III SA/Łd 97/25

Dnia 16 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Dmosin z dnia 9 grudnia 2024 roku nr VIII/54/24 w sprawie ustalenia "Procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych" oraz upoważnienia pracowników Urzędu Gminy Dmosin do przyjmowania, wstępnej weryfikacji i podejmowania działań następczych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Dmosin na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 9 grudnia 2024 r. Rada Gminy Dmosin podjęła uchwałę Nr VIII/54/24 w sprawie ustalenia "Procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych" oraz upoważnienia pracowników Urzędu Gminy Dmosin do przyjmowania, wstępnej weryfikacji i podejmowania działań następczych. Jak wynika z akt sprawy organ nadzoru zawiadomieniem z dnia 13 grudnia 2025 r. powiadomił Radę Gminy Dmosin o wszczęciu postępowania nadzorczego, w trybie rozdziały 7 ustawy o samorządzie województwa, tj. o swoich wątpliwościach w zakresie legalności postanowień tej uchwały. Niemniej jednak organ nadzoru w ustawowym terminie nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego jednakże, w ocenie tego organu, postanowienia uchwały zawierają regulacje, które w sposób istotny naruszają prawo. Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z 20 stycznia 2025 r., Wojewoda Łódzki (dalej: skarżący, strona, strona skarżąca lub organ nadzoru) wniósł o stwierdzenie nieważności w całości wskazanej powyżej uchwały Rady Gminy Dmosin nr VIII/54/24 z dnia 9 grudnia 2025 r. w sprawie ustalenia "Procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych" oraz upoważnienia pracowników Urzędu Gminy Dmosin do przyjmowania, wstępnej weryfikacji i podejmowania działań następczych - dalej również: uchwała lub skarżona uchwała. W skardze tej wojewoda zarzucił skarżonej uchwale istotne naruszenie prawa podnosząc następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 4 ust 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminny - polegające na zaniechaniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego przedmiotowej uchwały, w sytuacji w której stanowi ona akt prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, 2) naruszenie art. 33 ust. 3 oraz ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 499) w zw. z art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1135) polegające na nałożeniu w § 2 uchwały dodatkowych obowiązków pracowniczych na wskazanych pracowników Urzędu Gminy Dmosin, podczas gdy to wójt jest kierownikiem urzędu gminy i określa zarówno organizację, jak i zasady funkcjonowania urzędu, pełni funkcję zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W oparciu o powyższe wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że analiza treści uchwały pozwala uznać, że decydujące znaczenie dla kwalifikacji prawnej tego aktu ma charakter norm prawnych w nim zawartych, ich adresaci oraz kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej tychże adresatów. Przy czym, co podkreśla skarżący, załącznik do przedmiotowej uchwały określa procedurę, a zatem ustalony tryb przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych, w którym mieści się również tryb zgłaszania naruszeń prawa przez sygnalistów - osoby fizyczne wskazane w art. 4 ustawy o ochronie sygnalistów. Oznacza to, że adresatem norm zawartych w zaskarżonej uchwale nie jest sama administracja, gdyż skierowana jest ona również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (zewnętrzny charakter). Normy prawne tego aktu mają charakter abstrakcyjny regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane ze zgłaszaniem naruszeń prawa, które obowiązują powszechnie. Mają również charakter normatywny - ponieważ zawierają postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się - dokonania odpowiedniego zgłoszenia. Ponadto skarżący wskazał, iż na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej w zakładce "Sygnaliści" została zamieszczona wyłącznie procedura przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych przyjęta przez Wójta Gminy Dmosin. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, zaniechanie obowiązku publikacji przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego pozbawia sygnalistów prawa do zgłaszania odpowiednich naruszeń prawa, gdyż nie mają wiedzy jaki tryb postępowania w tej sprawie określił organ stanowiący. Nadto skarżący wskazał, iż uchwała Rady Gminy Dmosin ma charakter iluzoryczny, bowiem pomimo wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 33 ustawy o sygnalistach uchwała ta nie osiąga założonego celu, którym jest umożliwienie przyjmowania (a w tym składania) zgłoszeń zewnętrznych. Z uwagi na swoją treść akt ten powinien być ogólnodostępny dla adresatów, a nie wymagać nakładu wysiłku do jego wyszukania, a tym bardziej jego osiągalność nie powinna być warunkowana wolą zamieszczenia go przez odpowiedni organ m.in. na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej danej jednostki. Tym samym, jak wywodzi skarżący, brak publikacji zaskarżonej uchwały powinien skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości z uwagi na istotne naruszenie prawa, w tym art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadzającego obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Nadto, w ocenie strony skarżącej wadliwe jest również postanowienie zawarte w § 2 uchwały, w którym to Rada Gminy Dmosin nakłada na wskazanych w nim pracowników Urzędu Gminy Dmosin dodatkowe obowiązki. Skarżący wskazuje, iż organy stanowiące gminy nie są upoważnione do określania obowiązków i zadań podmiotów podległych organom wykonawczym, w tym zwłaszcza pracowników samorządowych zatrudnionych w poszczególnych wydziałach i jednostkach organizacyjnych gminy. Kompetencje w tym zakresie, przysługują wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi), który jest kierownikiem urzędu i określa zarówno organizację jak i zasady jego funkcjonowania, pełniąc również funkcję zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Skarżący podkreśla przy tym, że to wójt (burmistrz, prezydent) sprawuje władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organów gminy, o czym wyraźnie stanowi art. 33 ust. 2, 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, który wprost stanowi, że radca prawny wykonujący zawód w ramach stosunku pracy zajmuje samodzielne stanowisko podległe bezpośrednio kierownikowi jednostki organizacyjnej. Oznacza to, że rada nie jest uprawniona do wydawania radcom prawnym (§ 2 pkt 2-3 zaskarżonej uchwały) poleceń związanych z wykonywaniem przez nich stosunku pracy w urzędzie gminy. Reasumując w ocenie skarżącego Rada Gminy Dmosin bezpodstawnie wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy i nie była uprawniona do stanowienia przepisu w brzmieniu zawartym w § 2 uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że w orzecznictwie organów nadzoru badających uchwały w przedmiocie ustalenia procedury zgłoszeń zewnętrznych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie sygnalistów ukształtował się już pogląd, zgodnie z którym powyższa regulacja, gdy chodzi o publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa, w sposób istotny narusza art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), gdyż taka uchwała nie mieści się w katalogu aktów wymienionych w powyższym przepisie, a w szczególności nie stanowi aktu prawa miejscowego. Podkreślono przy tym, że żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym uchwał w sprawie wprowadzenia procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych. Brak zatem podstaw prawnych do wprowadzenia obowiązku publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, a co za tym idzie uzależnienia wejścia w życie aktu prawnego od jego promulgacji w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego. Nadto - przywołując konkretne rozstrzygnięcia organów nadzoru – w odpowiedzi na skargę zaznaczono, iż art. 33 ustawy o ochronie sygnalistów nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały, będącej aktem prawa miejscowego w przedmiocie ustalenia procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i podejmowania działań następczych. Zgodnie z tym przepisem, organ publiczny ustala bowiem procedurę przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych, która określa w szczególności tryb postępowania z informacjami o naruszeniach prawa zgłoszonymi anonimowo, zwaną procedurą zgłoszeń zewnętrznych. Wobec przywołanych poglądów organów nadzoru, które w odpowiedzi na skargę zaaprobowano podzielając w pełni ich argumentację stwierdzono, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, jakoby objęta skargą uchwała Rady Gminy Dmosin miała charakter aktu prawa miejscowego. W kontekście drugiego zarzutu skargi, powołując treść art. 2 pkt 6, art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie sygnalistów w odpowiedzi na skargę wskazano, że nie może budzić wątpliwości, iż z literalnej wykładni przepisów ustawy o ochronie sygnalistów płynie oczywisty wniosek, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązków związanych z podejmowaniem działań zmierzających do realizacji zadań wynikających ze zgłoszeń zewnętrznych wpływających do gmin zarówno na wójta gminy, jak i na radę gminy. Organ zgodził się z tym, że z art. 33 ust. 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że to wójt gminy jest kierownikiem urzędu i że to jemu przysługuje przymiot zwierzchnika służbowego względem pracowników tej jednostki. Niemniej jednak zauważył, że ustawodawca przewiduje kilka wyjątków od tej reguły i wyjątki te należy traktować jako lex specialis względem zasad ustalonych w art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Dalej, powołując treść art. 21a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie sygnalistów, wskazano, że skoro ustawodawca zdecydował się na nałożenie obowiązków związanych ze zgłoszeniami zewnętrznymi także na organy stanowiące w gminach oraz zobligował te organy do wyznaczenia spośród pracowników urzędu, który dany organ stanowiący obsługuje, osób uprawnionych do wykonywania określonych zadań wynikających z ustawy o ochronie sygnalistów, naruszeniem wymogów ustawowych byłoby przyjęcie przez Radę Gminy Dmosin procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych bez udzielenia stosownego upoważnienia. Przepis ten należy traktować jako kolejną regulację o charakterze lex specialis względem zasad wynikających z art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę zaznaczono, iż zasadnie organ nadzoru wskazuje, że radca prawny wykonujący zawód w ramach stosunku pracy zajmuje samodzielne stanowisko podległe bezpośrednio kierownikowi jednostki organizacyjnej. Równocześnie zauważono jednak, że art. 21a ustawy o samorządzie gminnym, przyznający w określonych przypadkach przewodniczącemu rady gminy uprawnienie zwierzchnika służbowego względem pracowników urzędu obsługującego radę gminy, odnosi się także do radców prawnych. W ocenie organu, który powołuje również poglądy formułowane przez przedstawicieli doktryny, polecenia wydawane przez przewodniczącego mogą dotyczyć przygotowania projektów uchwał, do których właściwy jest przewodniczący, komisja bądź radni. Biorąc pod uwagę zakres kompetencji rady określony w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym i niezwykle szeroki zakres materii uchwałodawczej, adresatami poleceń może być niezwykle szeroki krąg pracowników. Co do pracowników wykonujących zadania prawne, z całą pewnością adresatami poleceń będą radcowie prawni zatrudnieni na podstawie umów o pracę (będący pracownikami samorządowymi), a także zatrudniony personel bez uprawnień zawodowych wykonujący zadania prawne w urzędzie (aplikanci, urzędnicy zatrudnieni w wydziałach prawnych). Jedynym w tym zakresie pomocnym w określeniu zakresu przedmiotowego polecenia będzie art. 6 ustawy o radcach prawnych. Przeszkodą w uznaniu, że radca prawny może zostać wskazany jako osoba właściwa do przyjmowania informacji o naruszeniu prawa nie jest norma wynikająca z przepisów ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którą radcy prawnemu nie można polecać wykonania czynności wykraczającej poza zakres pomocy prawnej. Czynności podejmowane przez podmiot prawny w razie dokonania zgłoszenia mają na celu weryfikację prawdziwości informacji zawartych w zgłoszeniu oraz przeciwdziałanie naruszeniu prawa będącego przedmiotem zgłoszenia, w szczególności mogą one polegać na wdrożeniu postępowania wyjaśniającego, wszczęciu kontroli lub postępowania administracyjnego, wniesieniu oskarżenia, działaniach zmierzających do odzyskania środków. Ze względu na to, że określony w ustawie o radcach prawnych katalog czynności wchodzących w zakres pomocy prawnej ma charakter otwarty oraz z uwagi na istotę działań podejmowanych w przypadku zgłoszenia informacji o naruszeniu prawa należy stwierdzić, że czynności te są formą świadczenia pomocy prawej. Zaznaczono przy tym, że w uzasadnieniu projektu ustawy o ochronie sygnalistów (tj. uzasadnienie do art. 21 projektu) stwierdzono, że osoby rozpatrujące zgłoszenie będą traktowane jako osoby powiązane z sygnalistą. Zdaniem projektodawcy taka kwalifikacja znajduje uzasadnienie w tym, że rozpatrywanie zgłoszenia może być podstawą podjęcia wobec takiej osoby działań odwetowych w kontekście związanym z pracą. Przyznanie ochrony ma zaś na celu zagwarantowanie bezstronnego rozpatrzenia zgłoszenia. Zatem w ocenie tutejszego organu brak jest przeszkód do upoważnienia radcy prawnego do dokonywania czynności dotyczących obsługi zgłoszeń zewnętrznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie niemniej jednak z innych niż wskazał skarżący powodów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Dmosin z 9 grudnia 2024 r. w sprawie ustalenia "Procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych" oraz upoważnienia pracowników Urzędu Gminy Dmosin do przyjmowania, wstępnej weryfikacji i podejmowania działań następczych. Na wstępie przypomnieć należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – dalej: "u.s.g."). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda, a nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., tj. po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć uchwałę (zarządzenie) do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, iż okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Odnotować również należy, iż wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na upływ jednego roku od dnia jej podjęcia (który w niniejszej sprawie jeszcze nie nastąpił) nie obejmuje aktów prawa miejscowego. Przy czym sąd stoi na stanowisku, iż w niniejszym przypadku – wbrew stanowisku strony skarżącej – nie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Przy czym zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast w myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) – dalej: "u.o.a.n.". Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.o.a.n. ustawa ta określa zasady i tryby ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych, przy czym w myśl art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl zaś art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W świetle powyższego podkreślenia wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, czy przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przy czym przyjęcie, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała będąca aktem prawa miejscowego podlega bowiem – jak już wskazano - obowiązkowi ogłoszenia w dzienniku urzędowym, a co za tym idzie gdy taka uchwała nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18; a także chociażby wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2018 r., V SA/Gl 515/18 - wszystkie dostępne w CBOSA). W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę zaskarżona uchwała Nr VIII/54/24 z dnia 9 grudnia 2024 r. w sprawie ustalenia "Procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych" oraz upoważnienia pracowników Urzędu Gminy Dmosin do przyjmowania, wstępnej weryfikacji i podejmowania działań następczych nie stanowi aktu prawa miejscowego. Podkreślić należy, iż z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego – a więc aktem prawa miejscowego jest akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), który zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zaskarżona do sądu uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie reguluje w sposób generalny i abstrakcyjny uprawnień lub obowiązków osób na zewnątrz struktury gminy. Ma ona charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, gdyż wiąże jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi podejmującemu uchwałę. A co za tym idzie zaskarżona do sądu uchwała nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 ust. 2 u.o.a.n. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym adresatem procedury dotyczącej zgłoszeń zewnętrznych jest przede wszystkim organ, zaś przedmiotowa uchwała rady gminy ma charakter wewnątrzorganizacyjny - dotyczy ona bowiem działań pracowników urzędu i nie wywiera skutku wobec jej mieszkańców. Uchwała ta wiąże zatem jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi – jak wskazano w § 1 zaskarżonej uchwały w jej treści ustalono i przyjęto do stosowania "Procedurę przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych", która została określona w załączniku do uchwały. Równocześnie w § 2 tejże uchwały wyraźnie wskazano, iż upoważnia się wskazanych w tym przepisie pracowników Urzędu Gminy Dmosin do: "a) przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych, dokonywania ich wstępnej weryfikacji, podejmowania działa następczych oraz związanego z tym przetwarzania danych osobowych; b) kontaktu z sygnalistą w celu przekazywania informacji zwrotnych i w razie potrzeby zwracania się o wyjaśnienia lub dodatkowe informacje w zakresie przekazywanych informacji, jakie mogą być w jego posiadaniu; c) przekazywanie zainteresowanym osobom informacji na temat procedury zgłoszeń zewnętrznych". Uchwała taka – dotycząca procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych i upoważnienia pracowników urzędu do przyjmowania, wstępnej weryfikacji i podejmowania działań następczych – wydana w oparciu o art. 33 i art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz.U. z 2024 r., poz. 928) - dalej również: "u.o.sygn.", nie ustanawia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a jedynie normuje wewnętrzne postępowanie związane ze zgłoszeniem zewnętrznym oraz działaniami następczymi związanymi z tymże zgłoszeniem. Jest to zatem akt wewnętrzny. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 33 u.o.sygn. w sposób jednoznaczny wskazuje na obowiązki organu publicznego w zakresie ustalenia procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych, natomiast w zakresie uprawnień sygnalistów ustawa stanowi regulację kompleksową podmiotowo i przedmiotowo, a co za tym idzie nie przewiduje w tym zakresie scedowania jakichkolwiek kompetencji na radę gminy. Organ publiczny został natomiast zobligowany do ustalenia przedmiotowych procedur (tj. przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych) z uwzględnieniem swojej struktury organizacyjnej, kompetencji, właściwości i sposobu działania. Co więcej, jak podkreśla się w literaturze, celem procedury w sprawie przyjęcia zgłoszenia zewnętrznego nie jest konkretyzacja sytuacji prawnej jednostki, a zapewnienie możliwości przepływu informacji o naruszeniu prawa od jednostki do organu publicznego właściwego do podjęcia działań następczych (przepływu informacji gwarantującego jednostce określone standardy ochrony) oraz możliwość dokonania oceny tej informacji z perspektywy określonych kryteriów (vide: G. Dudek, Komentarz do art. 44 ustawy o ochronie sygnalistów, [w:] Ustawa o ochronie sygnalistów. Komentarz, pod red. A. Sobczyka, A. Cebery, J. G. Firlusa, M. Iwańskiego Warszawa 2025 r., s. 478). Skoro więc jest to procedura dostosowana do struktury urzędu obsługującego organ, obsługiwana przez upoważnionych pracowników, to tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że uchwała w sprawie jej ustalenia (tj. ustalenia procedury zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych) podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona do sądu uchwała, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Niezasadny okazał się również zarzut istotnego naruszenia art. 33 ust. 3 oraz ust. 5 u.s.g. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w związku z art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, dotyczący nałożenia w § 2 uchwały dodatkowych obowiązków pracowniczych na wskazanych w tym przepisie pracowników Urzędu Gminy Dmosin. Sąd nie podzielił więc zarzutu skargi w zakresie § 2 uchwały, którym Rada Gminy Dmosin upoważniła wskazanych w tym przepisie pracowników Urzędu Gminy Dmosin do: a) przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych, dokonywania ich wstępnej weryfikacji, podejmowania działań następczych oraz związanego z tym przetwarzania danych osobowych; b) kontaktu z sygnalistą w celu przekazywania informacji zwrotnych i w razie potrzeby zwracania się o wyjaśnienia lub dodatkowe informacje w zakresie przekazywanych informacji, jakie mogą być w jego posiadaniu; c) przekazywania zainteresowanym osobom informacji na temat procedury zgłoszeń zewnętrznych. Wskazać w tym miejscu również należy, iż zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały upoważnienia, o których mowa w § 2 udziela się na czas zatrudnienia w Urzędzie Gminy Dmosin. Sąd zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż wprawdzie z 33 ust. 3 i ust. 5 u.s.g. wynika, że to wójt gminy jest kierownikiem urzędu i że to jemu przysługuje przymiot zwierzchnika służbowego względem pracowników tej jednostki, niemniej jednak - jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę – ustawodawca przewiduje kilka wyjątków od tej reguły, które należy traktować jako lex specialis względem zasad ustalonych w art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. Organ trafnie wyjaśnił, że chociażby w art. 21a u.s.g. wskazano, że "przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym". Podstawę do tego aby organ publiczny – w niniejszym przypadku rada gminy – sformułowała upoważnienie dla pracowników urzędu obsługującego ten organ w określonym zakresie, sformułował ustawodawca w art. 44 ust. 2 u.o.sygn. Przy czym upoważniając pracownika urzędu do podjęcia działań następczych na podstawie tego przepisu – tj. art. 44 ust. 2 pkt 1 u.o.sygn. - organ publiczny realizuje działanie zapewniające zgodną z wymogami dyrektywy 2019/1937 organizację wewnętrzną urzędu, który go obsługuje oraz gwarantujące prawną doniosłość objętych upoważnieniem czynności następczych podejmowanych przez tego pracownika, które są swoiste wyłącznie dla procedury zgłoszeń zewnętrznych. Nie może przy tym ujść uwadze to, że – jak wskazuje się w literaturze - czynność podjęta w toku procedury przez osobę nieupoważnioną w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu art. 44 ust. 2 u.o.sygn. obarczona jest wadliwością (vide: G. Dudek, Komentarz do art. 44 ustawy o ochronie sygnalistów, [w:] Ustawa o ochronie sygnalistów. Komentarz, pod red. A. Sobczyka, A. Cebery, J. G. Firlusa, M. Iwańskiego Warszawa 2025 r., s. 478 - 480). W świetle powyższego wskazać więc należy, iż skoro ustawodawca zdecydował się na nałożenie obowiązków związanych ze zgłoszeniami zewnętrznymi także na organy stanowiące w gminach oraz zobligował te organy do upoważnienia - spośród pracowników urzędu, który dany organ stanowiący obsługuje - osób uprawnionych do wykonywania określonych zadań wynikających z ustawy o ochronie sygnalistów, to tym samym naruszeniem wymogów ustawowych byłoby przyjęcie przez Radę Gminy Dmosin procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych bez udzielenia stosownego upoważnienia. Zatem organ prawidłowo wywiódł, że przepis ten należy traktować jako kolejną regulację o charakterze lex specialis względem zasad wynikających z art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. Przepis art. 44 ust. 2 u.o.sygn. daje bowiem wyraźną kompetencję do wyznaczania osób, które będą zajmowały się przyjmowaniem zgłoszeń i działaniami następczymi. W ocenie sądu brak jest również przeszkód do upoważnienia radcy prawnego będącego pracownikiem Urzędu Gminy do dokonywania wskazanych w art. 44 ust. 2 u.o.sygn. czynności dotyczących obsługi zgłoszeń zewnętrznych. Tym bardziej, że - jak wskazuje się w literaturze – wskazanie w ramach art. 44 ust. 2 u.o.sygn. zestawu czynności, do których organ publiczny upoważnia pracowników urzędu, nie oznacza konieczności upoważnienia jednego pracownika aparatu pomocniczego do podejmowania wszystkich czynności, do których organ publiczny jest obowiązany dokonać upoważnienia na gruncie niniejszego przepisu. Wręcz przeciwnie, względy praktyczne przemawiają za rozdzieleniem tych czynności między poszczególnych, wyspecjalizowanych w ich podejmowaniu, pracowników. Tym bardziej, że jednym z określonych ustawowo mechanizmów służących zapewnieniu fachowego i zgodnego zarówno z przepisami dyrektywy 2019/1937 jak i u.o.sygn podejmowania czynności procedury w sprawie przyjęcia zgłoszenia zewnętrznego przez członków personelu urzędu organu jest udzielenie upoważnienia, o którym mowa w art. 44 ust. 2 u.o.sygn. na podstawie kwalifikacji zawodowych, a w szczególności wiedzy fachowej na temat prawa i praktyki w dziedzinie ochrony danych osobowych oraz umiejętności wypełniania powierzonych zadań. Przy czym ustawodawca nie wykluczył możliwości powierzenia czynności procedury w sprawie przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych osobom wykonującym inne zadania w ramach organizacji urzędu – taki stan rzeczy będzie zresztą z konieczności występować na płaszczyźnie podejmowanych w ramach procedury działań następczych (vide: G. Dudek, Komentarz do art. 44 ustawy o ochronie sygnalistów, [w:] Ustawa o ochronie sygnalistów. Komentarz, pod red. A. Sobczyka, A. Cebery, J. G. Firlusa, M. Iwańskiego Warszawa 2025 r., s. 480 - 481). Sąd w całości podzielił także stanowisko organu, zgodnie z którym art. 21a u.s.g. przyznający w określonych przypadkach przewodniczącemu rady gminy uprawnienie zwierzchnika służbowego względem pracowników urzędu obsługującego radę gminy, odnosi się także do radców prawnych - tak np. M. Pszczółkowski, Komentarz do art. 21a ustawy o samorządzie gminnym [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), Warszawa 2023 r., Legalis/el oraz wskazane tam poglądy doktryny, gdzie wskazano, że jeżeli chodzi o pracowników wykonujących zadania organizacyjne związane z funkcjonowaniem organu stanowiącego, jego przewodniczącego lub radnych najczęściej będą to pracownicy dedykowanych radzie komórek zapewniających administracyjną obsługę rady. Rozważając zakres podmiotowy poleceń należy jednak zwrócić uwagę na to, że przygotowywanie projektów uchwał niewątpliwie wiąże się ze wskazanymi w art. 21a u.s.g. zadaniami organizacyjnymi przewodniczącego. W wielu statutach zauważa się również tendencje do przyznawania przewodniczącemu indywidualnej inicjatywy uchwałodawczej. Dlatego też polecenia wydawane przez przewodniczącego mogą dotyczyć przygotowania projektów uchwał, do których właściwy jest przewodniczący, komisja bądź radni. W kontekście tym należy zauważyć, biorąc pod uwagę zakres kompetencji rady określony w art. 18 u.s.g. i niezwykle szeroki zakres materii uchwałodawczej, że adresatami poleceń może być niezwykle szeroki krąg pracowników. Co do pracowników wykonujących zadania prawne, z całą pewnością adresatami poleceń będą radcowie prawni zatrudnieni na podstawie umów o pracę (będący pracownikami samorządowymi), a także zatrudniony personel bez uprawnień zawodowych wykonujący zadania prawne w urzędzie (tj. aplikanci czy urzędnicy zatrudnieni w wydziałach prawnych). Pomocnym w określeniu zakresu przedmiotowego polecenia będzie art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych – dalej: u.r.pr. - zgodnie z którym świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego polega w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy. Zatem, skoro w art. 44 ust. 3 u.o.sygn. wskazano, że osoby, o których mowa w ust. 1 lub 2, są wyznaczane na podstawie kwalifikacji zawodowych, w szczególności wiedzy fachowej na temat prawa i praktyk w dziedzinie ochrony danych osobowych oraz umiejętności wypełniania powierzonych zadań, a nadto skoro w motywie 65 dyrektywy stwierdzono, że wybór najwłaściwszej osoby w ramach podmiotu prawnego, która ma zostać wyznaczona jako właściwa do przyjmowania zgłoszeń i podejmowania działań następczych w związku z nimi, zależy od struktury danego podmiotu, ale w każdym przypadku ich funkcja powinna zapewniać brak konfliktu interesów i niezależność – to osobą taką może być zatrudniony w organie radca prawny (vide: M. Wieczorek, Ochrona sygnalistów. Poradnik dla radców prawnych i jednostek samorządu radcowskiego, Ośrodek Badań, studiów i legislacji Krajowej Rady Radców prawnych, Warszawa 2024 r., https://kirp.pl/wpcontent/uploads/2024/08/Ochrona-sygnalistow-Poradnik-dla-radcow-prawnych-fmal.pdf). Nadto, w przypadku mniejszych podmiotów funkcja ta może być podwójną funkcją sprawowaną przez osobę odpowiedzialną za określone zadania w zakładzie pracy, której stanowisko umożliwia zgłaszanie naruszeń bezpośrednio osobie zarządzającej zakładem pracy – a taką osobą może być radca prawny. Co więcej zdaniem sądu organ słusznie wskazał, iż przeszkodą w uznaniu, że radca prawny może zostać wskazany jako osoba właściwa do przyjmowania informacji o naruszeniu prawa nie jest norma wynikająca z przepisów u.r.pr., zgodnie z którą radcy prawnemu nie można polecać wykonania czynności wykraczającej poza zakres pomocy prawnej (art. 9 ust. 4 u.r.pr.). Zauważyć bowiem należy, iż czynności podejmowane w razie dokonania zgłoszenia mają na celu weryfikację prawdziwości informacji zawartych w zgłoszeniu oraz przeciwdziałanie naruszeniu prawa będącego przedmiotem zgłoszenia, w szczególności mogą one polegać na wdrożeniu postępowania wyjaśniającego, wszczęciu kontroli lub postępowania administracyjnego, wniesieniu oskarżenia, czy na działaniach zmierzających do odzyskania środków. Tym samym więc ze względu na to, że określony w u.r.pr. katalog czynności wchodzących w zakres pomocy prawnej ma charakter otwarty oraz z uwagi na istotę działań podejmowanych w przypadku zgłoszenia informacji o naruszeniu prawa należy stwierdzić, że czynności te są formą świadczenia pomocy prawej. Mimo, iż sąd nie podzielił argumentacji skargi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np.: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, opubl. [w:] OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny z 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. np.: wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, opubl. [w:] OwSS 1998, Nr 3, poz. 79; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, opubl. [w:] OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; a także z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12, Lex nr 1392334 i sygn. akt I OSK 997/12, Lex nr 1218496). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa. Zauważyć bowiem należy, iż w jej treści są nie tylko powtarzane przepisy ustawowe, które już obowiązują w skali ogólnopolskiej – co jeszcze można byłoby zaaprobować, mimo iż należałoby ocenić jako zbędne i nie powinno mieć miejsca, ale – co ważniejsze – Rada Gminy Dmosin dopuściła się modyfikacji przepisów ustawowych, co należy uznać za istotne naruszenie prawa oraz co w konsekwencji przesądziło o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z przepisami załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) – dalej również: "Z.t.p." – zatytułowanego zresztą: "Zasady techniki prawodawczej", w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 137 Z.t.p.). Przy czym nie może ujść uwadze i to, że podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania i kompetencje danego podmiotu (§ 134 Z.t.p.). A nadto, zgodnie z § 135 Z.t.p. w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W podstawie prawnej zaskarżonej do sądu uchwały wskazano, poza art. 18 ust. 2 pkt 15 "u.s.g. (który stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy") art. 33 oraz art. 44 ust. 2 u.o.sygn. – treść tych przepisów była już powyżej przytaczana. Odnotować przy tym należy, iż osoby, o których mowa w art. 44 ust. 2 u.o.sygn. są – jak również wskazywano - wyznaczane na podstawie kwalifikacji zawodowych, w szczególności wiedzy fachowej na temat prawa i praktyk w dziedzinie ochrony danych osobowych oraz umiejętności wypełniania powierzonych zadań (art. 44 ust. 3 u.o.sygn.). Jak wskazuje się w literaturze (vide: M. Wojciechowska-Justyna, Komentarz do art. 33 ustawy o ochronie sygnalistów [w:] Ochrona sygnalistów. Komentarz, pod red. E. Bielak-Jomaa, D. Lubasza i J. Łuczak-Tarki, Warszawa 2025 r., Lex/el) art. 33 u.o.sygn. nakłada na organ publiczny obowiązek ustalenia procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania w ich konsekwencji działań następczych – a więc procedury zgłoszeń zewnętrznych. Przy czym ustawodawca nie wskazał elementów obligatoryjnych takiej procedury, poza jednym wyjątkiem – trybem postępowania z informacjami o naruszeniach prawa zgłoszonymi anonimowo, który w myśl omawianego przepisu powinien stanowić w szczególności element procedury zgłoszeń zewnętrznych. Odnotować przy tym należy, że ratio legis wprowadzonej regulacji stanowi m.in. motyw 75 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz.Urz. UE L 305, s. 17 ze zm.) – dalej: dyrektywa 2019/1937, zgodnie z którym: "Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby właściwe organy dysponowały odpowiednimi procedurami ochrony w zakresie przetwarzania zgłoszeń i ochrony danych osobowych osób, o których mowa w tych zgłoszeniach. Takie procedury powinny zapewniać ochronę tożsamości każdej osoby dokonującej zgłoszenia, osób których dotyczy zgłoszenie oraz osób trzecich, o których mowa w zgłoszeniu, na przykład świadków lub współpracowników, na wszystkich etapach procedury". Z kolei motyw 63 dyrektywy 2019/1937 przewiduje, że: "Brak wiary w skuteczność zgłaszania naruszeń jest jednym z głównych czynników zniechęcających potencjalnych sygnalistów. Dlatego też konieczne jest nałożenie na właściwe organy wyraźnego obowiązku ustanowienia odpowiednich zewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, podejmowania z zachowaniem należytej staranności działań następczych w związku z otrzymanymi zgłoszeniami oraz przekazywania w rozsądnym terminie osobom dokonującym zgłoszenia informacji zwrotnych". W literaturze wskazuje się przy tym, iż co prawda w treści dyrektywy 2019/1937 nie znajdujemy bezpośredniego wymogu stworzenia procedury zgłoszeń zewnętrznych, tak jak uczynił to polski ustawodawca, niemniej w poszczególnych jej motywach (m.in. wskazanych powyżej, tj. 75 i 63, a także 59, 66 i 78), jak też regulacjach (m.in. art. 11-12 dyrektywy 2019/1937) zawarto odwołania do procedur właściwych dla dokonywania zgłoszeń zewnętrznych, co prowadzi do wniosku, że wprowadzenie jej było oczekiwanym działaniem względem państw członkowskich (M. Wojciechowska-Justyna, Komentarz do art. 33 ustawy o ochronie sygnalistów [w:] Ochrona sygnalistów. Komentarz, pod red. E. Bielak-Jomaa, D. Lubasza i J. Łuczak-Tarki, Warszawa 2025 r., Lex/el). Odnotować jeszcze należy, że procedura ustalana w trybie art. 33 u.o.sygn. nie może godzić w efektywność prawa UE, a nadto – co należy podkreślić - organ publiczny w ramach upoważnienia z art. 33 u.o.sygn. nie może modyfikować treści ustawowych, w tym przede wszystkim instytucji regulujących przebieg postępowania w sprawie (vide: J.G. Firlus, Komentarz do art. 33 ustawy o ochronie sygnalistów [w:] Ustawa o ochronie sygnalistów. Komentarz, red. A. Sobczak, A. Cebera, J.G. Firlus, M. Iwański, Warszawa 2025 r., s. 347). Co więcej, w literaturze podkreślono, iż z art. 33 u.o.sygn. nie można wywieść upoważnienia dla organu publicznego do całościowego uregulowania procedury podejmowania działań następczych. "Główny obszar regulacyjny obejmuje bowiem postępowanie wyjaśniające sygnalistyczne (tzw. postępowanie wyjaśniające wewnętrzne) a ukierunkowane przede wszystkim na zebranie kompletnych danych oraz ocenę prawdziwości informacji zawartych w zgłoszeniu zewnętrznym" (J.G. Firlus, Komentarz do art. 33 ustawy o ochronie sygnalistów [w:] Ustawa o ochronie sygnalistów. Komentarz, red. A. Sobczak, A. Cebera, J.G. Firlus, M. Iwański, Warszawa 2025 r., s. 348). Z kolei gdy chodzi o art. 44 ust. u.o.sygn. to w literaturze podnosi się, że ustawodawca nie zastrzegł w jakiej formie organ publiczny nadaje upoważnienia, a co za tym idzie może być ono nadane w formie ustnej, pisemnej bądź elektronicznej. Niemniej jednak najbardziej bezpieczną formą udzielenia upoważnienia będzie forma pisemna. Podkreśla się przy tym, że upoważnione przez organ publiczny osoby są wyznaczane na podstawie ich kwalifikacji zawodowych oraz umiejętności wypełniania powierzonych im zadań. A co za tym idzie powinny być to osoby godne zaufania i odpowiedzialne, a nadto powinny się one cechować wysokim poziomem wiedzy na temat prawa i praktyk w dziedzinie ochrony danych osobowych (vide: K. Majczak-Górecka, Komentarz do art. 44 ustawy o ochronie sygnalistów [w:] Ochrona sygnalistów. Komentarz, pod red. E. Bielak-Jomaa, D. Lubasza i J. Łuczak-Tarki, Warszawa 2025 r., Lex/el). Wobec powyższego wskazać należy w załączniku do zaskarżonej uchwały (jak bowiem wynika z § 1 zaskarżonej uchwały procedura przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych przez Radę Gminy Dmosin została określona w załączniku do zaskarżonej uchwały) powtarzane są rozwiązania przyjęte w u.o.sygn. – co zdecydowanie warto byłoby wyeliminować, gdyż często nie są to powtórzenia wierne i całościowe co zdecydowanie nie służy przejrzystości i czytelności przyjętych rozwiązań. Nadto wprowadzono dość istotne modyfikacje rozwiązań ustawowych – tj. przepisów ustawy o sygnalistach, które jak już wskazano są niedopuszczalne, a co za tym idzie należało stwierdzić, iż Rada Gminy Dmosin dopuściła się istotnego naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Zauważyć bowiem należy, iż w aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się wprawdzie możliwość powtórzenia w uchwale przepisów ustawowych, o ile jednak takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana uchwałą (por. np. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1125/19, Lex nr 2767676; WSA w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 209 r., sygn. akt II SA/Bd 923/19, Lex nr 2771723; WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, Lex nr 1761206). Zatem podejmując uchwałę w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. np.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18, Lex nr 2520086). W ocenie sądu zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochronie sygnalistów, gdyż zmienia (modyfikuje) wprowadzone przepisami tej ustawy rozwiązania prawne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na § 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, który wprowadza modyfikację definicji sygnalisty stanowiąc, że ilekroć w Procedurze przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych przez Radę Gminy jest mowa o sygnaliście, oznacza to osobę fizyczną, która dokonuje zgłoszenia o naruszeniu prawa w kontekście związanym z pracą, niezależnie od zajmowanego stanowiska, formy zatrudnienia czy współpracy. Tymczasem art. 4 ust. 1 u.o.sygn. definiując pojęcie sygnalisty stanowi, że sygnalistą jest osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą, w tym: 1) pracownik; 2) pracownik tymczasowy; 3) osoba świadcząca pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej; 4) przedsiębiorca; 5) prokurent; 6) akcjonariusz lub wspólnik; 7) członek organu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; 8) osoba świadcząca pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy; 9) stażysta; 10) wolontariusz; 11) praktykant; 12) funkcjonariusz w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin; 13) żołnierz w rozumieniu art. 2 pkt 39 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny. Co więcej w myśl art. 4 ust. 2 u.o.sygn. ustawę stosuje się także do osoby fizycznej, o której mowa w ust. 1, w przypadku zgłoszenia lub ujawnienia publicznego informacji o naruszeniu prawa uzyskanej w kontekście związanym z pracą przed nawiązaniem stosunku pracy lub innego stosunku prawnego stanowiącego podstawę świadczenia pracy lub usług lub pełnienia funkcji w podmiocie prawnym lub na rzecz tego podmiotu, lub pełnienia służby w podmiocie prawnym lub już po ich ustaniu. Z kolei w § 2 pkt 3 załącznika do uchwały stanowi, że procedurę stosuje się do zgłoszeń zewnętrznych bez uprzedniego dokonania zgłoszenia wewnętrznego, dokonanych przez sygnalistów, którzy uzyskali informacje na temat naruszeń w kontekście związanych z pracą, dalej wskazując, iż: Sygnalistą może być: -pracownik, również w przypadku, gdy ustał z nim już stosunek pracy, - osoba ubiegająca się o zatrudnienie, która uzyskała informację o naruszeniu prawa w procesie rekrutacji lub negocjacji poprzedzających zawarcie umowy, - osoba świadcząca pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, - członek organu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, - przedsiębiorca, - osoba świadcząca pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy, - stażysta, - wolontariusz, - praktykant. Ponadto § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiąc, iż sygnalista może zgłosić naruszenie prawa jako zgłoszenie zewnętrzne bez uprzedniego dokonania zgłoszenia wewnętrznego w formie pisemnej lub ustnej. Zgłoszenie pisemne może być dokonane w formie papierowej lub elektronicznej (§ 4 ust. 1 załącznika do uchwały), nadto: umożliwia się osobie zgłaszającej następujące kanały informacyjne w celu dokonywania zgłoszeń zewnętrznych: 1) elektronicznie – za pomocą poczty elektronicznej, której adres e-mail zostanie wskazany na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Dmosin, 2) pisemnie – za pomocą poczty tradycyjnej lub kurierem w zamkniętej kopercie na adres: Rada Gminy Dmosin, Dmosin 9, 95-061 Dmosin, opatrzonej adnotacją "Zgłoszenie zewnętrzne" (§ 4 ust. 2 załącznika do uchwały) - w istocie modyfikuje art. 36 oraz stosowny odpowiednio art. 26 ust. 2-8 u.o.sygn. Jak bowiem wynika z art. 36 ust. 1 u.o.sygn., zgłoszenie zewnętrzne może być dokonane ustnie lub pisemnie. Przepisy art. 26 ust. 2-8 stosuje się odpowiednio. Przy czym w myśl art. 36 ust. 2 u.o.sygn.: zgłoszenie zewnętrzne w formie dokumentowej może być dokonane: 1) w postaci papierowej - na adres do korespondencji wskazany przez organ publiczny przyjmujący zgłoszenie; 2) w postaci elektronicznej - na adres poczty elektronicznej lub adres elektronicznej skrzynki podawczej, lub adres do doręczeń elektronicznych, wskazane przez organ publiczny przyjmujący zgłoszenie, lub za pośrednictwem przeznaczonego do tego formularza internetowego lub aplikacji wskazanej przez organ publiczny jako aplikacja właściwa do dokonywania zgłoszeń w postaci elektronicznej. Z kolei z mającego odpowiednie zastosowanie do zgłoszeń zewnętrznych art. 26 ust. 2-8 u.o.sygn. wynika, iż zgłoszenie ustne może być dokonane telefonicznie lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (art. 26 ust. 2 u.o.sygn.). Przy czym w myśl art. 26 ust. 3 u.o.sygn. zgłoszenie ustne dokonane za pośrednictwem nagrywanej linii telefonicznej lub innego nagrywanego systemu komunikacji głosowej jest dokumentowane za zgodą sygnalisty w formie: 1) nagrania rozmowy, umożliwiającego jej wyszukanie, lub 2) kompletnej i dokładnej transkrypcji rozmowy przygotowanej przez jednostkę lub osobę, lub podmiot, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 1. Co więcej, zgodnie z art. 26 ust. 4 u.o.sygn. zgłoszenie ustne dokonane za pośrednictwem nienagrywanej linii telefonicznej lub innego nienagrywanego systemu komunikacji głosowej jest dokumentowane w formie protokołu rozmowy, odtwarzającego dokładny jej przebieg, sporządzonego przez jednostkę lub osobę, lub podmiot, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 1. Nadto, ustawodawca zaznaczył, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4, sygnalista może dokonać sprawdzenia, poprawienia i zatwierdzenia transkrypcji rozmowy lub protokołu rozmowy przez ich podpisanie (art. 26 ust. 5 u.o.sygn.). Co więcej w myśl art. 26 ust. 6 u.o.sygn. na wniosek sygnalisty zgłoszenie ustne może być dokonane podczas bezpośredniego spotkania zorganizowanego w terminie 14 dni od dnia otrzymania takiego wniosku. W takim przypadku za zgodą sygnalisty zgłoszenie jest dokumentowane w formie: 1) nagrania rozmowy, umożliwiającego jej wyszukanie, lub 2) protokołu spotkania, odtwarzającego jego dokładny przebieg, przygotowanego przez jednostkę lub osobę, lub podmiot, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 1. Odnotować również należy, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 6 pkt 2, sygnalista może dokonać sprawdzenia, poprawienia i zatwierdzenia protokołu spotkania przez jego podpisanie (art. 26 ust. 7 u.o.sygn.). A nadto, zgłoszenie pisemne może być dokonane w postaci papierowej lub elektronicznej (art. 26 ust. 8 u.o.sygn.). W powyższych okolicznościach stwierdzić należy, że ustawa o ochronie sygnalistów wskazuje wprawdzie na możliwość dokonania zgłoszenia zewnętrznego ustną lub pisemną, niemniej jednak nieco odmiennie niż to uczynił organ unormowała zgłoszenie zewnętrzne w formie dokumentowej. Nadto, z uwagi na odpowiednie zastosowanie do zgłoszenia zewnętrznego przepisów art. 26 ust. 2-8 u.o.sygn. możliwe są także różne sposoby ustnego przekazywania zgłoszeń zewnętrznych, które organ całkowicie pominął tworząc błędne wrażenie, iż wiodącym sposobem jest zgłoszenie dokonane w formie pisemnej. Równocześnie nie może ujść uwadze i to, że procedura unormowana w oparciu o art. 33 u.o.sygn. nie jest skierowana do sygnalistów, ale do pracowników organu, a co za tym idzie nie powinny w niej znajdować się rozwiązania prawne – nawet powtarzana za ustawodawcę – które nie są zbieżne z zakresem umocowania wynikającego ze wskazanego przepisu. Co więcej w ocenie sądu w § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały organ w sposób nieuprawniony ograniczył w istocie możliwość zgłoszenia w formie pisemnej poprzez wprowadzenie wzoru zgłoszenia zewnętrznego, który zawiera elementy określone w treści § 6 ust. 1 załącznika do uchwały. Przy czym, o ile przepisy nie zakazują stosowania wzoru zgłoszenia jako ułatwienie dla zgłaszających, to formularz taki nie może być jedyną dopuszczalną formą, w jakiej sygnalista ma możliwość dokonania zgłoszenia. Jak już bowiem wcześniej wskazano, sygnalista zgodnie z przepisami ustawy musi mieć możliwość dokonania zgłoszenia w dowolnej formie, tj. pisemnej (bez formularza), ustnie, telefonicznie lub też osobiście. Ponadto wzór zgłoszenia nie może prowadzić do konieczności podania danych osobowych sygnalisty, w sytuacji gdy chce on dokonać zgłoszenia anonimowo. Zauważyć również należy, że treść § 6 załącznika do uchwały stanowi częściowe powtórzenie art. 45 ust. 3 oraz 46 ust. 3 u.o.sygn., które wskazują na elementy rejestru zgłoszeń zewnętrznych prowadzonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 45 ust. 3 u.o.sygn.) oraz elementy rejestru zgłoszeń zewnętrznych prowadzonych przez organ publiczny (art. 46 ust. 3 u.op.sygn.) – a tym samym adresatami tych przepisów są Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organ publiczny, jako podmioty odpowiedzialne za prowadzenie rejestru zgłoszeń zewnętrznych. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy naruszył wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 33 u.o.sygn., co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż "stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie. (tak chociażby w: wyroku NSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1210/19, Lex nr 3396277 i powołane w nim orzecznictwo). W ocenie sądu w niniejszej sprawie stwierdzona wadliwość wskazanych powyżej przepisów dezintegruje postanowienia całego aktu, skutkująca stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w całości (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). a.kr