III SAB/Łd 20/17

Dnia 13 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant st. specjalista Agnieszka Kowalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 roku sprawy ze skargi T.W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie braku działań polegających na usunięciu znaku drogowego lub dodaniu do istniejącego znaku tablicy informacyjnej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu T.W. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 200 ( słownie dwieście ) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi i zaksięgowaną w dniu 17 lipca 2017 r. pod poz. 3488 W piśmie z dnia 28 marca 2017r. (data wpływu pisma do organu 29 marca 2017r.) T. W. skierował do Burmistrza Miasta i Gminy [...] w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez usunięcie z drogi gminnej nr 204 przy zjedzie z drogi krajowej nr 83 znaku drogowego zakazującego wjazdu pojazdom o masie przekraczającej 15 ton, który jak wskazał ogranicza swobodne prowadzenie przez niego działalności gospodarczej. Podał, że znak drogowy został postawiony bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz z przepisami o ruchu drogowym, a także przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 784). Ponadto, jak wskazał, pozostaje również w sprzeczności z wcześniej wydanymi przez burmistrza decyzjami wskazującymi drogę nr 204, jako drogę do wykorzystania w celu prowadzenia działalności gospodarczej bez tonażowego ograniczenia. Podkreślił, że wstrzymanie ruchu przedsiębiorstwa w związku z istniejącym znakiem generuje szkodę przedsiębiorcy w wysokości około 10 000 zł dziennie i tolerowanie nielegalnie postawionego przez gminę znaku spowoduje konieczność wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Droga nr 204 w kierunku wschodnim jest od 25 lat utrzymywana i utwardzana przez byłych i obecnych właścicieli kopalni bez jakiegokolwiek wsparcia ze strony urzędu gminy. Jest jedyną drogą dojazdową, która nadaje się do transportu ciężarowego, zwłaszcza podczas pory zimowej oraz okresów deszczowych, które w naszych warunkach klimatycznych występują wyjątkowo często. Droga stanowi również dojazd do firmy, która zajmuje się nie tylko eksploatacją kruszywa, ale także sprzedażą materiałów budowlanych i świadczy usługi ciężkim sprzętem budowlanym. Wskazał, że Komenda Powiatowa Policji w S. prowadziła postępowanie i podczas oględzin stwierdzono, że nie ma innej drogi dojazdowej. Transport kruszyw z uwagi na ekonomiczne aspekty prowadzenia działalności odbywa się przy pomocy pojazdów o masie przekraczającej 15 ton. Postawienie znaku wprowadzającego ograniczenia tonowe na drodze bez nawierzchni bitumicznej oraz bez zabudowań mieszkalnych, z uwagi na szkodliwe oddziaływanie na zespół pałacowo - parkowy jest fikcją stworzoną przez nowych właścicieli pałacu. Policja i prokuratura sukcesywnie odmawiała wszczęcia dochodzenia i to pomimo istnienia wówczas znaku nieznanego przepisom. Podał, że zatwierdzony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska raport oddziaływania na środowisko wyraźnie wskazuje, że transport ma się odbywać drogą nr 204.Takie oceny na środowisko miały również kopalnie [...]. Do 2016r. funkcjonowały kopalnie [...], które miały kierunek transportu i wywozu kruszywa wyznaczony również drogą nr 204. Koncesje zostały wygaszone ale przez 5 lat od zakończenia eksploatacji istnieje prawo do korzystania z dróg w celu wywozu kruszywa zdeponowanego na terenie górniczym, a które to zostało wyeksploatowane i złożone w czasie trwania koncesji. Termin zakończenia rekultywacji jest szczegółowo opisany w decyzjach. Ponadto wskazał, że znak drogowy winien znajdować się w odległości od 0,5 do 2 m w pasie drogi. Tymczasem obecnie znajduje się na posesji prywatnej, a skoro tak, to nie dotyczy drogi publicznej. Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. W dniu 16 maja 2017r. (data wpływu skargi do organu) T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na nieusunięcia naruszenia prawa wskazując jako podstawę prawną art. 101a ustawy o samorządzie gminnym i zarzucił brak działań organu nakazanych prawem polegających na usunięciu lub przywróceniu stanu poprzedniego zjazdu z drogi nr 83 na drogę 204 w miejscowości [...] Gmina [...] sprzed zmiany znaku zakaz wjazdu pojazdów o masie przekraczającej 15 ton na znak zakaz wjazdu dla pojazdów o masie przekraczającej 15 ton - nie dotyczy kopalni [...] "w ilości 36 dziennie". Ponadto wniósł o zobowiązanie Burmistrza Gminy i Miasta [...] do przywrócenia oznakowania sprzed zniszczenia znaku i zwrócenie się do Komendy Powiatowej Policji w W. o nadesłanie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie zaininicjowane zawiadomieniem T. W. z dnia 24 marca 2017r. o zniszczeniu znaku drogowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymując zarzuty i argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podkreślił, że przez ostatnie klika lat był postawiony znak zakazu wjazdu dla pojazdów o masie przekraczającej 15 ton z adnotacją, że nie dotyczy on kopalni skarżącego w ilości 36 sztuk dziennie. W marcu br. usunięto tabliczkę zezwalającą na wjazd i zaczęto wystawiać kierowcom mandaty karne. Zdaniem skarżącego zmiana znaku wpisuje się w dotychczasowe działania organu gminy, jak odmowa pozytywnego uzgodnienia inwestycji, czy też nieaktualizowanie od 10 lat tzw. Studium, co oznacza, że należy domniemywać, że w dalszej perspektywie celem organu jest pozbycie się T. W., jako przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą na terenie Gminy [...], ponieważ kopalnie były w tym miejscu od końca lat 50-tych, a poza skarżącym eksploatację kruszywa prowadzą inne podmioty gospodarcze, które nie napotykają na podobne trudności W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów wskazał, że droga, na której ustawienie znaku zakaz wjazdu pojazdów o masie całkowitej powyżej 15 ton z tabliczką "nie dotyczy pojazdów kopalni [...] w ilości 36 dziennie" podyktowane było stanem technicznym drogi, a także negatywnym oddziaływaniem nadmiernego transportu ciężkiego na zespół pałacowo-parkowy (obiekt zabytkowy) położony w bezpośrednim sąsiedztwie drogi. Zgodnie z ewidencją gruntów działka posiada nr ewidencyjny 204, ma przeznaczenie -drogi gminne i stanowi własność Gminy i Miasta [...]. Niemniej jednak Rada Gminy i Miasta [...] nie podjęła uchwały o zakwalifikowaniu drogi do kategorii drogi publicznej zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2016r., poz. 1440 ze zm.). W zawiązku z powyższym właściciel drogi wewnętrznej może wprowadzić zmianę organizacji ruchu nie naruszając przepisów w tym zakresie. W ocenie właściciela drogi wprowadzając zmianę organizacji ruchu na przedmiotowej drodze nie naruszono obowiązujących przepisów prawa. Jak wynika z informacji udzielonych przez pracownika Urzędu Gminy i Miasta [...], znak drogowy "zakaz wjazdu pojazdów o masie całkowitej powyżej 15t" z tabliczką informacyjną "nie dotyczy pojazdów kopalni [...] w ilości 36 sztuk dziennie" został postawiony na drodze nr 204 na ustne polecenie Burmistrza Gminy i Miasta[...]. W chwili obecnej usytuowany jest sam znak "zakaz wjazdu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 15t" bez tabliczki informacyjnej (notatka k- 28 akt). Na rozprawie w dniu 7 września 2017r. stawił się skarżący i jego pełnomocnik oraz pełnomocnik Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Przewodnicząca poinformowała, że zgodnie z zarządzeniem sędziego sprawozdawcy sprawa została wpisana do repertorium SAB pod nr 20/17 jako skarga na bezczynność w przedmiocie braku działań polegających na usunięciu znaku drogowego lub dodaniu do znaku wcześniej istniejącej tabliczki informującej, że zakaz nie dotyczy do pojazdów kopalni w ilości 36 sztuk dziennie. Dotychczasowy numer sprawy III SA/Łd 556/17 w repertorium SA został zakreślony. Pełnomocnik skarżącego popierał skargę i wnosił o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi i oświadczył, że nie wie, jak wygląda zatwierdzony projekt organizacji ruchu m.in. dla drogi nr 204. Jak mu wiadomo organizacja ruchu nie była zmieniana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest brak działań Burmistrza Miasta i Gminy [...], które miałyby polegać na usunięciu znaku drogowego "zakaz wjazdu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 15t" lub dodaniu tablicy informacyjnej, że ograniczenie to nie dotyczy pojazdów kopalni [...] w ilości 36 sztuk dziennie. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 446), [dalej: u.s.g.] , zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (ust. 1). Ze sformułowania skargi wynika, że jest to skarga na bezczynność organu, który w ocenie skarżącego, mimo skierowania do usunięcia naruszenia prawa, nie usuwa bezprawnie ustawionego znaku drogowego ( bądź nie dodaje do tego znaku informacji, że nie dotyczy on w pewnym zakresie pojazdów kopalni należącej do skarżącego) . Katalog spraw jakie pozostają w kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1369 ze zm.), [ dalej p.p.s.a.] , który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (art. § 3 p.p.s.a.). Bezczynność organu gminy polegająca na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo może przybrać postać niepodjęcia nakazanej czynności w ogóle albo zaniechania jej wykonywania. Określenie "czynność" ze względu na odesłanie do art. 101 u.s.g. odnosi się do czynności z zakresu administracji publicznej. W zakres czynności wchodzić będą czynności prawne podejmowane w różnych formach. Skarga na bezczynność wniesiona na podstawie tego przepisu może dotyczyć np. działalności uchwałodawczej rady gminy, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały. Podobnie w odniesieniu do zarządzeń wójta, burmistrza, prezydenta miasta, skarga może dotyczyć przypadków, w których przepisy nakładają na ten organ obowiązek wydania zarządzenia. (patrz. A. Matan. Komentarz do art. 101a ustawy o samorządzie gminnym). Zarzucana w skardze bezczynność organu dotycząca, ogólnie mówiąc, usunięcia znaku drogowego nie mieści się w dyspozycji powyższego przepisu. W orzecznictwie bowiem jednolicie przyjmuje się, że ustawienie lub usunięcie znaku drogowego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Czynność postawienia znaku drogowego w konkretnym miejscu jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno- technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. W szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny prezentował takie właśnie stanowisko wskazując, że faktyczna czynność postawienia znaku drogowego nie jest jedną z czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. , a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (patrz np: postanowienie NSA z dnia 29 maja 2012r., sygn. akt I OSK 1086/12, postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 712/15, postanowienie NSA z dnia 1 września 2011r., sygn. akt I OSK 1394/11, postanowienie NSA z dnia 11 października 2011r., sygn. akt I OSK 1767/11, postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 2003/10, dostępne na stronie www.nsa.gov.pl). Ponadto znak drogowy stanowi przykład aktu gminnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nie można powoływać się na naruszenie swojego indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego przez ustawienie znaku drogowego (por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt I OSK 735/10). Kognicji sądów administracyjnych podlega więc czynność materialno–techniczna, jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu, a nie czynność faktyczna polegająca na ustawieniu, bądź usunięciu konkretnego znaku drogowego, która jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Innymi słowy skarga przysługuje na akt jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego przez organ. Zgodnie z art. 10 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz.128) ruchem na drogach wojewódzkich zarządza marszałek województwa a na drogach powiatowych i gminnych zarządza starosta, z zastrzeżeniem ust. 6., który dotyczy zarządzania ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu. Do kompetencji organów zarządzających ruchem należy m.in. zatwierdzanie organizacji ruchu. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem określa rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. ( tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 784). W tym miejscu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie pojawiał się też spór dotyczący charakteru aktu zatwierdzającego zmianę organizacji ruchu. Według jednego poglądu zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu stanowiło czynność materialno-techniczną zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według drugiego poglądu, zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu jest aktem jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, zatem podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA 2015/1/2) opowiedziano się za drugim z przedstawionych poglądów. Uchwala stwierdza, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarzadzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Reasumując, ponieważ na czynność postawienia lub usunięcia znaku drogowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, tj. w tym przedmiocie nie wydaje się decyzji, postanowienia i nie jest to inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to tym samym na zaniechanie organu w zakresie postawienia znaku lub jego usunięcia, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie przysługuje też do sądu administracyjnego skarga na bezczynność. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ak