III SA/Łd 213/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Bolesławcu z dnia 28 czerwca 2011 r. nr VIII/32/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie ze świadczeń Gminnych Przedszkoli Samorządowych na terenie Gminy Bolesławiec 1. stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III SA/Łd 213/13 UZASADNIENIE W dniu 28 czerwca 2011r. Rada Gminy w Bolesławcu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g. ) oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej u.s.o.) podjęła uchwałę nr VIII/32/2011 w sprawie ustalenia opłat za korzystanie ze świadczeń Gminnych Przedszkoli Samorządowych na terenie Gminy Bolesławiec. Pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Wieluniu wniósł skargę na ww. uchwałę. Zarzucając tejże uchwale rażące naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. polegające na: ustaleniu w § 4 ust. 1 uchwały, odpłatności w formie stałej opłaty za jedną godzinę wykraczającą poza pięciogodzinny bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu na sztywnym poziomie 1,00 złoty, bez odniesienia się do charakteru i rodzaju oferowanych świadczeń, z których faktycznie dziecko korzysta oraz odesłaniu w § 7 uchwały do umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka w kwestii określania zasad korzystania z opieki przedszkolnej, zakresu świadczeń udzielanych przez przedszkole oraz zasad pobierania opłat za świadczone usługi – wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że wprowadzając sztywna opłatę w wysokości 1,00 złoty za każdą rozpoczętą godzinę płatnych świadczeń Rada naruszyła zasadę ekwiwalentności opłat, które pobiera się w związku z wyraźnie określonymi usługami dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Uchwała powinna zatem szczegółowo określać wysokość opłaty za każde z oferowanych świadczeń. Będzie to istotne dla rodziców, przy wyborze dodatkowego świadczenia odpowiadającego potrzebom dziecka z jednej strony, a z drugiej możliwościom finansowym konkretnej rodziny. Narzucona zaś stała opłata nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od tego, czy dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń. Prokurator uzasadniając powyższą argumentację powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii. W ocenie Prokuratora wymogu ekwiwalentności nie wyczerpuje udzielenie dyrektorowi przedszkola na podstawie § 7 uchwały kompetencji do zawarcia z rodzicami umowy cywilnoprawnej, która określać będzie szczegółowe warunki korzystania ze świadczeń przedszkolnych. Takie uregulowanie wykracza poza przyznane radzie kompetencje uchwałodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bolesławcu wniosła o jej oddalenie. Powołując się na wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1581/12 wskazano, że art. 14 ust. 5 u.s.o. nie wymaga aby w uchwale dotyczącej opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w zakresie ponadwymiarowym określono je na zasadzie ekwiwalentności z przytoczeniem za jakie konkretnie świadczenia będą pobierane opłaty. Gmina może więc pobierać opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie bez względu na zakres i czas realizowanych wówczas zajęć. Z uzasadnienia ww. wyroku wynika, że podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Z tego względu stwierdzono, że Rada w świetle art. 14 ust. 5 u.s.o., nie ma obowiązku wykazania związku przyczynowego pomiędzy oferowanymi usługami a wysokością odpłatności. Poza tym ustalenie opłaty na poziomie 1,00 złoty za godzinę dodatkowych świadczeń, nie odzwierciedla rzeczywistych kosztów świadczonych usług. Informacyjnie Rada podała, że tylko godzina pracy nauczyciela przedszkola w zależności od stopnia awansu zawodowego nauczyciela wynosi na terenie gminy Bolesławiec od 29,89 zł do 33,79 zł. Rada nie zgodziła się również z zarzutem rażącego naruszenia prawa przez uregulowanie zawarte w § 7 uchwały odsyłającym do umów cywilnoprawnych zawieranych przez dyrektorów przedszkoli z rodzicami (opiekunami) dziecka w kwestii określania zasad korzystania z opieki przedszkolnej, zakresu świadczeń udzielonych przez przedszkole oraz zasad pobierania opłat za świadczone usługi. W ocenie Rady odesłanie zawarte w § 7 uchwały jest jedyną możliwością indywidualnego technicznego określenia praw i obowiązków stron umowy przy ustalonej w uchwale opłacie i zakresie świadczonych usług. W uchwale nie ma bowiem możliwości przyjęcia ustalenia mającego zastosowanie do każdego indywidualnego przypadku świadczenia korzystania z opieki przedszkolnej z uwagi na różnie wybrany przez rodziców czasokres pobytu dziecka w przedszkolu i różny zakres zajęć wybranych przez rodziców dla swoich dzieci. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013r. WSA w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2012r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 883/12. Na powyższe postanowienie Prokurator Rejonowy w Wieluniu złożył zażalenie. Naczelny Sad Administracyjny postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013r. w sprawie I OZ 499/13 uwzględnił zażalenie Prokuratora Rejonowego w Wieluniu i uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona, ale z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu poprzez stwierdzenie jego nieważności lub stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa (art. 147 p.p.s.a). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a) Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Kontrolowana uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest gmina, została wydana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt. 2 u.s.o. Te materialnoprawne podstawy zaskarżonej uchwały obowiązują w aktualnym brzmieniu od 1 września 2010 r. Przepis art. 14 ust. 5 u.s.o. zmieniony przez art. 1 pkt 3 lit b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. zmieniającej ustawę z dniem 1 września 2010 r. stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1. przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2. publiczną inna formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. określa ramy świadczeń udzielanych przez przedszkola i stanowi, że przedszkole zapewnia bezpłatnie nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Tak brzmiące przytoczone wyżej przepisy wprowadzają zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W ramach tych pięciu godzin przedszkole powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Natomiast usługi świadczone powyżej 5 godzin, bądź powyżej godzin ustalonych jako bezpłatne przez organ prowadzący, podlegają już opłacie. Sąd kontrolujący zaskarżoną uchwałę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, że "w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o., nie ma znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (...) Zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 u.s.o.). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. 2009 r., nr 4, poz. 417). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców". Przenosząc powyższe rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy należało stwierdzić, że Prokurator niezasadnie zarzuca, że koniecznym jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętej opłatą. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że z uwagi na charakter opłaty przy jej ustalaniu ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń byłoby uzasadnione gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA). Z tych też powodów Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora odnoszącego się do naruszenia zasady ekwiwalentności świadczeń i ustalenia opłaty w sposób sztywny na poziomie 1,00 zł za każdą godzinę dodatkowych świadczeń bez podania kalkulacji tej opłaty i wskazania konkretnego świadczenia którego dotyczy. Przepis art. 5 ust. 5 u.s.o. stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Świadczenia za prowadzenie przedszkola są bezpłatne w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.) natomiast możliwość ustalenia opłat ponad ten czas przewiduje art. 14 ust. 5 u.s.o.. W zaskarżonej uchwale w § 4 ustalono opłaty za świadczenia przedszkoli określone w § 3 w wysokości 1,00 zł, za każdą rozpoczętą godzinę świadczenia. Zatem jak wynika z powyższego opłaty te mają charakter symboliczny i stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez Gminę kosztów udzielonych świadczeń. W tym wypadku przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej jest nieuzasadnione, a ustalone opłaty nie naruszają zasady ekwiwalentności vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12, I OSK 2158/12, z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13 i z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13). Za nieuzasadniony należało uznać również zarzut dotyczący nieważności § 7 zaskarżonej uchwały. Przepis ten w ocenie Sądu określa jedynie techniczny sposób zawarcia umowy oraz sposobu pobierania opłat za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze. Z jego treści nie wynika, aby miał on stanowić podstawę czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektorów przedszkoli warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Analizowany zapis uchwały nie narusza ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazuje upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty nie mające w tym przedmiocie kompetencji. Takie stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2013r. w sprawie sygn.akt I OSK 1005/13. W sprawie tej kontrolując zapis uchwały nieomalże w identycznym brzmieniu jak w niniejszej sprawie NSA stwierdził, że"(...) Rada Gminy nie dokonała w ten sposób przeniesienia części swoich kompetencji, wynikających z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, na rzecz innego podmiotu. Szczegółowe, techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola, (m. in. z uwagi na postanowienia jego statutu) ostatecznie muszą być bowiem precyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi, to jest: dyrektorem konkretnego przedszkola i rodzicami (opiekunami) danego dziecka. Dodatkowo w tym miejscu zaznaczyć wypada, że kolejna nowelizacja ustawy o systemie oświaty, która wchodzi w życie z dniem 1 września 2013 r. przewiduje nawet, że organ prowadzący może upoważnić do udzielania zwolnień dyrektora przedszkola, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego – także dyrektora odpowiedniej szkoły podstawowej (w art. 1 pkt 4 lit. h) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 827)." Sąd nie będąc natomiast związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ) dostrzegł inne istotne naruszenie prawa nie wskazane przez Prokuratora. W ocenie Sądu uregulowania zawarte w § 6 uchwały dotyczące w całości zasad korzystania i rozliczania opłat za wyżywienie nie znajdują oparcia we wskazanych w podstawie prawnej kontrolowanej uchwały przepisach. Tymczasem zgodnie z regułą wynikająca z § 115 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP") w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się więc w tym miejscu podnieść, że ani przepis art. 14 ust. 5 u.s.o., wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały ani żaden inny przepis nie upoważnia Rady Gminy do regulowania kwestii wyżywienia i opłat za to wyżywienie w uchwale dotyczącej ustalania opłat za korzystanie ze świadczeń przedszkoli. Należy podkreślić, że znowelizowany z dniem 1 września 2010r. przepis art. 67a ustawy o systemie oświaty zmienił formę aktu wykonawczego jakim miało być uregulowane funkcjonowanie stołówki. Przed nowelizacją organ prowadzący szkołę regulował to uchwałą, natomiast zmiana wspomnianego przepisu powierzyła zakres działania stołówki szkolnej dyrektorowi szkoły (przedszkola). Tak więc akt wykonawczy najpierw miał postać uchwały - aktu prawa miejscowego rady gminy, a aktualnie wewnętrznej regulacji dyrektora szkoły (przedszkola) choć dokonanej w porozumieniu z gminą. Tym samym skoro, jak podniesiono wyżej, do istotnych naruszeń prawa zarówno orzecznictwo jaki judykatura zalicza brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, a stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie § 6 narusza prawo w sposób istotny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność § 6 zaskarżonej Uchwały – mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w część w jakiej stwierdzono jej nieważność orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku gminy o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, bowiem taki wniosek nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec powyższego wniosek Gminy należało uznać za bezpodstawny.