III SAB/Łd 3/14

Dnia 5 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 roku sprawy ze skargi P.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w przedmiocie przekazania odwołania w sprawie udzielenia ulgi w opłatach za studia p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu [...] P. M. złożył do Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] wniosek o ulgę w opłatach za zajęcia dydaktyczne w roku akademickim 2011/2012 poprzez zmniejszenie opłaty wynoszącej 5.200 zł do kwoty 2.000 zł oraz rozłożenie powyższego świadczenia na raty. Jednocześnie skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ulgę w opłacie, wyjaśniając, że z uwagi na wyznaczenie dodatkowych terminów egzaminów poza sesją egzaminacyjną do [...] nie mógł złożyć wniosku, gdyż "nie miał rozliczonego indeksu za rok poprzedni". Decyzją Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] z dnia [...] odmówiono przyznania skarżącemu ulgi w opłatach za zajęcia dydaktyczne w roku akademickim 2011/2012. W dniu [...] skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, domagając się obniżenia opłaty za studia o kwotę 3.200 zł, o którą wnosił w dniu [...], natomiast w dniu [...] wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, jaką było przekazanie odwołania organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu tego zażalenia skarżący - przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania - podniósł, że w dniu [...] złożył wniosek o ulgę w opłacie. W dniu [...] odesłano mu wniosek z adnotacją o podtrzymaniu decyzji z dnia "[...]" (powinno być z dnia [...]). Skarżący odebrał list polecony zawierający decyzję organu pierwszej instancji w dniu [...] i w dniu 2[...] złożył odwołanie. Przesyłka polecona zawierająca odwołanie została odebrana przez adresata w dniu [...]. Skarżący nie otrzymał informacji o przekazaniu odwołania oraz o podjęciu jakichkolwiek czynności w tej sprawie. Stan ten zamknął mu realną możliwość przystępowania do kolejnych egzaminów z uwagi na brak karty egzaminacyjnej. Decyzją z dnia [...] Rektor Uniwersytetu [...] utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że podziela ocenę sytuacji prawnej skarżącego, dokonaną przez organ pierwszej instancji. Niezależnie od tego przyznanie ulgi ocenić należałoby jako niedopuszczalne z uwagi na uchybienie przez skarżącego terminowi na złożenie wniosku w sprawie ulgi w opłatach za zajęcia dydaktyczne. Terminy przewidziane w § 8 uchwały Senatu U[...] nie mogą być przywrócone. Nie stosuje się w tym zakresie przepisów k.p.a. Odnosząc się do zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, organ drugiej instancji stwierdził, że jakkolwiek przewidziany w uchwale termin załatwienia sprawy został naruszony (co należy ocenić negatywnie), to jednak skarżącemu nie przysługuje w tym zakresie żaden środek zaskarżenia. Do postępowań w sprawach ulg za usługi edukacyjne nie stosuje się przepisów ogólnej procedury administracyjnej. W związku z tym wniesione przez skarżącego zażalenie jest prawnie niedopuszczalne. Środka zaskarżenia w tym zakresie nie przewidują żadne przepisy mające zastosowanie w tej sprawie. W dniu [...] P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłość postępowania Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...]. W skardze tej wniósł, po pierwsze, o "zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni", nie precyzując jednakże zakresu żądania, oraz po drugie, o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania tak jak w zażaleniu z dnia [...], a ponadto podniósł, że z uwagi na niedoręczenie mu decyzji odwoławczej zgłosił się do dziekanatu w celu uzyskania informacji, czy decyzja taka została wydana przez organ drugiej instancji i czy pismo zostało przekazane zgodnie z właściwością, lecz w aktach brak było takiej informacji. Dotychczasowe działanie organu powoduje, że skarżący pozbawiony jest możliwości zaliczenia IV roku studiów i kontynuowania nauki na V roku. Bez uregulowania płatności student nie może otrzymać karty okresowych osiągnięć, a ta jest jednym z elementów niezbędnych do przystąpienia do egzaminów. Przewlekłością postępowania organ pozbawił studenta prawa do rozpoznania złożonego odwołania. W odpowiedzi na skargę Dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarżący nie skorzystał z przysługującego mu środka zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia – Rektora Uniwersytetu [...]. W piśmie z dnia [...], że decyzja z dnia [...] w przedmiocie skreślenia P. M. z listy studentów IV roku prawa została uchylona, natomiast decyzją z dnia [...] został on skreślony z listy studentów z uwagi na nieuzyskanie zaliczenia roku w określonym terminie. Decyzja ta po rozpoznaniu od niej odwołania P. M. została utrzymana w mocy. Dziekan nie posiada jednakże dowodu jej doręczenia stronie i wiedzy czy została ona doręczona. P. M. figuruje jako osoba skreślona z listy studentów. Ponadto oświadczył, że nie posiada dowodu przekazania odwołania P. M. z dnia [...], ponieważ w tym okresie nie było praktykowane dołączanie pism przewodnich w ramach wewnętrznej korespondencji między organami uczelni. Mimo podjętych prób nie udało się wyjaśnić kiedy i jakim sposobem stronie doręczono decyzję Rektora z dnia [...]. W toku rozprawy sądowej skarżący sprecyzował żądanie skargi, podnosząc, iż skarży czynność Dziekana polegającą na nieprzekazaniu jego odwołania od decyzji z dnia [...] odmawiającej uwzględnienia ulgi w opłatach za studia, nie potrafił natomiast wskazać daty doręczenia mu decyzji z dnia [...] o skreśleniu z listy studentów. We wniesionym w dniu [...] piśmie wyjaśnił z kolei, że decyzja z dnia [...] o skreśleniu go z listy studentów została przez niego zaskarżona załączonym do tego pisma odwołaniem. Według niego odwołanie to nie zostało do daty rozpoznawania skargi w tej sprawie rozpoznane, a postępowanie odwoławcze – jak wnioskuje skarżący – zostało zawieszone a więc i sama decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Oświadczył nadto, iż nie otrzymał decyzji z dnia [...]. Z uzasadnienia załączonego odwołania wynika m.in., że zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie sprawy skreślenia z listy studentów jest uzależnione od uprzedniego rozpoznania wniosku studenta o obniżenie opłat za studia, rozstrzygnięcie zaś tej ostatniej kwestii jest uzależnione od rozstrzygnięcia przez WSA w Łodzi skargi na przewlekłość postępowania Dziekana WPiA U[...] poprzez nieprzekazanie w terminie odwołania strony od decyzji o nieuwzględnieniu wniosku o częściowe zwolnienie z opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Natomiast w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Powołany przepis określa przesłanki dopuszczalności skargi, przy czym przesłanki te mogą być ujmowane w szerokim i wąskim znaczeniu. W pierwszym przypadku przez dopuszczalność skargi należy rozumieć spełnienie przez skargę wymogów formalnych jako pisma procesowego czy zachowanie terminu, w wąskim znaczeniu natomiast przez dopuszczalność skargi należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, tzn. określenie od jakiego rodzaju działalności (formy działania) organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym, tzn. określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. W doktrynie podkreśla się, że przesłanki sensu stricto to dwa najistotniejsze elementy postępowania sądowoadministracyjnego, mające czysto materialny charakter. Z uwagi na ich merytoryczny charakter ustawodawca nie przewiduje możliwości konwalidowania skargi, jeśli jest ona niedopuszczalna. W każdym więc przypadku stwierdzenia braku którejś z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto sąd administracyjny jest obowiązany skargę odrzucić (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 276 i n. czy J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 116). Do warunków formalnych sensu stricto skutecznego złożenia skargi należy złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 i art. 5 p.p.s.a., wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, wniesienie skargi przez podmiot uprawniony, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 p.p.s.a. przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Rozstrzygnięcie dopuszczalności wniesionej przez P. M. skargi wymaga uprzedniej oceny zakresu żądania skargi, a to dlatego, iż w żądaniu skargi skarżący wskazał jedynie, iż żąda "zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni" oraz stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie sprecyzował jednakże o niezałatwienie jakiej sprawy chodzi. Z uzasadnienia skargi, przedstawiającego przebieg czynności procesowych sprawy, można było domniemywać, iż ową sprawą jest zapewne nieprzekazanie odwołania od decyzji z dnia [...] o odmowie udzielenia ulgi w spłacie opłat za studia. Wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia wniesionej skargi z dwu powodów, po pierwsze postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter skargowy, co oznacza, iż jest ono wszczynane na skutek wniesienia skargi. Ma to tę konsekwencję, iż zakres żądania określa skarżący. Po drugie, sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany tego zakresu wbrew woli wnoszącego skargę, ani tym bardziej do przyjęcia domniemanego, prawdopodobnego i przypuszczalnego żądania skargi. Zakres żądania skargi musi być wyraźnie i jednoznacznie określony przez skarżącego. Temu służyło wysłuchanie skarżącego w toku rozprawy, w której skarżący oświadczył, iż wniesiona skarga stanowi skargę na przewlekłość Dziekana WPiA w nieprzekazaniu odwołania od decyzji z dnia [...]. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, iż skarżący jako przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszym postępowaniu wskazał czynność zaniechania przekazania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Zakres skargi jest tym bardziej oczywisty wobec treści załączonego przez skarżącego do złożonego już po zamknięciu rozprawy pisma odwołania od decyzji z dnia 15 stycznia 2014r. o skreśleniu go z listy studentów. Z odwołania tego wprost wynika, iż zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie przez WSA w Łodzi skargi na przewlekłość Dziekana WPiA U[...] w sprawie nieprzekazania odwołania od decyzji o nieuwzględnieniu wniosku o częściowe zwolnienie z opłat będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przyznania ulgi w spłacie opłat za studia oraz jego skreślenia z listy studentów. Z punktu drugiego petitum odwołania wynika nadto, iż wnosił on o zawieszenie postępowania w sprawie skreślenia z listy studentów do czasu rozpoznania sprawy ulgi w opłatach przez WSA w Łodzi. Wobec tego rozstrzygnąć należy, czy tak zakreślony przedmiot skargi, a w konsekwencji i postępowania sądowoadministracyjnego, mieści się w kognicji sądu administracyjnego oraz wobec wniosku odpowiedzi na skargę, czy skarga była dopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie trybu. W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom organu – skarżący (pozostawiając dalszym rozważaniom kwestię niedopuszczalności zażalenia na nie przekazanie odwołania) wyczerpał tryb przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego w postaci wniesienia zażalenia na przewlekłość organu. Z załączonych akt – pomijając ich stan – wynika w sposób niewątpliwy, iż skarżący w dniu [...] złożył datowane na dzień [...] pismo zatytułowane "zażalenie na nieprzekazanie jego odwołania do organu odwoławczego". Fakt ten potwierdził w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Rektor, wyrażając jednocześnie pogląd o niedopuszczalności tegoż zażalenia i jednocześnie stwierdzając uchybienie terminu do przekazania odwołania, co uznał jednakże za nie mające znaczenia dla rozpoznania odwołania. Na mocy art. 6 p.p.s.a. należy udzielić skarżącemu wyjaśnień, że gdyby nawet przyjąć, iż skarżącemu przysługiwało zażalenie na nieprzekazanie odwołania, to nie sposób nie dostrzec tego, że zażalenie to skarżący złożył wadliwie w siedzibie organu pierwszej instancji podczas gdy zgodnie z jednoznacznym i niebudzącym żadnych wątpliwości w praktyce stosowania prawa przepisem art. 37 k.p.a. powinien był je złożyć bezpośrednio w siedzibie organu odwoławczego. Skoro bowiem zażalenie czy to na przewlekłość, czy to na bezczynność organu ma z założenia doprowadzić do podjęcia przewidzianych przez prawo działań przez bezczynny/przewlekły organ, to wątpliwym jest to, czy jego złożenie w pozostającym w opieszałości organie doprowadzi do takiego skutku, a więc zrealizowania celu tego zażalenia. Ponadto z przepisu tego wynika, iż to organ wyższego stopnia nad opieszałym organem posiada uprawnienia dyscyplinujące ów opieszały organ. Skarżący, będący studentem czwartego roku prawa, powinien był o tym wiedzieć, jednakże dokonując w sposób wadliwy tej czynności musiał się liczyć, iż nie osiągnie takim działaniem zamierzonego skutku, chyba że godził się na to z pełną świadomością, np. dążąc do przewlekłości postępowania. Nie sposób tu też nie dostrzec winy organu pierwszej instancji, który zażalenie to – jako wniesione do organu niewłaściwego – winien był stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. przekazać do organu właściwego, tj. Rektora U[...]. Nie postępując zgodnie z tym przepisem niewątpliwie naruszył ten przepis, co jednakże jest bez znaczenia dla oceny wyczerpania trybu, bowiem w ocenie Sądu skarżącemu nie przysługiwało – jak słusznie zauważył organ odwoławczy - zażalenie na przewlekłość Dziekana w przekazaniu odwołania, co zostanie szczegółowo uzasadnione w dalszej części rozważań. Oznacza to, iż powodem odrzucenia skargi nie mógł być podnoszony przez Dziekana w odpowiedzi na skargę zarzut niewyczerpania trybu. Skarga podlega natomiast odrzuceniu z tej przyczyny, że sprawa przewlekłości w przekazaniu odwołania do organu wyższego stopnia uczelni, tak samo jak i każdego klasycznego organu administracji publicznej, nie podlega kognicji sądu administracyjnego jako odrębny przedmiot zaskarżenia. Przedmiot skargi obejmujący rozstrzyganie kwestii nieprzekazania odwołania nie mieści się bowiem w kognicji sądów administracyjnych wyznaczonej przez art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Żaden przepis szczególny, w tym zwłaszcza ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności przekazania odwołania. Ponadto przedmiot skargi w postaci przewlekłości w przekazaniu odwołania nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisów tych wynika, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przedmiotem tego postępowania są zatem jedynie określone w tych przepisach działania lub zaniechania administracji publicznej o ściśle określonej formie, tj. decyzje, postanowienia, uchwały czy akty nadzoru, a także spełniające określone warunki czynności. Ocena dopuszczalności skargi na czynność przekazania/przewlekłości w przekazaniu odwołania przy tak zakreślonej kognicji wymaga określenia charakteru prawnego tej czynności. To zaś wymaga uprzedniego poczynienia kilku uwag natury ogólnej. Przede wszystkim podnieść należy, że szkoły wyższe są autonomiczne we wszystkich obszarach swojego działania. Gwarantuje im to Konstytucja w art. 70 ust. 5 oraz zastrzega Prawo o szkolnictwie wyższym w art. 4 ust. 1. Wynika z nich, że uczelniom zapewnia się autonomię, "na zasadach określonych w ustawie", jednoznaczne sygnalizując w ten sposób dopuszczalność ustawowych ograniczeń oraz obowiązek działania szkół wyższych wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Na powyższe zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny, podkreślając w wyroku z dnia 5 października 2005 r., SK 39/05, że w demokratycznym państwie prawa wewnętrzny porządek prawny społeczności autonomicznej nie może wykraczać poza ramy określone w Konstytucji oraz ustawie, a tym samym autonomia nigdy nie może mieć charakteru nieograniczonego. Z uwagi na specyfikę uczelnia publiczna, której organy pełnią funkcje organu administracji publicznej, jest organem tylko w ściśle określonym zakresie spraw i z uwzględnieniem przepisów regulujących w sposób szczególny zarówno kompetencje tych organów, jak i prawa oraz obowiązki uczestników procesu kształcenia. Te szczególne przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym zawarte są w Prawie o szkolnictwie wyższym i aktach wykonawczych do tej ustawy oraz w przyjmowanych przez senaty uczelni ich aktach wewnętrznych, tj. np. regulaminy poszczególnych rodzajów studiów. Gwarantowana konstytucyjnie autonomia uczelniom wyższym nie oznacza zupełnej dowolności działania tychże uczelni. Szkoły wyższe, do których zastosowanie mają przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym są – jak podnosi się w orzecznictwie - zakładami administracyjnymi (publicznymi). Działają one jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne powoływane do wykonywania zadań publicznych w zakresie badań naukowych i szkolnictwa wyższego. Zakład administracyjny, nie będąc jednakże organem państwowym ani organem samorządu, sprawuje funkcję administracji publicznej, korzystając z tzw. władztwa zakładowego, nie działa jednak jak klasyczny organ administracji publicznej, gdyż został powołany do zupełnie innych zadań. Władztwo zakładowe uczelni wynika z upoważnień dla organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych działań na podstawie i w ramach ustaw. Jego istotę stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu lub osobami, które zabiegają o przyjęcie do grona takich użytkowników. Uczelnie są organizowane i działają na zasadach wolności badań naukowych, wolności twórczości artystycznej i wolności nauczania. Pełniąc misję odkrywania i przekazywania prawdy poprzez prowadzenie badań i kształcenie studentów, uczelnie stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki (art. 4 ust. 2 i 3 Prawa o szkolnictwie wyższym). Ustrojowa pozycja oraz cele, jakie realizuje uczelnia wyznaczają równocześnie relacje pomiędzy podmiotami procesu kształcenia, w ramach których wywiązywanie się z obowiązków i powinności słuchacza poddane jest autonomicznej ocenie osób prowadzących proces dydaktyczny. Powyższe rozważania mają to istotne znaczenie, że autonomiczność uczelni wyższych nie oznacza, iż stosunki między organami uczelni a podmiotami korzystającymi z usług edukacyjnych nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, a autonomiczność uczelni wyłącza stosowanie do tychże stosunków przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wręcz przeciwnie należy stosować te wszystkie przepisy tego Kodeksu, które zawierają gwarancje ochrony prawnej poddanego władztwu uczelni jako zakładowi administracyjnemu podmiotu, tj. odwołania, zażalenia oraz zażalenia na przewlekłość/bezczynność organów uczelni. O ile zatem uczelnie mają pełną swobodę - oczywiście w granicach zakreślonych przez ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym - regulowania stosunków panujących w uczelni, w tym zasad korzystania z pomieszczeń uczelni, opłat za udostępnienie tych pomieszczeń czy usługi edukacyjne, to jednak podmioty podległe władztwu uczelni korzystają z gwarancji procesowych przewidzianych w Kodeksie w pełnym zakresie, chyba że szczególne przepisy to uniemożliwiają (tak np. wyrok TK z dnia 8 listopada 2000r., SK 18/99). Także liczne już orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym NSA, zwraca od wielu lat obszernie na tę kwestię uwagę, przyjmując dopuszczalność kognicji sądów administracyjnych na podjęte w wyniku przeprowadzonych postępowań rozstrzygnięcia w tzw. sprawach "studenckich", w tym także w sprawach opłat za usługi edukacyjne czy skreślenia z listy studentów (np. uchwała NSA z dnia 13 października 2003r., OPS 5/03, wyrok NSA O/Wr z dnia 12 stycznia 2000r., II SA/Wr 981/99, wyrok NSA z dnia 2 września 2011r., I OSK 1049/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2014r., II SA/Po 944/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 marca 2012r., II SA/Bk 221/12). Nie oznacza to jednakże, iż każde działanie/czynność/opieszałość organu, jak i niemalże każda oddzielna, pojedyncza (wyodrębniona z szeregu działań) czynność podjęta przez organ uczelni podlega samodzielnej kontroli sądów administracyjnych jako odrębny przedmiot skargi. Jak bowiem dowodzi analiza powołanego przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. przedmiotem kognicji sądu administracyjnego mogą być jedynie takie akty, czynności, działania, przewlekłości czy bezczynności, które spełniają łącznie kilka przesłanek. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (tak też postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998r., II SA 1155/97, ONSA nr 2 z 1999r., poz. 51). Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są spory co do zgodności z prawem działań organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem; a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Z powyższego wynika, iż kontrola sądów administracyjnych nie obejmuje wszystkich form działania administracji publicznej, lecz tylko te, w których organ administracji publicznej korzysta z władztwa, a zakres przedmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi należy co do zasady wyznaczać przez wskazaną w art. 1 p.p.s.a. definicję sprawy sądowoadministracyjnej. Nie budzi wątpliwości, iż czynność organu polegająca na przekazaniu odwołania do organu wyższego stopnia nie jest decyzją, postanowieniem ani też aktem prawa miejscowego czy aktem nadzoru, a tym bardziej interpretacją podatkową. Rozważenia wymaga natomiast, czy stanowi ona inną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewątpliwie jest to czynność dokonywana przez organ w znaczeniu funkcjonalnym, tj. organ korzystający w pewnym ściśle określonym zakresie z władztwa administracyjnego w rozstrzyganiu o prawach i uprawnieniach podporządkowanego podmiotu. Niemniej jednakże czynność ta nie ma koniecznej drugiej cechy, a mianowicie nie rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach studenta jako podmiotu stosunku administracyjno-prawnego z zakładem administracyjnym. Żądanie przekazania odwołania nie dotyczy sprawy, w której organ odwoławczy, byłby obowiązany podjąć jakiekolwiek z władczych działań, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym również w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2012r., I OSK 169/12, czy postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2011r., II SAB/Wr 53/11). Nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie rozstrzyga w sposób władczy o sytuacji prawnej adresata działań administracji publicznej. Zawarte w tym ostatnim przepisie wyrażenie "dotyczy" wskazuje na to, że akt lub czynność ustala, stwierdza bądź potwierdza uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygające o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisów prawa albo ciąży na nim z mocy prawa obowiązek. Przekazanie odwołania nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącego jako studenta w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie kreuje ono żadnej nowej sytuacji prawnej podmiotu zewnętrznego w stosunku do organu. Pismo z przekazaniem odwołania wraz z aktami nie jest nawet adresowane do studenta, którego należy zawiadomić o przekazaniu odwołania do organu wyższego stopnia. Owo przekazanie – nawet gdyby zawierało stanowisko organu pierwszej instancji w sprawie przekazywanego odwołania - nie jest "innym aktem lub czynnością", o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak też prawomocne postanowienia WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2013r. I SA/Łd 1230/13, i z dnia 14 października 2009r., III SAB/Łd 21/09). W orzecznictwie sądowym czynność ta jest wręcz określana jako czynność materialnotechniczna (np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012r., II OSK 1999/10). Przekazanie odwołania jest więc jedynie jedną z czynności procesowych podejmowanych przez organ celem ostatecznego rozstrzygnięcia określonej sprawy, w tej sprawie udzielenia skarżącemu ulgi w opłatach za studia. Na marginesie podnieść należy, iż organy podejmują szereg innych czynności materialnotechnicznych, które – jak potwierdza analiza orzecznictwa sądowego - nie są poddane kontroli sądów administracyjnych. Przykładowo wskazać można czynność materialnotechniczną w postaci zwrotu nałożonej kary pieniężnej (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011r., II FSK 410/10), czynność zwrotu wyegzekwowanych po upływie terminu przedawnienia należności (prawomocne postanowienie WSA w Łodzi z dnia 28 czerwca 2012r., III SA/Łd 6/12) czy czynności o charakterze procesowym organu egzekucyjnego (prawomocne postanowienie WSA w Łodzi z dnia 10 listopada 2011r., III SA/Łd 1025/11). Argumentu przemawiającego za niedopuszczalnością skargi na przewlekłość w przekazaniu odwołania dostarcza także art. 37 k.p.a. Przepis ten stanowi m.in. o "niezałatwieniu sprawy w terminie" oraz o "przewlekłym prowadzeniu postępowania", co oznacza, po pierwsze, iż chodzi o przewlekłość w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 1 k.p.a., a więc indywidualnej sprawy dotyczącej praw lub obowiązków konkretnego podmiotu określonych w przepisach prawa; po drugie, zaś że przewlekłość obejmuje postępowanie w tej sprawie, nie zaś poszczególne czynności procesowe tego postępowania, a do takich należy w postępowaniu międzyinstancyjnym przekazanie odwołania do organu wyższego stopnia. Zaakceptowanie wbrew powyższemu dopuszczalności skargi na przewlekłość w nieprzekazaniu odwołania musiałoby automatycznie oznaczać, że każda inna czynność procesowa organu w toku prowadzonego postępowania, tj. np. nieprzeprowadzenie wnioskowanego dowodu w terminie (niejednokrotnie trudnym do precyzyjnego określenia, bo zależnym od środka dowodowego, miejsca jego położenia, dostępności np. do świadka mieszkającego za granicą), również podlegałaby odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Tymczasem postępowanie stanowi pewien ciąg działań organu traktowanych dopiero łącznie jako całość i dopiero ocena całego okresu czasu prowadzenia postępowania pozwala na ocenę, czy było ono prowadzone przewlekle. Potwierdza to zresztą bogate powszechnie dostępne w prawniczych serwisach, także internetowych, orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Jego analiza dowodzi, iż ETPCz traktuje postępowanie w danej sprawie jako całość, wliczając w to postępowanie administracyjne przed organami obu instancji oraz sądem obu instancji. Oznacza to, iż także ten Trybunał traktuje czynności postępowania jako całość, a działania poszczególnych organów państwa łącznie jako działanie państwa, choć poszczególne cząstkowe działania mogą nie dowodzić o naruszeniu rozsądnego terminu rozpoznania sprawy. Poszczególne etapy postępowania mieszą się bowiem w dopuszczalnej normie czasowej, tyle, że ich łączny czas trwania nie mieści się już w tej normie. Skoro zatem czynność organu uczelni przekazania odwołania nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, to tym samym przewlekłość/bezczynność organu w przekazaniu odwołania nie mieści się w zakresie tej kognicji. W konsekwencji skarżącemu nie przysługiwało – jak słusznie podniósł Rektor w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] - również zażalenie na nieprzekazanie odwołania. Warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłość/bezczynność organu jest bowiem wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999r., I SAB 90/98, Lex nr 48016, wyroku z dnia 13 czerwca 2001r., IV S.A. 961/99, Lex nr 78938, oraz postanowienie z dnia 2 czerwca 1998r., IV SAB 166/97, Lex nr 43260). W konsekwencji oznacza to, iż przedmiotem skargi na przewlekłość na niezałatwienie w terminie sprawy może być postępowanie przed organem pierwszej instancji lub organem odwoławczym, a przedmiotem tego postepowania może być przewlekłość w sprawie ulgi w spłacie opłat za studnia, nie zaś przewlekłość na nieprzekazanie odwołania. W tym postępowaniu niedopuszczalnym było "przekwalifikowanie" skargi w kierunku przewlekłości organu odwoławczego w rozpoznaniu odwołania z dwu powodów. Po pierwsze, nie zachodziła tożsamość organów, skarżąc przewlekłość w nieprzekazaniu odwołania skarżący jako "przewlekły" wskazał Dziekana WPiA U[...], tymczasem ewentualną przewlekłość w rozpoznaniu odwołania należało rozważać czy to w stosunku do Dziekana, czy to w stosunku do Rektora U[...] ale w sprawie ulgi. Po drugie, skarżący nie wyczerpał trybu przed wniesieniem skargi na przewlekłość Rektora, bowiem nie wezwał Rektora stosownie do art. 37 k.p.a. do usunięcia naruszenia prawa. Po trzecie, nie dał tym samym Rektorowi szansy na skorzystanie z trybu autokontroli choćby w postaci doręczenia zawartej w aktach decyzji odwoławczej, co do której – jak wynika z wyjaśnień organu pierwszej instancji - nie posiada on dowodu jej doręczenia skarżącemu, co nie musi automatycznie oznaczać jej niedoręczenia, gdyż dowód doręczenia może posiadać organ odwoławczy skoro on rozpoznawał odwołanie. A zatem i owo "przekwalifikowanie" wniesionej skargi nie czyniłoby ją dopuszczalną, tj. podlegającą merytorycznemu rozpoznaniu. Niedopuszczalność drogi sądowej na przewlekłość w przekazaniu odwołania nie oznacza, iż skarżący nie ma zapewnionych w trybie administracyjnym gwarancji ochrony prawnej. W istocie bowiem wniesione przez skarżącego "zażalenie na nieprzekazanie odwołania" stanowiło – pomimo wadliwej nazwy – skargę na nienależyte wykonywanie zadań przez Dziekana WPiA U[...], o której mowa w art. 227 k.p.a. Tę również należało złożyć do Rektora U[...] jako organu wyższego stopnia. Jedynym zatem środkiem ochrony prawnej skarżącego w przypadku nieprzekazania odwołania w terminie jest zwrócenie się do Rektora o pomoc w przekazaniu odwołania. Tego jednakże skarżący – jak wynika z załączonych akt – zaniechał. Ale gdyby nawet przyjąć, iż zawarte w aktach zażalenie stanowiło skargę w trybie art. 227 k.p.a., to "sprawa tej skargi" również nie podlega sądowej kontroli administracji publicznej. Skargi i wnioski uregulowane w dziale VIII k.p.a. nie należą do właściwości sądów administracyjnych a skargi w tych sprawach podlegają odrzuceniu na podstawie art.58 § 1 pkt.1 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 18 lutego 1997r., III SA 1/97,Lex nr 29038, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004r., II SAB/Wa 193/04(Lex nr 165916). Reasumując podnieść należy, iż skarżący miał w świetle obowiązujących przepisów prawnych do wyboru dwie drogi postępowania, a mianowicie skutecznie mógł wnieść do Rektora skargę na nienależyte działanie Dziekana w trybie art. 227 k.p.a. albo skargę o sądu administracyjnego na przewlekłość Rektora U[...] w sprawie rozpoznania jego odwołania, jeśli rzeczywiście nie została skarżącemu doręczona decyzja odwoławcza z dnia [...], czego na tym etapie postępowania w tak zakreślonym przedmiocie skargi nie sposób ani oceniać ani stwierdzić. Natomiast wniesienie skargi na czynność materialnotechniczną przekazania odwołania jest niedopuszczalna na gruncie analizowanych przepisów prawnych. Na tle tej sprawy na jej marginesie poza meritum sprawy i rozstrzygnięcia wobec podnoszonej przez skarżącego argumentacji czy to skargi, czy to złożonego pisma po zamknięciu rozprawy, uświadomienia skarżącemu dla przyszłych działań wobec uczelni jako zakładu administracyjnego i ich podejmowania w sposób prawidłowy wymaga jeszcze jedna kwestia. Analizując akta administracyjne studenta, jak i podejmowane w postępowaniu sądowym czynności przez studenta, nie sposób nie odnieść wrażenia co do braku należytej dbałości skarżącego w prowadzeniu swoich spraw. Od skarżącego – wszak studenta IV roku prawa, mającego co prawda na razie tylko teoretyczną wiedzę prawniczą, ale i zapewne przyszłe aspiracje prowadzenia cudzych spraw – można oczekiwać większego zaangażowania we własne sprawy, dbałości, staranności, a nawet pewnego poziomu w formułowaniu żądań i argumentacji. W interesie skarżącego leży to by jak najszybciej uregulować sprawę opłat za usługi edukacyjne mające wszak dalsze konsekwencje dla statusu jako studenta. Stan "zawieszenia" skarżącego jako studenta nie może przecież trwać w nieskończoność, nie jest korzystny dla studenta zwłaszcza w procesie edukacyjnym i wobec upływu już tak znacznego czasu od zakończenia roku akademickiego 2011/2012r. Swoją pasywną postawą skarżący przyczynia się do oddalenia momentu definitywnego rozstrzygnięcia o jego statusie jako uczestniku zakładu administracyjnego. Analiza akt, a nawet treści załączonego do pisma z dnia [...] odwołania, dowodzi przede wszystkim pasywnej postawy. Nie ma bowiem co do tego wątpliwości, iż skarżący – co jest charakterystyczne dla jego postawy - składa pismo do organu uczelni, uruchamiając tym samym postępowania, po czym w istocie nie interesuje się w ogóle ani przebiegiem postępowania, ani sposobem rozpoznania jego wniosków. Obowiązek organu praworządnego działania, w tym informowania o podejmowanych czynnościach procesowych, nie zwalnia bowiem strony postępowania z należytej dbałości o własne sprawy, w tym z interesowania się sprawą w rozsądnym terminie. Zwrócić uwagę należy choćby na to, iż skarżący złożył "zażalenie na nieprzekazanie odwołania" czy zawarł w odwołaniu od decyzji z dnia [...] wniosek o zawieszenie postępowania, po czym – pomimo upływu rozsądnego czasu udzielenia odpowiedzi przez organ - nie podejmował w rozsądnym terminie żadnych działań aby powziąć wiadomość o sposobie ich rozpoznania, opierając swoje przekonanie na własnym wnioskowaniu, że skoro nie otrzymał żadnego rozstrzygnięcia to albo nie zostało ono podjęte tak jak to miało miejsce w przypadku zażalenia albo zostało podjęte tak jak w przypadku zawieszenia postępowania. W złożonym po zamknięciu rozprawy piśmie z dnia [...] wprost wszak napisał, że "do dnia dzisiejszego odwołanie to nie zostało rozpoznane zatem wnioskuję, że postępowanie zostało zawieszone a więc i sama decyzja nie weszła do obrotu prawnego". Taka postawa nie zasługuje na aprobatę. Nawet treść pisma skarżącego z dnia [...] dowodzi braku właściwego zainteresowania własnymi sprawami. Wobec wyjaśnień Dziekana w piśmie z dnia [...] nie budzi żadnych wątpliwości, że odwołanie to zostało rozpatrzone. Powszechnie jest też wiadomym, że wiele korespondencji urzędowej jest doręczanej w trybie zastępczym. To że adresat nie zapozna się faktycznie z treścią korespondencji (bo została doręczona przez awizo) nie oznacza, że nie została ona mu doręczona. Ta wiedza powinna wyczulić skarżącego do podejmowania aktywności zwłaszcza wobec znacznego upływu czasu od daty złożenia odowłania. Zwrócić należy uwagę, iż losami odwołania z dnia [...] od decyzji z dnia [...] o skreśleniu z listy studentów skarżącego nie zainteresował się przez kilka miesięcy, skoro sporządzając w dniu [...] pismo w tej sprawie oparł się na wskazanym wnioskowaniu zresztą nie mającemu żadnych racjonalnych podstaw. Także losami złożonego w dniu [...] odwołania od decyzji z dnia [...] w sprawie ulgi w opłatach za studia nie zainteresował się do dnia [...] kiedy to sporządził zażalenie na nieprzekazanie odwołania. Pośrednim dowodem "zaangażowania" skarżącego w swoje sprawy jest też niniejsza skarga, złożona w dniu [...], a więc w sytuacji gdy jego odwołanie od decyzji z dnia [...] zostało rozpoznane, czego dowodem jest załączona do akt decyzja Prorektora U[...] z dnia [...] (niezależnie od braku w aktach dowodu jej doręczenia). Tymczasem w skardze – pomimo zawartości akt administracyjnych - domagał się zobowiązania Dziekana do przekazania jego odwołania Rektorowi, które to zobowiązanie – abstrahując od niedopuszczalności skargi - było już bezprzedmiotowe w dacie składania skargi. Natomiast ogólnikowe powołanie się w skardze, że zgłosił się do dziekanatu w dniu [...], a więc po kilku kolejnych miesiącach od daty złożenia odwołania, w celu uzyskania informacji o wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, w aktach nie było jednak żadnej informacji w tym zakresie, czy odwołanie zostało przekazane, nie zasługuje na uwzględnienie. W załączonych aktach nie ma bowiem żadnego dowodu na potwierdzenie prawdziwości jego twierdzenia, a skarżący w swojej argumentacji w żaden sposób nie uprawdopodobnił swojego twierdzenia, choćby poprzez wskazanie okoliczności zapoznawania się z aktami sprawy i zawartości akt. Temu twierdzeniu przeczy zaś załączona do akt decyzja z dnia [...], podjęta 1,5 miesiąca wcześniej przed datą rzekomego zapoznawania się z aktami sprawy w dziekanacie. Być może błędne przekonanie skarżącego o nieprzekazaniu jego odwołania do Rektoratu było wynikiem chaotycznego prowadzenia akt administracyjnych. Niewątpliwie bowiem załączone akta administracyjne studenta nie zostały przez organ uporządkowane chronologicznie, spięte w sposób trwały, a poszczególne karty akt nie zostały ponumerowane, akta nie zawierają metryczki (ani spisu), ponadto brakuje w nich np. dowodu doręczenia decyzji odwoławczej. Na marginesie na zasadzie instrukcji odnieść się też należy do wynikającego z zawartego w załączonym do pisma z dnia [...] odwołania błędnego przekonania skarżącego, iż istnieje ścisły związek między przewlekłością w sprawie przekazania odwołania a sprawą przyznania ulgi w spłacie opłat za studia i skreślenia z listy studentów. Zdaje się ono dowodzić tego, iż skarżący nie dostrzega różnicy między merytorycznym rozpoznaniem o uprawnieniach skarżącego a przewlekłością postępowania w rozpoznawaniu tej pierwszej sprawy. Istotą przewlekłości jest ocena prawidłowości podejmowania przez organ czynności postępowania w sferze czasu ich podejmowania, a mianowicie, czy czynności te organ podejmował opieszale, powolnie, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa powinna być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zachodzi gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012r., II OSK 1956/12, czy wyrok NSA z dnia 7 listopada 2013r., II OSK 2814/13). Istotą merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej jest natomiast ocena spełnienia przesłanek określonych w przepisach prawnych przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku. Inne są zatem przesłanki przewlekłości postępowania, a inne merytorycznego rozpoznania sprawy. Nawet zatem uwzględnienie skargi na przewlekłość nie prowadzi do pozytywnego rozpoznania sprawy merytorycznej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.58 § 1 pkt.1 p.p.s.a. odrzucił skargę. b.a.