III SA/Łd 1028/19

Dnia 6 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Siemkowice z dnia 12 grudnia 2016 r. nr XXIV/91/16 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Siemkowice stwierdza nieważność § 2 ust.1,2,4 zaskarżonej uchwały. III SA/Łd 1028/19 UZASADNIENIE W dniu 6 listopada 2019 r. Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Siemkowice z dnia 13 grudnia 2016 r., nr XXIV/91/16 podjętą w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Siemkowice. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały) poprzez niewłaściwe określenie w § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały sposobu mierzenia odległości pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a miejscami obiektami chronionymi, które to unormowanie pozostaje w sprzeczności z celami i zadaniami powołanej ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu; - art. 12 ust. 2 w/w ustawy poprzez wskazanie w § 2 ust. 4 uchwały, że sprzedaż napojów alkoholowych oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być prowadzona w tzw. ogródku piwnym pod warunkiem spełnienia wymogów wskazanych w uchwale, pomimo że stanowienie regulacji w tym przedmiocie nie należy do kompetencji rady gminy. Z uwagi na powyższe strona skarżącą wniosła o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1, ust. 2, ust. 4 zaskarżonej uchwały. Uzasadniając wniesioną skargę Prokurator Rejonowy w Wieluniu wskazał, iż w kwestionowanym § 4 ust. 1 i ust. 2 uchwały, Rada Gminy Siemkowice działając na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uchwaliła, że punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu oraz poza miejscem sprzedaży nie może być usytułowany bliżej, niż 50 m drogi najkrótszej w linii prostej od szkół, przedszkoli, obiektów administracji publicznej oraz innych placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych, obiektów sportowych, obiektów kultu religijnego, terenów i obiektów rekreacyjnych. Jednocześnie Rada uchwaliła, że odległość ta jest mierzona w najkrótszej linii prostej od wejścia punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do wejścia do obiektu chronionego. Takie określenie minimalnej odległości, nie pozwala w ocenie strony skarżącej na niebudzący wątpliwości sposób jej mierzenia, co w praktyce może prowadzić do zaistnienia problemów interpretacyjnych, choćby w kwestii sposobu przemierzenia tej drogi (pieszo czy pojazdem), konieczności uwzględnienia istniejących na drodze barier drogowych, istnienia kilku wejść, zarówno do obiektu chronionego oraz obiektu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych. Ponadto strona skarżąca zakwestionowała uprawnienie rady gminy do stanowienia o wymogach dla pomieszczeń i warunkach architektonicznych, niezbędnych do spełnienia przez miejsca (lokale, w tym tzw. "ogródki piwne") sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Siemkowice podniosła, że nie uznaje zasadności skargi w części dotyczącej naruszenia przez § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i w tym zakresie wnosi o oddalenie skargi. Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 2 w/w ustawy poprzez określenie w § 2 ust. 4 uchwały wymogów architektonicznych tzw. "ogródka piwnego" Rada uznaje skargę za zasadną. Odnośnie wadliwego, zdaniem Prokuratora określenia minimalnej odległości pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a miejscami obiektami chronionymi Rada wskazała, iż w tym zakresie ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi posługuje się pojęciami nieostrymi, niezdefiniowanymi ustawowo, które nie nakładają na organ stanowiący gminy obowiązku doprecyzowania, czy linia w drodze prostej ma uwzględniać ewentualnie istniejące bariery architektoniczne. Co więcej w ocenie organu użycie pojęć niezdefiniowanych ustawowo nie ułatwi ani nie zapewni prawidłowego sposobu mierzenia tej odległości. Natomiast, co do wątpliwości, od których wejść do budynków ( w przypadku istnienia więcej niż jednego) należy liczyć przedmiotową odległość, organ wskazał, iż w razie zaistnienia takiej sytuacji, wójt gminy jako organ wydający zezwolenie będzie zobowiązany do uprzedniego skontrolowania warunku zachowania minimalnej odległości. Rada zakwestionowała także twierdzenie strony skarżącej, co do braku realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez wadliwe "określenie minimalnej odległości" wskazując, iż realizacji tych celów służą inne instrumenty określone ustawą. Ponadto Rada Gminy Siemkowice wskazała, iż zaskarżona uchwała utraciła moc w związku z dokonaną w 2018 r. nowelizacją ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325)- dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W postępowaniu przed sądem administracyjnym o uwzględnieniu skargi decyduje istotne naruszenie prawa, natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje oddaleniem skargi. Do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Siemkowice z dnia 13 grudnia 2016 r., nr XXIV/91/16 podjęta w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Siemkowice. Natomiast istotą sporu pozostaje ustalenie, czy określona w § 2 ust. 1 uchwały minimalna odległość 50 m drogi najkrótszej w linii prostej od szkół, przedszkoli, obiektów administracji publicznej oraz innych placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych, obiektów sportowych, obiektów kultu religijnego, terenów i obiektów rekreacyjnych (dalej obiektów chronionych), jak również określony w § 2 ust. 2 uchwały sposób mierzenia tej odległości pomiędzy obiektami chronionymi, a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych realizuje cele określone w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czy też stanowi, jak podnosi strona skarżąca istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie wskazanym w skardze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wskazać na wstępie należy że zgodnie z art. 12 ust. 1 -2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: z 2015 r. poz. 1286 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (zob. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Powyższe oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona poprzez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1349/19, z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1497/15, z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 435/12, www.cbois.nsa.gov.pl). Natomiast tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania podlegają zatem kontroli sąodwoadminsitracyjnej. Przy czym, co należy podkreślić wtedy kontrola ta nie jest przeprowadzana pod kątem celowości, lecz legalności uchwalonego aktu, gdyż nie jest on weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09, www.cbois,nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z wyrażonym w skardze stanowiskiem Prokuratora, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w części dotyczącej kwestionowanego § 2 ust. 1-2 uchwały doszło do naruszenia przez Radę Gminy Siemkowice obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem Sądu uchwalona przez Radę minimalna 50 m odległość usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych oraz sposób jej mierzenia nie realizuje w pełni nałożonego na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązku ograniczania dostępności alkoholu. Jak słusznie bowiem wskazuje strona skarżąca, tak ogólne określenie minimalnej odległości oraz sposobu jej mierzenia, może doprowadzić do wystąpienia wątpliwości interpretacyjnych kwestionowanych przepisów prawa miejscowego w zakresie oznaczania punktów: początkowego i końcowego minimalnego dystansu dzielącego obiekt chroniony od obiektu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych, choćby z uwagi na istnienie więcej niż jednego wejścia do tych budynków, ich usytuowania w budynku, w którym znajduje się kilka lokali handlowo-usługowych, czy też lokali użyteczności publicznej. Powyżej wskazana możliwość różnej interpretacji normy określającej minimalną odległość pomiędzy budynkami chronionymi, a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowy oraz sposobu jej obliczania może także, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę stanowić lukę, umożliwiająca obejście uchwalonych w tym zakresie przepisów. Tymczasem rolą i jednocześnie obowiązkiem organu stanowiącego Gminy Siemkowice, odnośnie określenia usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, odległości pomiędzy tymi punktami, a budynkami chronionymi oraz sposobu mierzenia tej odległości (w oparciu o wynikającą z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi delegację ustawową - w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały) było uregulowanie powyższych kwestii w sposób pozwalający na realizację celów powołanej ustawy. Powyższe winno nastąpić poprzez jednoznaczne, precyzyjne określenie nie tylko minimalnego dystansu dzielącego budynki chronione i miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ale również dokładne, niepozostawiające jakiegokolwiek luzu interpretacyjnego określenie sposobu mierzenia tej odległości, poprzez wskazanie obiektywnych, klarownych i weryfikowalnych mierników i punktów odniesień. Tym bardziej, że ustawa na co sama wskazuje Rada Gminy Siemkowice w udzielonej odpowiedzi na skargę, posługuje się w tym zakresie pojęciami nieostrymi, niezdefiniowanymi ustawowo. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd za niezasadną uznał argumentację Rady, iż wystąpienie ewentualnej wątpliwości, co do zachowania wymogu minimalnej odległości będzie przedmiotem ustaleń Wójta Gminy Siemkowice, jako organu wykonawczego gminy, w toku rozstrzygania wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż lub/i podawanie napojów alkoholowych. Pokreślić bowiem należy, iż organ stanowiący gminy ustanawiając, na podstawie wynikającego z art. 40 ust. 1 u.s.g. ustawowego upoważnienia akt prawa miejscowego, jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji. Ponadto mając na uwadze generalny i powszechny na terenie gminy, charakter ustanawianych przepisów prawa miejscowego, które wyznaczają ich adresatom określony sposób funkcjonowania i określone skutki prawne, niezbędne jest aby były one jasne i zrozumiałe dla każdego mieszkańca gminy, a ich doprecyzowywanie na etapie rozpatrywania konkretnej indywidualnej sprawy uznać należy za niedopuszczalne. Sąd za uzasadniony uznał także zarzut skargi, dotyczący przekroczenia przez Radę Gminy Siemkowice zakresu przyznanych ustawowo kompetencji poprzez zawarcie w § 2 ust. 4 uchwały zapisu, że sprzedaż napojów alkoholowych oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być prowadzona w tzw. ogródku piwnym spełniającym określone w tym przepisie warunki architektoniczne. Mając jednak na uwadze, iż powyższa kwestia nie jest pomiędzy stronami niniejszego postępowania sporna, na co wskazuje stanowisko Rady Gminy Siemkowice wyrażone w udzielonej odpowiedzi na skargę, Sąd ograniczył się jedynie do uznania zarzutu za zasadny. W kontekście zaistniałego w niniejszej sprawie sporu należy również wskazać, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy. Zauważyć wprawdzie trzeba, że żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2016 r., II SA/Ke 546/16, Lex nr 2151065). Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia (tak też wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I GSK 2020/18). Uzasadnienie takie pozwala bowiem na skontrolowanie prawidłowości podjętego aktu. Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. m.in. cyt. powyżej wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1186/19). Natomiast, co do podniesionego w odpowiedzi na skargę argumentu, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą z dniem 6 września 2018 r. w związku z dokonaną w 2018 r. nowelizacją ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Sąd stwierdza, iż powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu na zasadność stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność a uchylenie, zmiana czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są zatem odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., sygn. akt: K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Reasumując Sąd stwierdza, iż dostrzeżona wadliwość zaskarżonej uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, w tym brak jej uzasadnienia stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, które uniemożliwiło sądowi ocenę jej legalności i stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności we wskazanym powyżej zakresie. Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 zaskarżonej uchwały. ab/