czy faktycznie wystąpiła przy jej wydaniu okoliczność wskazana przez wnioskodawcę. Postanowieniem nr DAR-UA-III.116.2016 z 29 lutego 2016 r. organ nałożył na inwestora - L. N. obowiązek usunięcia nieprawidłowości, występującej w projekcie budowlanym, polegającej na kolizji części garażowej budynku mieszkalnego z istniejącą na działce nr [...] instalacją wodociągową oraz postanowieniem nr DAR-UA- III.118.2016 z 29 lutego 2016 r. wstrzymał wykonanie decyzji nr DAR UA-ll1.1577.2015 z 23 lipca 2015 r. o pozwoleniu na budowę. 18 kwietnia 2016 r. inwestor L. N., przedłożył nowy projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który przewiduje jego realizację bez części garażowej. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta Łodzi decyzją nr DAR-UA-III.847.2016 z 16 maja 2016 r. uchylił decyzję nr DAR-UA-III.1577.2015 z 23 lipca 2015 r. i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu L. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową i elektryczną na nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) w Ł. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że rozstrzygnięcie to umożliwia inwestorowi realizację obiektu jednakże bez części garażowej, zaś w przypadku wskazania rozwiązania sposobu usunięcia kolizji części garażowej z istniejącym uzbrojeniem inwestor będzie miał możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę w celu budowy części garażowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z uwzględnieniem w projekcie zamiennym stosownych zmian w istniejącym uzbrojeniu terenu. 18 maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, przeprowadził na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono, że budynek mieszkalny jednorodzinny jest realizowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę nr DAR-UA-III.847.2016 z 16 maja 2016 r. Natomiast budynek garażu (stan surowy zamknięty) został zrealizowany na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę nr DAR-UA-III.1577.2015 z 23 lipca 2015 r. i zgodnie z zatwierdzonym ww. decyzją projektem budowlanym. Inwestor - L. N. nie kontynuuje robót budowlanych związanych z budową garażu od chwili otrzymania postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-III.118.2016 z 29 lutego 2016 r., którym wstrzymano wykonanie decyzji nr DAR-UA-III.1577.2015 z 23 lipca 2015 r. o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe ustalenia na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem nr 808/2017 z 22 listopada 2017 r., znak: PINB/7325/R-5946-2017/G/MŁ, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku J.L. w sprawie nielegalnej budowy garażu na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego zainicjowanego przez J.L. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 46/2018 z 26 lutego 2018 r., znak: WOP.7722.0010.2018.DB, uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 808/2017 z 22 listopada 2017r., znak: PINB/7325/R-5946- 2017/G/MŁ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ww. postanowienia Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w sprawie wydać należy decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie, zgodnie z dyspozycją art. 104 k.p.a. Stosownie do powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zawiadomieniem z 13 sierpnia 2018 r., znak: PINB/7356/R-3360-2018/G/APK, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie garażu usytuowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) i zakończył je wydaniem decyzji nr 457/2019 z 27 maja 2019 r., znak: PINB/7356/1047A-2018/S-117-2019/G/APK, którą nakazał E. N. oraz L. N. przedłożenie w terminie do 15 września 2019 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - dotyczącego budynku garażu, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...] (usytuowanego w granicy z nieruchomością, zlokalizowaną w Ł. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...]). W wyniku rozpatrzenia odwołania stron od ww. decyzji, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją nr 197/2019 z 15 lipca 2019 r., znak: WOP.7721.0681.2019.DB, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 27 maja 2019 r., nr 457/2019, znak: PINB/7356/1047A-2018/S-117-2019/G/APK i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją nr 886/2019 z 21 listopada 2019 r., znak: PINB/7356/1047A-2018/R-5154-2019/G/APK, umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy garażu na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.L.. Po jego rozpatrzeniu, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 9/2020 z 16 stycznia 2020 r., znak: WOP.7721.1403.2019.DB, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 886/2019 z 21 listopada 2019 r., znak: PINB/7356/1047A-2018/R-5154-2019/G/APK i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność ustalenia daty powstania garażu oraz robót budowlanych związanych z jego budową. Pismem z 19 marca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wezwał Inwestora oraz kierownika budowy do złożenia wyjaśnień we wskazanym przez organ II stopnia zakresie. Odpowiedzi udzielono pismami z 25 marca 2020 r. oraz 26 marca 2020 r. (data wpływu do organu: 22 kwietnia 2020 r., I.dz. 3540/20 oraz 3539/20). Następnie pismem z 10 grudnia 2024 r. znak: PINB/7325/1047A-2018/R-5207-2024/G/JKW, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z prośbą o przesłanie zdjęć lotniczych wykonanych w latach: 2015 i 2016 obejmujących obszar, na którym usytuowana jest nieruchomość w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]). Pismem z 10 grudnia 2024 r., znak: PINB/7325/1047A-2018/R-5208-2024/G/JKW, organ wezwał również Inwestora przedmiotowych robót do osobistego stawiennictwa w siedzibie tut. organu przy ul. [...] [...] stycznia 2025 r. (wtorek) o godz. 10.00 w charakterze świadka celem złożenia wyjaśnień w ww. sprawie. Odnosząc się do zarzutów strony w przedmiocie długich okresów pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wskazał, iż spowodowane było to nietypowym charakterem przedmiotowej sprawy, która łączy w sobie cechy zarówno sprawy administracyjnej, jak i cywilnej, z uwagi na potrzebę rozwiązania kwestii dotyczącej kolizji części garażowej budynku z istniejącym uzbrojeniem, tj. instalacją wodociągową. Organ kierując się przede wszystkim wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – dalej: "k.p.a." zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, chciał dać szansę stronom na inne, polubowne rozwiązanie sprawy, bez podejmowania dotkliwych dla którejkolwiek strony rozstrzygnięć. Nie bez znaczenia pozostaje również stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy. Podkreślić bowiem wymaga, iż z dotychczasowych ustaleń organu wynika, iż sporny budynek wybudowany został legalnie, na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, na czas trwania postępowania wpłynął fakt niewystarczającej obsady kadrowej oraz bardzo duża ilość spraw rozpatrywanych przez tut. organ (kilkanaście tysięcy wpływów rocznie w latach 2017-2023, zaś przedmiotowa skarga jest 20169 wpływem w roku 2024). W związku z powyższym w ocenie organu skarga J.L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w sprawie budowy budynku garażu usytuowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) nie zasługuje na uwzględnienie. Na wypadek gdyby powyższa argumentacja nie spotkała się z uznaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi organ wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Długie okresy pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami nie były bowiem wynikiem celowego i zamierzonego działania organu skierowanego przeciwko którejkolwiek ze stron postępowania. Organ wniósł również o niewymierzenie mu grzywny, jak i nieprzyznanie od niego na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej. Działania organu w przedmiotowej sprawie nie miały na celu unikania podjęcia rozstrzygnięcia, zaś jego dalsze działania będą zmierzały do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Skarżący natomiast nie wskazał okoliczności uzasadniających zasądzenie tych sum we wnioskowanej wysokości, odniósł się do ww. kwestii w sposób bardzo ogólny. Nie wskazał on również jednoznacznie, że doznał krzywdy w związku z prowadzeniem postępowania przez organ, którą należałoby zrekompensować. Przy piśmie z 27 marca 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uzupełnił akta administracyjne sprawy m.in. o postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 13 stycznia 2025 r., Nr 6/1/2025, w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia J.L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w prowadzeniu postępowania w sprawie budowy garażu na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...], położonej w Ł. przy ul. [...], a także decyzję Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 27 marca 2025 r., Nr [...], nakazującą właścicielom budynku zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...] przedłożenie w terminie do 31 lipca 2025 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - dotyczącego budowy garażu, usytuowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej w skrócie "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Jak stanowi art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: pkt 1 - nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); pkt 2 - postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (§ 2). Ponaglenie wnosi się: pkt 1 - do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; pkt 2 - do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3). W rozpatrywanej sprawie J.L. przed wniesieniem skargi do tutejszego Sądu wykorzystał tryb ponagleniowy, o którym wyżej mowa. Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi jest wobec tego dopuszczalna. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić następnie trzeba, że w toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak stanowi art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. pojęcie bezczynności oznacza sytuację, w której organ będąc właściwym w sprawie nie załatwia jej w ustawowym terminie, a więc nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych z bezczynnością mamy do czynienia w takich przypadkach, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Zatem, dla oceny, czy w konkretnym przypadku wystąpił stan bezczynności znaczenie mają terminy przewidziane do załatwienia sprawy, o których stanowi art. 35 § 3 k.p.a., które mogą być jednak przedłużane w stosownym trybie, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Upływ ustawowego, bądź wyznaczonego terminu będzie więc oznaczał powstanie stanu bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Stan ten może powstać zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek działań przez organ, jak i wówczas, gdy w postępowaniu były przez organ podejmowane czynności. W postępowaniu na bezczynność organu, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz terminie. Dla stwierdzenia, czy organ pozostaje w bezczynności nie mają znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny bezczynności organu na uwagę zasługuje fakt, że w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 września 2017 r., uwzględnił skargę na bezczynność J.L. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie załatwienia sprawy samowolnej budowy garażu i zobowiązał organ do załatwienia wniosku J.L. z 24 października 2016 r. w części dotyczącej garażu w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącego J.L. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych (pkt 3); wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych (pkt 4); zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz J.L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5). Akta administracyjne sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku ze stwierdzeniem daty jego prawomocności i uzasadnieniem wpłynęły do organu pierwszej instancji 20 listopada 2017 r. Przedmiotem skargi na bezczynność jest więc obecnie postępowanie organu, które miało miejsce od tej daty, aż do dnia orzekania przez tutejszy Sąd. Analiza dokumentów załączonych do akt administracyjnych pozwala dostrzec, że po uprawomocnieniu się ww. wyroku z 8 września 2017 r. do dnia wniesienia skargi na bezczynność organ I instancji kilkakrotnie wydawał rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, jednak za każdym razem było ono usunięte z obrotu prawnego decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, a sprawa przekazywana była do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ostatnia z decyzji organu wojewódzkiego z 16 stycznia 2020 r., nr 9/2020, znak: WOP.7721.1403.2019.DB, wpłynęła wraz z aktami sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi 27 stycznia 2020 r. Jednakże po raz kolejny ustawowy termin ponownego rozpatrzenia nie został przez organ I instancji dotrzymany. Podejmowane po tym czasie czynności organu nie doprowadziły do zakończenia postępowania (np. wezwanie inwestorów i kierownika budowy do kolejnych wyjaśnień w sprawie), co świadczy o ich pozorności. Lektura akt administracyjnych pozwala także dostrzec, iż w toku postępowania występowały przerwy, a najdłuższa trwała ponad 4 lata. Pismem z 25 września 2020 r. organ szczebla powiatowego zawiadomił bowiem strony, że 23 października 2020 r. zostaną przeprowadzone oględziny na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], jednak z akt administracyjnych nie wynika, żeby oględziny te się odbyły oraz jaka była tego przyczyna. Natomiast kolejną czynnością w sprawie było do skierowanie przez organ I instancji do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie pisma z prośbą o przesłanie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 2015 i 2016 obejmujących obszar, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], obręb [...], położona w Ł. przy ul. [...], co nastąpiło 10 grudnia 2024 r., a więc dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że bezspornie w toku kontrolowanego postępowania nie zostały zachowane terminy przewidziane w art. 35 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady szybkości postępowania oraz granicy rozsądnego terminu załatwienia sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że wydanie przez organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność tego organu, nie powoduje, że postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Pamiętać bowiem trzeba, że w granicach merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny powinien ocenić, czy miała miejsce bezczynność w zarzucanym zakresie, a jeśli tak to, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że cel skargi na bezczynność, jakim jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, został osiągnięty po wniesieniu skargi, Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie. Przechodząc natomiast do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności (przewlekłości) organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (vide: wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadnia - w ocenie Sądu - konkluzję, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na powyższą ocenę rzutuje przede wszystkim ponad 7-letni okres trwania niniejszego postępowania (liczony od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z 8 września 2017 r. wraz z aktami sprawy), podejmowanie czynności nieprzynoszących zamierzonego rezultatu, a także zupełnie bierna postawa organu w okresie od 25 września 2020 r. do 10 grudnia 2024 r. Stan bezczynności w sprawie jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W związku z powyższym Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi grzywnę w wysokości 2000 zł. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Dotychczas Prezes Głównego Urzędu Statystycznego nie ogłosił wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2024. Zgodnie jednak z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2024 r. (M.P. z 2024 r., poz. 137) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w drugim półroczu 2023 r. wyniosło 6445,71 zł. Zatem maksymalna wysokość grzywny, jaką Sąd mógł wymierzyć organowi w tej sprawie, wynosi 64457,10 zł (6445,71 zł x 10). Grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ. Wymierzenie grzywny powinno mieć swoje usprawiedliwienie w okolicznościach konkretnej sprawy. Jest to środek, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, Lex nr 2205900). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja miała miejsca. Bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ciągu 7 lat od uprawomocnienia się poprzedniego wyroku organ nie był w stanie ostatecznie załatwić sprawy, a najdłuższa przerwa trwała ponad 4 lata. Organ w wypełnianiu swoich ustawowych obowiązków pozostał zupełnie bierny, co nosi znamiona celowego i uporczywego lekceważenia skarżącego. Wobec tego Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł jest konieczne i zarazem celowe, pozwoli również zdyscyplinować organ na przyszłość. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. podkreślić należy, że przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, przy czym decyzja Sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyroki NSA z: 21 lutego 2018 r., I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15 - dostępne j.w.). Stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa jednak stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (vide: wyroki NSA z: 9 stycznia 2020 r., II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16 - dostępne j.w.). Dodatkowo należy zauważyć, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie pełni funkcji odszkodowawczej i nie służy wyrównaniu ewentualnie poniesionej szkody. Nie jest ona również przyznawana z uwagi na trudności materialne strony postępowania. W rozpatrywanej sprawie zawarte w skardze żądanie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest uzasadnione, jednak nie w wysokości, której żądał skarżący. Skarżący nie wskazał, że z uwagi na bezczynność organu poniósł określoną - wymierną stratę, czy też doznał szkody z uwagi na opóźnienie w prawidłowej realizacji wniosku. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2000 zł spełni swą dyscyplinującą rolę, o czym orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku. Określając wysokość grzywny wymierzonej organowi, jak również wysokość sumy pieniężnej przyznanej skarżącemu Sąd miał również na uwadze, że oba ww. środki dyscyplinująco-represyjne zostały orzeczone już w wyroku z 8 września 2017 r., jednak nie wymusiły one na organie administracji oczekiwanego rezultatu. Dlatego Sąd uznał, że celowe jest orzeczenie ich w wyższej niż poprzednio wysokości. Na ocenę Sądu nie mogła natomiast wpłynąć argumentacja organu odnosząca się do trudności w organizacji pracy organu. W orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności, które wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obciążają w całości organ i nie mogą być przerzucane na strony postępowania. O kosztach postępowania należnych od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. dc