III SA/Łd 501/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi G. B. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmniejszenia liczby punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego oddala skargę. III SA/Łd 501/15 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną czynnością z zakresu administracji publicznej z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie odmowy zmniejszenia liczby punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez G. B., odmówił zmniejszenia liczby punktów karnych. Postępowanie administracyjne miało następujący przebieg: Komendant Wojewódzki Policji w Ł. pismami z dnia 30 lipca 2014 r. zwrócił się do Starosty Powiatu P. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami przez G. B. oraz o skierowanie go na badania psychologiczne. Poinformował w nich, że ww. otrzymał łącznie 28 punktów karnych za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 13 sierpnia 2013 r. do 21 lipca 2014 r. W dniu 9 stycznia 2015 r. G. B. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z wnioskiem o zmniejszenie liczby posiadanych punktów karnych. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że zgłosił się na kurs, którego celem było zmniejszenie liczby punktów karnych. Na dowód powyższego załączył zaświadczenie z Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Ł. z dnia 06.12.2014 r. o odbytym szkoleniu i jego ukończeniu. W odpowiedzi na powyższe zapytanie Wojewódzki Komendant Policji w Ł., wskazując na treść rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488) [dalej: rozporządzenie)] wyjaśnił, iż odbyte w dniu 6 grudnia 2014 r. szkolenie nie spowodowało zmniejszenia liczby punktów. Podjęte przez skarżącego szkolenie w celu zmniejszenia punktów karnych zakończone zostało po otrzymaniu przez niego 24 punktów karnych. Skarżący w ciągu roku, tj. od 13 sierpnia 2013 r. do 21 lipca 2014 r. przekroczył bowiem limit 24 punktów. W konsekwencji szkolenie nie może zostać uwzględnione. Pismem z dnia 16 lutego 2015 r. G. B. nie zgodził się z odmową organu i wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Komendant Policji w Ł. pismem z dnia [...] r., podtrzymał swoje stanowisko z dnia [...] r. W skardze na ww. czynność G. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 130 ust. 3 w zw. z art. 130 ust 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo o ruchu drogowym] poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę zmniejszenia w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego liczby punktów karnych przypisanych skarżącemu, w sytuacji gdy w dniu 6 grudnia 2014 roku w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Ł. odbył on szkolenie, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 wskazanej powyżej ustawy; b) art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową zmniejszenia w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego liczby punktów karnych przypisanych skarżącemu, podczas gdy wskazany przepis rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co w konsekwencji przesądza o niezgodności rozporządzenia w tym zakresie z ustawą. Mając na względzie powyższe zarzuty, na podstawie art. 146 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zobowiązanie organu do zmniejszenia o sześć liczby przypisanych mu punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w związku z odbyciem szkolenia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnosił, że zapis ograniczający zmniejszenie liczby punktów karnych po odbyciu szkolenia nie znajduje podstaw w art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Ograniczenie w ustawie - Prawo o ruchu drogowym w zmniejszeniu liczby punktów karnych z uwagi na odbycie szkolenia przewiduje jedynie art. 130 ust. 3 tej ustawy w stosunku do kierowców w okresie pierwszego roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, nie ma on natomiast innych ograniczeń. Zdaniem skarżącego, zapis zawarty w § 8 ust. 6 rozporządzenia nie jest dopuszczalny, gdyż przepisy upoważniające muszą być interpretowane ściśle i to ustawodawca określa zakres w jakim akt podstawowy ma wpływać na przepisy zawarte w ustawie. W konsekwencji przepis art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie uprawnia ministra spraw wewnętrznych do określania w rozporządzeniu okoliczności, w jakich odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów wpisanych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wojewódzki Komendant Policji w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska podał, że wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do uwzględniania wniosku o zmniejszenie liczby punktów karnych zaewidencjonowanych na koncie skarżącego kierowcy. Fakt, że skarżący w dniu 21 lipca 2014 roku przekroczył liczbę 24 punktów karnych nie budził wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i nie był sporny. Natomiast szkolenie skarżący odbył dopiero w dniu 6 grudnia 2014 roku, a zatem po naruszeniu skutkującym przekroczeniem limitu 24 punktów. Odbycie szkolenia nie zmieniło faktu, iż w dniu w dniu 21 lipca 2014 roku, została spełniona przesłana, o której mowa w art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit b ustawy – Prawo o ruchu drogowym, czyli przekroczenie liczby 24 punktów, skutkująca wydaniem wniosku o sprawdzenie kwalifikacji. Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w Ł. złożył wniosek o skierowanie skarżącego na badanie psychologiczne. Innymi słowy w ujęciu chronologicznym, najpierw zaistniał stan faktyczny, z którym ustawa wiąże skutek w postaci ponownego sprawdzenia kwalifikacji, a dopiero potem stan faktyczny, z którym ustawa wiąże skutek w postaci zmniejszenia liczby punktów. Odbycie szkolenia nie może działać wstecznie i zmniejszać liczby punktów karnych w sytuacji, gdy skarżący przekroczył już liczbę 24 punktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do meritum rozstrzygnięcia wskazać należy na wstępie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11, z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 329/10 oraz wyrok z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13). Reasumując, skarżący mógł zwrócić się z wnioskiem do organu prowadzącego ewidencję kierowców o zmianę liczby punktów, a po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi wezwać do usunięcia naruszenia prawa i wnieść skargę do sądu administracyjnego na czynność polegającą na odmowie zmiany liczby przypisanych mu punktów. Przeprowadzona w ww. sposób kontrola legalności zaskarżonej czynności wykazała, że nie narusza ona prawa. Podstawę prawną dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowi w aktualnym stanie prawnym przepis art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 poz. 1137, ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo o ruchu drogowym], który w ust. 1 przewiduje, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Zgodnie z ust. 2 art. 130 tej ustawy punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. W art. 130 ust. 3 ustawy przewidziana została przez ustawodawcę możliwość uczestniczenia przez kierowcę wpisanego do ewidencji w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Art. 130 ust. 3 ustawy stanowi, że kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Wskazać należy także, że Minister Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy, wydał w dniu 25 kwietnia 2012 r. rozporządzenie w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488) [dalej: rozporządzenie], które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2012 r. W § 8 ust. 6 rozporządzenia prawodawca stwierdził, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W sprawie poza sporem jest, że skarżący w okresie od 13 sierpnia 2013 r. do 21 lipca 2014 r. otrzymał łącznie 28 punktów karnych za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego, a Komendant Wojewódzki Policji w Ł. pismami z dnia 30 lipca 2014 r. zwrócił się do Starosty Powiatu Piotrkowskiego o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania przez skarżącego pojazdami oraz o skierowanie go na badania psychologiczne, o czym poinformował skarżącego. Nie budzi również wątpliwości fakt obycia przez skarżącego w dniu 6 grudnia 2014 r. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Kwestią sporną pozostaje zatem zagadnienie związane z czasokresem, w jakim istnieje możliwość zmniejszenia liczby punktów karnych otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Rozpatrując kwestię możliwości zmniejszenia ilości punktów na skutek odbycia szkolenia, należy mieć na względzie treść art. 130 ust. 3 ustawy i § 8 ust. 6 rozporządzenia. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że dopiero odbycie szkolenia jest przesłanką zmniejszenia liczby punktów ujawnionych w ewidencji. Decydująca i prawnie doniosła jest zatem wyłącznie data przeprowadzenia szkolenia. Innymi słowy, aby dobrowolne odbycie szkolenia mogło spowodować zmniejszenie liczby posiadanych punktów, musi się odbyć przed przekroczeniem dopuszczalnej ilości punktów. Niewątpliwie bowiem, szkolenie jest przez kierowców odbywane w celu zmniejszenia liczby punktów karnych. Jak już wywiedziono wyżej, odbycie szkolenia jest podstawą do usunięcia punktów z ewidencji. W tej samej jednostce redakcyjnej, tj. art. 130 ustawy, poświęconym instytucji ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i punktów za te naruszenia, ustawodawca zawarł zarówno regulację dotyczącą usuwania punktów z ewidencji po upływie rocznego okresu (ust. 2 ustawy), jak i regulację dotyczącą możliwości obniżenia liczby punktów (ust. 3 ustawy). Z uwagi na przyjętą redakcję, przepisów tych nie można interpretować w oderwaniu od siebie. Jednocześnie ustawodawca wprowadził zasadę, że przekroczenie w ciągu roku określonego limitu wynoszącego - w zależności od daty uzyskania prawa jazdy - 24 punkty albo 20 punktów, skutkuje wszczęciem postępowań administracyjnych mających zweryfikować predyspozycje i kwalifikacje kierowców. Unormowanie zawarte w art. 130 ust. 2 ustawy, uniemożliwiające usunięcie punktów z ewidencji w sytuacji przekroczenia w okresie roku ustalonego ich limitu, wpływa na interpretację art. 130 ust. 3 ww. ustawy, dotyczącego zmniejszenia liczby punktów w wyniku odbycia szkolenia. Prowadzi to do wniosku, że poddając się szkoleniu kierowca nie może doprowadzić do odliczenia punktów, jeśli ich liczba w ciągu roku od daty popełnienia pierwszego wykroczenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przekroczyła dopuszczalną górną granicę. Szkolenie nie jest już bowiem skuteczne, gdyż nie może zniweczyć stanu faktycznego zaistniałego na skutek przekroczenia określonego ustawowo limitu punktów. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do zaistnienia niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, w której poprzez permanentne odbywanie szkoleń, kierowcy uporczywie naruszający przepisy ruchu drogowego mogliby nadal w tym ruchu uczestniczyć. Podczas gdy celem rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę jest w miarę szybka identyfikacja takich osób i poddanie ich weryfikacji. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi, zauważyć należy, że na tle przepisów art. 130 ust. 4 ustawy oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, którego § 8 ust. 6 brzmiał analogicznie do obowiązującego rozporządzenia z 2012 r., zapadały orzeczenia sądów administracyjnych, które dokonywały różnej ich interpretacji. W niektórych wyrokach wskazywano na możliwość przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy, a nawet na niezgodność § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. z ustawą, tak np. w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 26/12 oraz wyroku NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09. Jednakże, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanych orzeczeniach, wobec jednolitej, stabilnej linii orzeczniczej prezentowanej od 2012 r. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wskazać bowiem należy, że w odniesieniu do kwestii przekroczenia delegacji ustawowej do wydania § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r., zarówno rozporządzenie z 2002 r., jak też z 2012 r., wydane zostały w celu dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów o ruchu drogowym oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Ustawodawca zawarł zatem wyraźne wskazania wyznaczające kierunek unormowań delegowanych do rozporządzenia. W ocenie Sądu, kwestionowany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11; z dnia 22 marca 2011 r., sygn. I OSK 723/10 i powołane tam kolejne orzeczenia). Ostatecznie kwestię tę przesadził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 280/13 stwierdzając, że istniejąca w orzecznictwie rozbieżność co do oceny zgodności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. z art. 130 ust. 4 ustawy, jaka ujawniła się w wyrokach z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09 oraz z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 275/10 ma znaczenie historyczne. Incydentalny pogląd zawarty w powołanych orzeczeniach, wobec utrwalonego później jednolitego stanowiska, utracił znaczenie. Ocena, przyjęta w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, że § 8 ust. 6 powołanego rozporządzenia z 2002 r. jest zgodny z delegacją ustawową, w późniejszych licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budziła żadnych wątpliwości (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10; z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1991/11; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 763/12; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1690/12 i z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt 2057/12). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż wobec zgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. z delegacją ustawową nie uchybiono również regule zawartej w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącej iż rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W praktyce przyjmuje się, że upoważnienie takie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt K 6/99). Jak zauważył Trybunał treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W wyroku z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98, Trybunał podkreślił konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym zwłaszcza w sytuacjach, kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości. Jak to wyżej wskazano omawiane przepisy te wymogi spełniają. Nie doszło więc do ich uchybienia. Reasumując stwierdzić należy, że zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia w trybie art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła sumy 24. Skoro, jak wynika z okoliczności sprawy, skarżący szkolenie w zakresie zmniejszenia liczby punktów ukończył w dniu 6 grudnia 2014 r., a nie ulega wątpliwości, że w dacie tej przekroczył już sumę 24 punktów karnych, to zaskarżona czynność odmowy zmniejszenia liczby punków karnych była prawidłowa. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił. D. S.