III SA/Łd 251/13

Dnia 16 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Gminy Zapolice z dnia 28 października 2011 roku nr XI/59/11 w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia realizowane w publicznym przedszkolu i oddziałach przedszkolnych zorganizowanych w szkołach publicznych prowadzonych przez Gminę Zapolice udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę Zapolice oddala skargę. W dniu 28 października 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2011 r. nr 149, poz. 887 ) oraz art. 5c pkt 1, art. 14 ust. 5, art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r. nr 149, poz. 887) Rada Gminy Zapolice podjęła uchwałę nr XI/59/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia realizowane w publicznym przedszkolu i oddziałach przedszkolnych zorganizowanych w szkołach publicznych prowadzonych przez Gminę Zapolice udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę Zapolice. W uchwale wskazano min., że świadczenia przedszkola publicznego, dla których organem prowadzącym jest Gmina Zapolice zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze 5 godzin dziennie (§ 1). W § 2 ust. 1 uchwały ustalono odpłatność rodziców za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć, określonych w § 1. Za ww. świadczenia ustalono opłatę za każdą rozpoczętą godzinę, ustaloną jako iloczyn stawki godzinowej i liczby godzin korzystania przez dziecko ze świadczeń przedszkola przekraczający wymiar 5 godzin. Wysokość stawki godzinowej ustalono na kwotę 1,10 zł (§ 3 ust. 1 i 2 uchwały). Ponadto w § 4 uchwały wskazano, iż opłatę, o której mowa w § 3 wnosi się do dnia 15 następnego miesiąca po miesiącu, w którym świadczenie zostało zrealizowane. Szczegółowy zakres realizowanych przez przedszkole prowadzone przez Gminę Zapolice świadczeń oraz odpłatności, o których mowa w § 2 uchwały określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem dziecka (§ 5 uchwały). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia uchwały. W dniu 18 lutego 2013 r. Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność oraz wysokości opłaty wprost skorelowanej z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług; ustaleniu w § 2 uchwały odpłatności w formie "ukrytej stałej" opłaty miesięcznej stanowiącej iloczyn stawki godzinowej przyjętej w kwocie 1,10 zł i liczby godzin korzystania przez dziecko z tych świadczeń, nie zaś jako opłaty powiązanej z charakterem, ilością i czasem trwania konkretnego świadczenia, z którego faktycznie dziecko korzysta; określenie w § 4 i § 5 uchwały z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z powołanej ustawy oraz z naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji terminu płatności ustalonej opłaty oraz odesłania do umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem a rodzicem dziecka jako dokumentu regulującego zakres odpłatnych świadczeń oraz wysokości opłaty za te świadczenia. Stawiając powyższe zarzut Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika upoważnienie organu prowadzącego przedszkole do ustalenia wysokości opłat a świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym pięciogodzinny wymiar podstawy programowej. Zdaniem Skarżącego powyższe uprawnienie organu prowadzącego przedszkole nie ma charakteru dowolnego. Ustalane bowiem na podstawie tego upoważnienia opłaty muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Organ prowadzący musi zatem wykazać, że wysokość ustalonego świadczenia pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą i korzystaniem z niej. Ustalając opłatę organ prowadzący jest obowiązany szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia pobierana jest opłata i co się na owe świadczenie składa. Zdaniem Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli, sposób ustalenia opłaty jako iloczyn stawki godzinowej i liczby godzin korzystania przez dziecko ze świadczeń przedszkola, przy jednoczesnym braku szczegółowego wskazania jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnych usług, braku wyliczenia rzeczywistych kosztów każdego z udzielanych świadczeń, jak również braku regulacji w zakresie odpłatności w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, oznacza, że ustalona w uchwale opłata ma w rzeczywistości charakter zryczałtowanej opłaty stałej. Ponadto w ocenie Skarżącego, zawarte w § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały regulacje dotyczące terminu wnoszenia opłat oraz odesłania do umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem a rodzicem dziecka, jako do dokumentu regulującego zakres odpłatnych świadczeń i wysokości opłaty za te świadczenia, wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Naruszają również powołane wcześniej przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zapolice wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., stosownie do którego, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Kontrolowana uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Zapolice, została wydana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Te materialnoprawne podstawy zaskarżonej uchwały obowiązują w aktualnym brzmieniu od 1 września 2010 r., bowiem zostały zmienione ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. Nr 148, poz. 991). Zgodnie z w/w przepisem, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W związku z powyższym, podkreślić należy, że od dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasokresem pobytu dziecka w przedszkolu. Poprzednia regulacja prawna, dotycząca bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola odwoływała się bowiem do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przy czym – stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) - dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle zatem takiego unormowania prawnego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko o konieczności wskazywania, w uchwale organu stanowiącego gminy, zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i dokładnej kalkulacji ekonomicznej. W ten sposób bowiem było dopiero możliwe zweryfikowanie, czy opłatą nie są objęte świadczenia ustawowo udzielane przez przedszkola jako bezpłatne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08). Aktualnie natomiast publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym ( za który jest już pobierana opłata). Obecnie więc, nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres zaś świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne jest, jak wyżej wspomniano, określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi. Szczegółowy przy tym zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). On też stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. 2009 r., nr 4, poz. 17). W związku z tym – w aktualnym stanie prawnym – zbędne jest wymienianie w uchwale rady gminy szczegółowych świadczeń, za które określa ona opłaty. Obecnie bowiem nie ma już wątpliwości, że przedszkole musi realizować odpowiedni program wychowawczo – dydaktyczny i sprawować nad dziećmi opiekę. Podkreślić też wypada, że realizacja tych zadań podlega kontroli ze strony zarówno nadzoru pedagogicznego jak i administracyjnego oraz społecznego poprzez radę przedszkola i radę rodziców (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1581/12). Odnosząc się do zarzut sposobu ustalenia wysokości opłaty stanowiącej iloczyn stawki godzinowej i liczby godzin korzystania przez dziecko ze świadczeń przedszkola, wskazać należy, iż opłata ta jest naliczana za każdą, rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Ustalenie w zaskarżonej uchwale opłaty na poziomie 1,10 zł za godzinę, nie pokrywa w pełni kosztów prowadzonych zajęć. Opłata, do której są zobowiązani rodzice, ma w tych warunkach praktycznie charakter symboliczny, co skutkuje przyjęciem, że zbędne jest przedstawianie w uchwale kalkulacji ekonomicznej, która była podstawę do wyliczenia powyższej kwoty (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12, I OSK 2158/12, z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13 i z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13). Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że Prokurator niezasadnie zarzuca, że koniecznym jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętej opłatą. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń byłoby uzasadnione gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Niezasadny jest również zarzut ustalenia w § 2 zaskarżonej uchwały stałej miesięcznej opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole, dla którego organem prowadzącym jest Gmina Zapolice. Zgodnie z przepisami w aktualnym brzmieniu opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona jedynie od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA). Wbrew stanowisku Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli, zaskarżona uchwała nie wprowadza za uczęszczanie do przedszkola opłaty stałej. Opłata ta – jak stanowi uchwała - jest bowiem naliczana za jedną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Z § 3 ust. 2 uchwały wynika, iż opłatę za czas pobytu dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnego nauczania, ustala się jako iloczyn stawki godzinowej i liczby godzin korzystania przez dziecko z oferowanych świadczeń. Zatem z powyższej regulacji wywieść można, że wysokość miesięcznej opłaty za korzystanie dziecka ze świadczeń jest wyliczana za każdą godzinę jego faktycznego pobytu w przedszkolu i to do rodziców należy wybór czy i w jakim zakresie będą korzystać z płatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest ona więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w przedszkolu. Natomiast o opłacie stałej można mówić wtedy, gdy jest ona ustalona niezależnie od czasu, w jakim są udzielane świadczenia. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej w § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały poprzez określenie terminu płatności ustalonej opłaty oraz ustalenie, że szczegółowy zakres i odpłatności za świadczenia opiekuńczo – wychowawcze, o których mowa w § 2 określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka, stwierdzić należy, że Rada Gminy Zapolice nie wykroczyła poza ustawowe upoważnienie, wynikające z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wszelkie zapisy dotyczące sposobu wnoszenia opłat mają, zdaniem Sądu, charakter informacyjny, porządkujący oraz ułatwiający stronom wzajemne rozliczanie. Zapisy te określają jedynie techniczny sposób obliczenia odpłatności i są niewątpliwie elementem ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z ich treści nie wynika, aby miały one stanowić podstawę, czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektora przedszkola warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Analizowane zapisy uchwały nie naruszają ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazują upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty nie mające w tym przedmiocie kompetencji. Ich treść normatywna nie przekazuje i nie modyfikuje kompetencji ustawowych jakiegokolwiek podmiotu, jak również nie prowadzi do zmiany intencji prawodawcy. Poza tym, ustalenie w uchwale daty wnoszenia opłat nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, stąd nie można w tym wypadku mówić o oczywistej i bezpośredniej sprzeczności uchwały z prawem. Jest rzeczą zrozumiałą, że szczegółowe i techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola ostatecznie muszą zostać sprecyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi to jest pomiędzy dyrektorem przedszkola i rodzicami (opiekunami prawnymi) danego dziecka. To bowiem rodzice decydują z jakich świadczeń przedszkola dziecko będzie korzystać oraz w jakim wymiarze godzin. Nie jest to możliwe do uregulowania w akcie generalnym jakim jest uchwała, lecz konieczne jest uzgodnienie tych kwestii w umowie cywilnoprawnej. Treść umowy winna zatem określać rodzaj wybranych świadczeń i zasady pobiera opłat oraz ustalać godziny pobytu dziecka w przedszkolu w granicach normatywnych uchwały. Pogląd, że umieszczenie w uchwale organu gminy zapisu, iż szczegółowe zasady korzystania z przedszkola publicznego oraz wnoszenia opłat ureguluje umowa cywilnoprawna jest dopuszczalne i nie stanowi istotnego naruszenia prawa wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2013 r. w spr. I OSK 1005/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 27 marca 2013 r. w spr. IV SA/Po 178/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach z 11 stycznia 2012 r. w spr. IV SA/Wr 417/11 i z 3 stycznia 2011 r. w spr. IV SA/Wr 460/11. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach. W rozpoznawanej sprawie, przepisy § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały regulują jedynie techniczny sposób określenia szczegółowych zasad korzystania z przedszkola oraz wnoszenia opłat. Zapisy te mają charakter wyłącznie informacyjny i ich umieszczenie w uchwale nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.