III SA/Łd 511/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o. o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić na rzecz skarżącej A Spółce z o.o. z siedzibą w Ł. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 22 czerwca 2018 r. pod poz. 2937. P.K. Decyzją z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, tj. ul. A na odcinku ul. B (działka nr [...] w obrębie [...]) [...] r. w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanych z budową sieci wodociągowej. Skargę na powyższą decyzję w imieniu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniósł adwokat T. B.. Do skargi nie załączył pełnomocnictwa do reprezentowania strony skarżącej. Zarządzeniem z 12 czerwca 2018 r. wezwano adwokata T. B., jako pełnomocnika skarżącej spółki, do usunięcia braku formalnego skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia przez złożenie pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej spółki przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi. Wezwanie do usunięcia powyższego braku formalnego skargi doręczono adwokatowi T. B. 19 czerwca 2018 r. 26 czerwca 2018 r. adwokat T. B. złożył pełnomocnictwo udzielone mu przez J. P. jako współwłaściciela firmy B s.c. oraz pełnomocnictwo nr 25/2018 udzielone przez skarżącą spółkę firmie B s.c. J. P., K. P. do reprezentowania skarżącej spółki "przed Zarządem Dróg i Transportu w postępowaniu w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego ulicy C (dz. nr 1/2 obręb [...]) w związku z budową sieci wodociągowej na odcinku od ul. D do ul. E". W pełnomocnictwie udzielonym przez stronę skarżącą firmie B s.c. J. P., K. P. w "Warunkach szczególnych udzielonego pełnomocnictwa" wskazano także, że pełnomocnictwo "obejmuje prawo występowania przed organami administracji publicznej i ich jednostkami organizacyjnymi wszystkich instancji, w zakresie jakim jest to niezbędne do zrealizowania czynności, do których ustanowiono pełnomocnika". Pełnomocnictwo "upoważnia do ustanawiania dalszych pełnomocników". Zarządzeniem z 19 września 2018 r. wezwano adwokata T. B. do usunięcia braku formalnego skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia przez złożenie pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą spółkę do jej reprezentowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi. Poinformowano go także o tym, że załączone do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą spółkę firmie B s.c. J. P. i K. P. nie obejmuje postępowania sądowoadministracyjnego, zaś firma B s.c. J. P. i K. P. nie jest podmiotem uprawnionym do reprezentowania strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym i udzielania dalszych pełnomocnictw w tym postępowaniu (art. 35 p.p.s.a.). W odpowiedzi na to wezwanie, doręczone 20 września 2018 r., w piśmie z 26 września 2018 r. adwokat T. B. stwierdził, że na mocy pierwotnie udzielonego przez skarżącą spółkę pełnomocnictwa wspólnicy B s.c. J. P. i K. P. zostali umocowani do występowania w toku całego postępowania, w tym również do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi oraz ewentualnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W istocie pełnomocnikiem pierwotnym nie jest spółka cywilna, lecz jej wspólnicy J. P. i K. P.. Do pisma tego adwokat T. B. załączył "Pełnomocnictwo – odpis" z 26 września 2018 r., w którym stwierdzono, że skarżąca spółka upoważniła wspólników B s.c. J. P. i K. P. do jej reprezentowania "w toku sprawy, jaka toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi za sygnaturą akt [...], z prawem do udzielania pełnomocnictwa dalszego", a J. P. upoważnił adwokata T. B. do prowadzenia niniejszej sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we wszystkich instancjach sądowych z prawem substytucji. Jako osobę podpisującą pełnomocnictwo wskazano J. P.. 3 października 2018 r. adwokat T. B. złożył pismo skarżącej spółki z 28 września 2018 r. W piśmie tym wyjaśniono, że skarżąca spółka udzieliła umocowania wspólnikom B s.c. J. P. i K. P. z prawem udzielania dalszego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo to obejmuje również prawo reprezentowania skarżącej spółki zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż nie zostało to w treści pełnomocnictwa wyłączone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 37 § 1 zd. 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Z powyższego przepisu wynika, że na pełnomocniku skarżącego, wnoszącemu do sądu skargę, ciąży obowiązek dołączenia dokumentu pełnomocnictwa, z którego treści wynikać ma umocowanie do działania w imieniu skarżącego. Adwokat T. B., wnosząc skargę w imieniu skarżącej spółki, pełnomocnictwa takiego do skargi nie załączył. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Wobec tego do skargi znajdują zastosowanie art. 46 § 1 pkt 4 i § 3 p.p.s.a. W przepisach tych ustawodawca wprowadził wymóg podpisania skargi przez skarżącego albo jego przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, a jeżeli skargę wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa, także dołączenia do niej pełnomocnictwa. Odczytywane łącznie regulacje zawarte w art. 46 § 1 pkt 4 i § 3 p.p.s.a. mają na celu usunięcie wątpliwości, czy pismo zostało wniesione przez uprawnioną osobę. Na etapie wstępnego badania pisma procesowego brak pełnomocnictwa jest kwalifikowany jako brak formalny przy przyjęciu założenia, że udzielono pełnomocnictwa, a do pisma nie dołączono dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (por. H. Knysiak-Molczyk, Glosa do postanowienia NSA z 23 czerwca 2005 r., II OZ 519/05, publik. OSP 2006/5/63; postanowienia NSA z: 15 kwietnia 2014 r., I GSK 577/14 i 17 czerwca 2014 r., II GSK 1375/14). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 49 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod odpowiednim rygorem. W przypadku skargi rodzaj rygoru ustawodawca określił w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych (por. postanowienia NSA z: 15 kwietnia 2014 r., I GSK 577/14; 17 czerwca 2014 r., II GSK 1375/14; 17 września 2014 r., I OSK 2106/14; 17 listopada 2014 r., I FSK 1505/14). W orzecznictwie wskazuje się na brak kompetencji sądu do uznania, że nieuzupełniony istotny brak formalny skargi (jakim jest brak pełnomocnictwa dla sporządzającego skargę pełnomocnika) może stać się innego rodzaju brakiem formalnym (brakiem podpisu strony pod skargą), który w dalszym ciągu podlegałby uzupełnieniu. Przepis art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny przewiduje obowiązek sądu odrzucenia skargi ("sąd odrzuca skargę") w przypadku nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (por. postanowienia NSA z: 25 listopada 2010 r., I FSK 916/10; 12 czerwca 2014 r., I FSK 426/14). W rozpoznawanej sprawie wobec doręczenia adwokatowi T. B. wezwania do złożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej spółki przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi 19 czerwca 2018 r., siedmiodniowy termin do usunięcia tego braku formalnego skargi upłynął 26 czerwca 2018 r. (we wtorek). Adwokat T. B. złożył wprawdzie w tym dniu (26 czerwca 2018 r.) pełnomocnictwo udzielone mu przez J. P. jako współwłaściciela firmy B s.c. oraz pełnomocnictwo nr 25/2018 udzielone przez skarżącą spółkę firmie B s.c. J. P., K. P., lecz z pełnomocnictw tych nie wynika jego umocowanie do reprezentowania skarżącej spółki w niniejszej sprawie. W pełnomocnictwie nr 25/2018 wskazano, że obejmuje ono swoim zakresem reprezentowanie skarżącej spółki "przed Zarządem Dróg i Transportu w postępowaniu w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego ulicy C (dz. nr 1/2 obręb [...]) w związku z budową sieci wodociągowej na odcinku od ul. D do ul. E". W pełnomocnictwie tym w "Warunkach szczególnych" wskazano także, że "Pełnomocnictwo obejmuje prawo występowania przed organami administracji publicznej i ich jednostkami organizacyjnymi wszystkich instancji, w zakresie jakim jest to niezbędne do zrealizowania czynności, do których ustanowiono pełnomocnika". Zdaniem sądu, z pełnomocnictwa nr 25/2018 wyraźnie wynika, że obejmuje ono swoim zakresem wyłącznie postępowanie przed organami administracji i w dodatku w innej sprawie – w postępowaniu w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego w innej lokalizacji (przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano zaskarżoną decyzję tymczasem było udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, tj. ul. A na odcinku ul. B, działka nr 79/3 w obrębie [...]). W związku z tym nie sposób nie zauważyć, że sądów administracyjnych nie można utożsamiać z organami administracji publicznej. W postanowieniach z 4 stycznia 2007 r. II FSK 31/06, II FSK 32/06 i II FSK 33/06 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w literaturze przedmiotu wskazuje się na odrębność postępowań: administracyjnego i sądowoadministracyjnego (zob. K. Zaorski, pełnomocnictwo procesowe w świetle ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Przegląd Podatkowy z 2006 r., nr 6, s. 43-44). Każde z nich ma bowiem określone cechy charakterystyczne (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006 r., s. 95-96 i s. 98). Doktryna operuje pojęciem postępowania administracyjnego w szerokim i ścisłym tego słowa znaczeniu. Przez postępowanie administracyjne sensu largo rozumie się całokształt przepisów proceduralnych prawa administracyjnego, stosownie do których działają organy administracji. Postępowanie administracyjne sensu stricte jest rozumiane jako kompleks przepisów prawnych, regulujących działalność administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej (K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka [w:] T. Rabska, J. Łętowski (red.), System prawa administracyjnego, t. III, Wrocław 1978, s. 130). Z kolei postępowanie sądowoadministracyjne to postępowanie toczące się przed sądami administracyjnymi, które objęte jest odrębną regulacją. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nawiązuje się między stronami tego postępowania (skarżącym i organem) stosunek prawny, który w doktrynie określany jest mianem stosunku spornoadministracyjnego. Jego cechą jest zrównanie pozycji prawnej podmiotów występujących w tym stosunku. Postępowanie sądowoadministracyjne jest z reguły następstwem działania (bezczynności) organów administracji. Dopiero po zakończeniu postępowania przed organami administracji publicznej możliwe jest złożenie skargi do sądu administracyjnego. W systemie ochrony prawa podmiotowego sąd administracyjny działa tylko na wniosek (wskutek skargi) strony, której prawo podmiotowe zostało przez czynność administracji publicznej naruszone. W powołanych postanowieniach z 4 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne to dwa odrębne postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest też "kolejną instancją postępowania administracyjnego". Zgodnie z art. 40 p.p.s.a. zakres, czas trwania i skutki umocowania szerszego niż pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36, ocenia się według treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego. Stanowisko to sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Pełnomocnictwo wskazujące, że umocowanie zostało udzielone w granicach postępowania administracyjnego, nie stanowi legitymacji do reprezentacji strony w postępowaniu sądowym (por. postanowienia: WSA w Lublinie z 20 lutego 2006 r., III SA/Lu 14/06; WSA w Łodzi z 7 kwietnia 2016 r., III SA/Łd 161/16). Poza tym wskazać należy, że w art. 35 p.p.s.a. w sposób wyczerpujący wymieniono podmioty, które mogą w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnić funkcje pełnomocników. Podmioty niespełniające oznaczonych w art. 35 p.p.s.a. wymagań nie mogą działać jako pełnomocnicy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nawet gdyby zostało im udzielone pełnomocnictwo do działania za mocodawcę na podstawie art. 98 k.c. (por. Z.R. Kmiecik, Zakres pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, PS 2007/4, s. 5). I tak stosownie do art. 35 § 1 p.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (art. 35 § 2 p.p.s.a.). Osoba prawna lub zarząd spółki partnerskiej świadczący na podstawie odrębnych przepisów pomoc prawną przedsiębiorcy, osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej, mogą udzielić pełnomocnictwa procesowego – w imieniu podmiotu, któremu świadczą pomoc prawną – adwokatowi lub radcy prawnemu, jeżeli zostały do tego upoważnione przez ten podmiot (art. 35 § 3 p.p.s.a.). Zarówno B s.c. J. P., K. P., jak i sami wspólnicy tej spółki cywilnej, nie są zatem podmiotami, którym skarżąca spółka może udzielić pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Okoliczność, że pełnomocnictwo udzielone B s.c. J. P. i K. P. miało obejmować swoim zakresem umocowanie jej wspólników do reprezentowania skarżącej spółki w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest w tej sytuacji bez znaczenia (pismo skarżącej spółki z 28 września 2018 r.). Skoro zarówno spółka cywilna B, jak i jej wspólnicy J. P. i K. P. nie mogą reprezentować skarżącej spółki w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie, to tym bardziej nie mogą skutecznie udzielić dalszego pełnomocnictwa do jej reprezentowania w tym postępowaniu. Złożone 26 czerwca 2018 r. pełnomocnictwa (pełnomocnictwo udzielone mu przez J. P. jako współwłaściciela firmy B s.c. oraz pełnomocnictwo nr 25/2018 udzielone przez skarżącą spółkę firmie B s.c. J. P., K. P.) nie mogą zatem stanowić podstawy umocowania adwokata T. B. do działania w imieniu skarżącej spółki w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie. Dodać należy, że zarządzeniem z 19 września 2018 r. wezwano adwokata T. B. do usunięcia braku formalnego skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą spółkę do jej reprezentowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi. Poinformowano go także o tym, że załączone do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą spółkę firmie B s.c. J. P. i K. P. nie obejmuje postępowania sądowoadministracyjnego, zaś firma B s.c. J. P. i K. P. nie jest podmiotem uprawnionym do reprezentowania strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym i udzielania dalszych pełnomocnictw w tym postępowaniu (art. 35 p.p.s.a.). Wezwanie to doręczono adwokatowi T. B. 20 września 2018 r. Adwokat T. B. 26 września 2018 r. złożył jednakże odpis pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą spółkę wspólnikom B s.c. J. P. i K. P. z prawem udzielenia pełnomocnictwa dalszego oraz pełnomocnictwa udzielonego mu na tej podstawie przez J. P.. Tego rodzaju pełnomocnictwo, jak już wyżej wskazano, nie może stanowić podstawy jego umocowania w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że adwokat T. B. usunął brak formalny skargi, a tym samym wykazał, że jest prawidłowo umocowany do reprezentowania skarżącej spółki przed sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie. Skutkiem nieuzupełnienia powyższego braku w zakreślonym terminie jest – stosownie do powołanego art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – odrzucenie skargi. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. Rozstrzygnięcie o zwrocie na rzecz skarżącej spółki uiszczonego wpisu sądowego od skargi uzasadnia treść art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. P.K.