III SA/Łd 565/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 6 października 2014r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Gminy Miasta [...] o zmianę postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2014r., sygn. akt III SA/Łd 565/14, odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia[...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu postanawia: oddalić wniosek o zmianę postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. k.p. Prawomocnym postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił skarżącej Gminie Miasto [...] wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu. W dniu 17 września 2014r. skarżąca gmina złożyła "wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji", podkreślając, że jest to ponowny wniosek. W uzasadnieniu wniosku skarżąca gmina stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami powodującymi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, zatem jej wykonanie może doprowadzić do trudnych do odwrócenia następstw. Środki do zwrotu określone w zaskarżonej decyzji nie zostały zaplanowane w budżecie na 2014r. i przy dołożeniu należytej staranności nie mogły być nawet zaplanowane. Budżet Miasta jest zgodnie z ustawą o finansach publicznych i przepisami wykonawczymi planem finansowym obejmującym dochody i wydatki. W ramach tych wydatków nie jest uzasadnione wprowadzanie nierozstrzygniętych prawomocnie obowiązków finansowych, które z kolei mogą "ważyć na płynność finansową gminy i ocenę jej wskaźników finansowych oraz wiarygodność". Aktualnie jest ostatni kwartał roku budżetowego i kończy się realizacja większości wydatków inwestycyjnych. Zaskarżona decyzja nie jest jedyną skierowaną do skarżącej gminy, w której określono jej kwoty przypadające do zwrotu. Egzekucja zaskarżonej decyzji poprzez zajęcie rachunku bankowego, jako najbardziej prawdopodobny środek egzekucyjny, spowodowałaby brak środków finansowych lub ich poważne ograniczenie na bieżącą realizację zadań własnych i zleconych gminie, co pociągnęłoby za sobą niezrealizowanie założeń budżetu. Zachodzi zatem niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody i powstania nieodwracalnych skutków faktycznych i prawnych w budżecie, które nie będą mogły być zrekompensowane poprzez późniejszy zwrot środków (nie nastąpi to w bieżącym roku budżetowym). Ponadto przesunięcia budżetowe niewątpliwie odbiją się na bieżącym funkcjonowaniu miasta i planowaniu budżetu na rok następny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 4 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Na podstawie tego przepisu sąd administracyjny może zmienić postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności i wstrzymać jego wykonanie. W niniejszej sprawie prawomocnym postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozstrzygnął poprzedni wniosek skarżącej gminy o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem tym sąd odmówił zastosowania ochrony tymczasowej uznając, że skarżąca gmina nie uzasadniła wniosku w wystarczającym stopniu, nie przedstawiła żadnych konkretnych okoliczności odnoszących się do jej aktualnej sytuacji finansowej. Stąd też wniosek skarżącej gminy z dnia 17 września 2014r., w którym ponownie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zakwalifikować należało jako wniosek o zmianę postanowienia z dnia 19 sierpnia 2014r. W orzecznictwie wskazuje się, że bez zmiany okoliczności sprawy sąd nie może jednak uchylić i zmienić takiego postanowienia. Muszą to być takie zmiany, które uzasadniają zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. Postępowanie wpadkowe dotyczące ponownego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinno zatem mieć na celu ocenę, czy zmieniły się okoliczności, które były podstawą odmowy zastosowania ochrony tymczasowej w poprzednim, prawomocnie zakończonym postępowaniu wpadkowym dotyczącym tej kwestii. Strona wnioskująca o zmianę postanowienia winna przedstawić okoliczności, które zaistniały po wydaniu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a które jej zdaniem przemawiają za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku. W tym kolejnym postępowaniu nie dochodzi do zmiany ciężaru dowodu w zakresie wystąpienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Wciąż obowiązek ten ciąży na wnioskodawcy, który przedstawiając wnikliwą argumentację popartą stosownymi dokumentami powinien przekonać sąd do zmiany swojego wcześniejszego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2004r., FZ 97/04; z dnia 25 czerwca 2013r., II GSK 641/12; z dnia 12 lipca 2013r., II OSK 339/13;.z dnia 20 lutego 2014r., II FSK 2392/12; z dnia 25 kwietnia 2014r., II GSK 894/14; z dnia 29 kwietnia 2014r., II GSK 895/14, II GSK 896/14, oraz II GSK 934/14). Warunkiem wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę już we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno zatem odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2004r., FZ 496/2004, LexPolonica). Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., zobowiązując stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakłada na nią jednak obowiązku ich udowodnienia, a jedynie uprawdopodobnienia. Uprawdopodobnienie zaistnienia tych przesłanek oznacza wykazanie, iż zachodzi duże prawdopodobieństwo – graniczące z pewnością – zmaterializowania się trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w następstwie wykonania zaskarżonego aktu. W interesie wnioskodawcy leży zatem takie sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności i jego uzasadnienie, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Rozpoznając "ponowny" wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu sąd ocenia go wedle przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Znaczna szkoda występuje przy tym wówczas, gdy nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 25 października 2005r., I OZ 1074/05, nie publ.). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla strony skarżącej lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004r., GZ 138/04, nie publ.). Nieodwracalny skutek z kolei to takie następstwo, konsekwencja, efekt, rezultat jakichś działań, których nie będzie można cofnąć lub których nie da się usunąć (zob. Popularny słownik języka polskiego pod red. B. Dunaja, Warszawa 2000, s. 365 i 644). Okoliczności podniesione w obecnie rozpoznawanym wniosku nie dają podstawy do zmiany lub uchylenia postanowienia z dnia 19 sierpnia 2014r. Chociaż uzasadnienie wniosku jest tym razem bardziej obszerne niż poprzednio, to nie można jednak uznać, że wskazane przez skarżącą gminę okoliczności uprawdopodobniają w sposób należyty wystąpienie przynajmniej jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca gmina, nie podając żadnych konkretnych okoliczności, jedynie w sposób bardzo ogólny powołała się na możliwość niezrealizowania założeń budżetu na 2014r., bliżej nieokreślony, możliwy negatywny wpływ na płynność finansową gminy i ocenę jej wskaźników finansowych oraz wiarygodność, brak zaplanowania w budżecie na 2014r. środków do zwrotu określonych w zaskarżonej decyzji, wpływ przesunięć budżetowych na bieżące funkcjonowanie miasta i planowanie budżetu na rok następny. Nie wykazała więc nawet stosowną argumentacją, że jej aktualna sytuacja finansowa uzasadnia zastosowanie ochrony tymczasowej. Natomiast choć przedłożenie dowodów na poparcie tych twierdzeń nie jest obowiązkowe, to jednak ich załączenie do wniosku pozwoliłoby na ocenę sytuacji gminy w świetle przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej. Wskazując z kolei, że zaskarżona decyzja nie jest jedyną decyzją określającą kwoty przypadające do zwrotu, skarżąca gmina nie wskazała nawet tych decyzji ani postępowań, w których miały by zostać wydane takie decyzje. Pomimo że przymusowa realizacja zobowiązań w drodze egzekucji ze swej istoty jest dolegliwa i powoduje obciążenie w sferze majątkowej zobowiązanego, a wywieranie skutków finansowych dla strony jest normalną konsekwencją egzekucji administracyjnej, to jednakże instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. W przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi strony uiszczone już, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować dla strony (por. postanowienia NSA z dnia 28 lipca 2009r., I FSK 450/09; z dnia 20 lutego 2014r., II FSK 2392/12). Przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie jest też brana pod uwagę ewentualna zasadność zarzutów skargi. Rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd ocenia bowiem jedynie, czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie dokonuje wówczas oceny zasadności skargi, gdyż ustawa normująca postępowanie przed sądami administracyjnymi nie zawiera regulacji umożliwiającej zastosowanie omawianej instytucji w zależności od oceny prawdopodobieństwa wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. postanowienia NSA: z dnia 16 czerwca 2005r., II OZ 513/05; z dnia 6 lutego 2008 r., I OZ 47/08; z dnia 1 kwietnia 2008 r., I OZ 209/08; z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 493/08; z dnia 18 czerwca 2008 r., I OZ 386/08; z dnia 13 czerwca 2008 r., I OZ 410/08). Oceny takiej sąd administracyjny dokonuje dopiero wydając wyrok w rozpatrywanej sprawie (art. 132 p.p.s.a.). Niezgodność z prawem decyzji, która jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 p.p.s.a. to dwie różne kwestie, zaś oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005r., II OZ 184/05). Poza tym samo wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, o czym stanowi art. 61 § 6 p.p.s.a. Rozstrzygnięcia podejmowane w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów lub czynności mają zatem charakter wyłącznie tymczasowy. Co do zasady więc, z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych, okres obowiązywania ochrony tymczasowej i tak kończy się z chwilą wydania orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Orzeczeniami tymi będą zarówno wyroki, jak i postanowienia o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie został już wyznaczony termin rozprawy na dzień 16 października 2014r. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 61 § 4 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. k.p.