II SA/Lu 100/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz S. D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Naczelnika Miasta Ś. z dnia [...] r., na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenowej w Ś. została wywłaszczona na rzecz Państwa nieruchomość położona w Ś., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność M. G.. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 1, 2, 7 i 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] r. znak: [...] przez Biuro Planowania Przestrzennego w L. w sprawie budowy osiedla mieszkaniowego "[...]y" w Ś.. Postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. ( sygn. akt III Ns [...]) stwierdzono, że spadek po zmarłym [...]. M. G. nabyły: żona S. G. oraz córki J. M. G. i S. D. po [...] cz. W dniu [...] maja 2008r. do Burmistrza Miasta Ś. wpłynął wniosek J. G., spadkobierczyni po byłym właścicielu nieruchomości o zwrot nieruchomości lub wypłatę odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta Ś. przekazał wniosek Staroście [...] jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Ten z kolei decyzją z dnia [...] r. postępowanie w sprawie umorzył, argumentując, że wnioskodawczyni nie uzupełniła, mimo wezwania, wniosku o postanowienie stwierdzające nabycie spadku po S. G.. Po rozpatrzeniu odwołania J. G. i S. D. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 22 maja 2009 r. wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyła S. D.. Do akt załączono również postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. ( sygn. akt I Ns 2175/08 ) stwierdzające, że spadek po zmarłej [...]. S. G. nabyły jej córki J. M. G. i S. L. D. po [...] cz. Decyzją z dnia [...]. Starosta Ś. odmówił zwrotu nieruchomości obecnie oznaczonej w dokumentacji geodezyjno – prawnej jako projektowane do zwrotu działki o nr ewidencyjnych [...] o powierzchni [...] i [...] o powierzchni [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że według sporządzonej w sprawie dokumentacji geodezyjno-prawnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Ś. pod nr [...], dotyczącej rozliczenia powierzchni wywłaszczonej, w decyzji wywłaszczeniowej błędnie wskazano działkę nr [...] zamiast działki nr [...]. Działka ta powstała w wyniku podziału działki nr [...], ta zaś stanowiła część działki nr [...]. Wnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona w dokumentacji jako dawna działka nr [...], stanowi obecnie część działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Różnica w powierzchni działki nr [...], wykazana w decyzji wywłaszczeniowej tj. [...] ha, a powierzchnią wykazaną w operacie geodezyjno-prawnym tj. [...] ha, powstała w wyniku przejścia z układu lokalnego na układ 2000 (strefa B). Zmiana powierzchni nastąpiła jednak bez zmiany granic zewnętrznych działki. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] r.. zatwierdzony został podział działki ewidencyjnej nr [...] na działki oznaczone nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha. Zgodnie z odpisami z ksiąg wieczystej KW [...] oraz KW [...] obie działki: nr [...] i nr [...] stanowią własność G. Ś.. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. rejon osiedli "[...] - K." zatwierdzonym Uchwałą Nr XVII/143/2004 Rady Miasta Świdnik z dnia 28 czerwca 2004 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 144 z dnia 17.08.2004 r., poz. 2054) przedmiotowe działki, położone są w terenie przeznaczonym pod komunikację oraz zieleń urządzoną. Na podstawie przeprowadzonych oględzin organ ustalił, że teren projektowanej do zwrotu działki nr [...] stanowi pas drogowy ulicy [...] z jednią asfaltową, chodnikiem z kostki, skarpą, trawnikiem, drzewami i uzbrojeniem. Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Z kolei projektowana do zwrotu działka [...] stanowi obecnie tereny zielone, przez który przebiega chodnik z kostki betonowej, częściowo asfaltowy, sieć kanalizacji gazowej i sanitarnej, poza tym znajdują się na niej dwa drzewa. Organ stwierdził, że realizacja zieleni oznacza także realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego " B.". Przy realizacji osiedla mieszkaniowego należy bowiem uwzględniać nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę osiedla takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia techniczne, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże , zieleń osiedlową czy ciągi piesze. Zdaniem organu w sprawie nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia, co nie oznacza jednak, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Odnosząc się natomiast do możliwości zwrotu działki nr [...] organ wskazał, że nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Powołując się na orzecznictwo stwierdził, że ustawa o drogach publicznych przewiduje, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepisy wspomnianej ustawy zakazują przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów. Po rozpoznaniu odwołania J. G. i S. D. Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Także organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ( Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, z późn. zm.). poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Natomiast, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Organ podkreślił, że wprawdzie w decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia został sformułowany bardzo ogólnie jako budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]", został on jednak doprecyzowany w Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego terenu inwestycji O. B. (operat techniczny nr [...]), na którym wrysowany kolorem czerwonym wnioskowany do zwrotu teren był w dacie wywłaszczenia przeznaczony pod rezerwę terenu na ośrodek usług ogólnomiejskich. Natomiast z rysunku planu Ś. - B. II Koncepcja Programowo-Przestrzenna wynika, że na przedmiotowej nieruchomości zaplanowano budowę ulicy (obecna ulica [...]) oraz usługi (parkingi, zieleń). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym pisma Wydziału Mienia Komunalnego Urzędu Miasta Ś. z dnia 8 listopada 2017r. wynika, że na części wnioskowanej do zwrotu nieruchomości (obecnie działka nr [...]) wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 26 kwietnia 1996 r. drogę publiczną - ulicę W. w Ś.. Roboty budowlane zostały zakończone w 1998 r. (zawiadomienie o przyjęciu zgłoszenia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania z dnia 16 marca 1998 r.). Z powołanego pisma wynika ponadto, że w 2010 r. dokonano remontu chodnika pomiędzy ul. [...], a przychodnią B., znajdującego się na projektowanej działce nr [...] ( która jest częścią działki nr [...] ). Znajdujący się na tej działce teren zielony również jest pielęgnowany na zlecenie G. Ś.. Do [...] listopada 2017 r. pielęgnacją tego terenu zajmowało się Przedsiębiorstwo Komunalne "[...]" sp. z o.o. w Ś., a od [...] r. usługi związane z oczyszczaniem oraz utrzymaniem zieleni na terenach G. Ś. i miedzy innymi na przedmiotowej działce, w ramach Umowy Nr [...] [...] z dnia [...] r., świadczy firma [...] i wspólnicy Sp.J. Organ przekonywał, że teren zielony znajdujący się na przedmiotowej działce jest funkcjonalnie związany z osiedlem mieszkaniowym oraz izoluje to osiedle od pobliskiej głównej arterii komunikacyjnej - ul.W. . Cechy charakterystyczne oraz funkcjonalne względem osiedla obejmują m. in. pozytywny wpływ na warunki bioklimatyczne, zarówno dla najbliższego otoczenia, jak i w skali miasta/regionu. Funkcja tego typu zieleni jest niezmiernie istotna ze względu na tworzenie strefy biologicznie czynnej, która ma pozytywny wpływ na bioklimat strefy zabudowanej budynkami strefy mieszkalnej. Istnienie tego typu obszarów, jest nieodzownym elementem każdego układu urbanistycznego, który kształtują. Związane jest to z koniecznością zapewnienia ochrony mieszkańców przed zanieczyszczeniami powietrza. W ocenie organu zieleń ma również wpływ na termiczne i dynamiczne ruchy powietrza, tłumienie hałasu powstającego na szlakach komunikacyjnych, oczyszcza powietrze, jak również jest instrumentem wymiany gazowej powodującym redukcję dwutlenku węgla powstałego w pobliskim obszarze zasiedlenia i wymianie tlenowej. Tereny zielone wpływają również na mikroklimat miasta poprzez modyfikację wilgotności gleby i powietrza, co do zasady nie może uzasadniać uznania nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy. Zdaniem organu oczywistym jest, że w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne muszą występować inne poza budynkami mieszkalnymi obiekty - infrastruktura towarzysząca, w tym między innymi tereny zieleni - trawniki, ciągi komunikacyjne łączące osiedle z główną arterią komunikacyjną. Wojewoda podzielił także ocenę organu i instancji co do możliwości zwrotu zaprojektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część drogi publicznej - ul. [...] o kategorii droga lokalna miejska. Podkreślił, że droga publiczna nie może stanowić własności innych podmiotów poza wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r, poz. 1440), a tym bardziej osób fizycznych np. spadkobierców poprzedniego właściciela. Takie nieruchomości nie mogą być przedmiotem obrotu, w tym zwrotu na rzecz byłego właściciela, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych pojęcie "droga obejmuje budowlę wraz z infrastrukturą techniczno - użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, którym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania drogą. W związku z powyższym wnioskowana do zwrotu nieruchomość, nie stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. G. i S. D. zarzuciły decyzji Wojewody wadliwe ustalenie, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla "[...]" został zrealizowany na nieruchomościach objętych wnioskiem o zwrot, tj. oznaczonych jako projektowane działki nr [...] i [...]. Zdaniem skarżących z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż nieruchomość nie może zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W ocenie skarżących wbrew twierdzeniom organu teren nie jest funkcjonalnie związany z osiedlem, nie może w żadnej mierze przesądzać o tym lokalizacja nieruchomości i ich położenie w sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego B.. Osiedle to, jako założenie spójne architektoniczne i funkcjonalnie może istnieć bez konieczności wywłaszczania przedmiotowych nieruchomości. Jest to teren zielony, ale z uwagi na fakt, że nie został na nim zrealizowany cel wywłaszczenia. Za zupełnie niezrozumiałe skarżące uznały przywoływanie przez organ II instancji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, dotyczy on bowiem odmiennej sytuacji, a okoliczności faktyczne przywołane w uzasadnieniu wskazanego orzeczenia są zasadniczo odmienne od zaistniałych w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2018r. ( II SA/Lu 100/18 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę S. D.. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do artykułu 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016r. poz. 2147) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jego części, jeśli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei nieruchomość uważa się za zbędną na ten cel, jeżeli pomimo 7 lat od dnia ostateczności decyzji wywłaszczeniowej nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) lub pomimo upływu 10 lat od tej daty cel nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Słusznie zatem także Wojewoda wskazał na te przesłanki jako decydujące o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Jednak wnioski do jakich doszedł organ dokonując analizy stanu faktycznego sprawy nie mogą znaleźć akceptacji. Oczywiście trafne jest stanowisko, co zresztą również w orzecznictwie nie budzi większych zastrzeżeń, że przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Uważa się, że do tego rodzaju obiektów należą urządzenia towarzyszące, zarówno umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze (chodniki), jak i obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury ( tak NSA w powołanym już wyroku dnia 13 czerwca 2014r. I OSK 2768/12 oraz w wyrokach z dnia 20 listopada 2014r. I OSK 2755/13 i 14 lutego 2013r. I OSK 1832/11 wszystkie opubl. w CBOSA ). Podzielając powyższy pogląd nie sposób jednak nie zauważyć, że w każdym przypadku kryteria zbędności nieruchomości na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej należy odnieść do konkretnych okoliczności. Ustalenie, czy doszło do osiągnięcia celu wywłaszczenia musi uwzględniać konstytucyjną zasadę ochrony własności oraz dopuszczalności wywłaszczenia na cele publiczne. Zgodzić należy się ze skarżącymi, że organy nie dołożyły wystarczającej staranności dla ustalenia rzeczywistego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, co zresztą przyznał także Wojewoda, że zgodnie z ustaleniami rysunku Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego terenu inwestycji Osiedle B. ( operat techniczny nr [...] ), obowiązującego w dniu wywłaszczenia przedmiotowa działka została przeznaczona pod rezerwę usług ogólno - miejskich. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają wprawdzie na jednoznaczne ustalenie, co należało rozumieć pod tym pojęciem, bez wątpienia jednak teren ten nie został zabudowany, a powody tego stanu rzeczy, już w odniesieniu do działki [...], były przedmiotem pisma Starosty [...] z dnia [...]., adresowanego do Burmistrza Miasta Ś., który wnosił również o wyjaśnienie wspomnianego opisu. Burmistrz ograniczył się jedynie do wyjaśnienia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego Ś. zatwierdzony Uchwałą Miejskiej Rady N. w Ś. nr [...] z dnia [...]. przeznacza działki pod komunikację oraz zieleń publiczną. Organ stwierdził również, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. rejon osiedli B. – K. zatwierdzonym Uchwałą Nr XVII/143/2004 Rady Miasta Świdnik z dnia 28 czerwca 2004r. działki nr [...] i [...] położone są w terenie przeznaczonym pod komunikację oraz zieleń urządzoną. Według protokołu z oględzin jakie miały miejsce 22 marca 2016r., działka oznaczona nr [...] stanowi pas drogowy ulicy [...] z jezdnią, chodnikiem, skarpą, trawnikiem drzewami i uzbrojeniem, natomiast działka nr [...] jest terenem zieleni, przez który przebiega ciąg pieszy, stanowiący chodnik z kostki brukowej, częściowo asfaltowy, sieć kanalizacji sanitarnej, gazowej i dwa drzewa, co zdaniem Wojewody wyczerpuje cel wywłaszczenia. Za trafny uznać należy pogląd, według którego realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, powinna być rozumiana w sposób ścisły, co oznacza, że nie można ustalać go w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył jednak, że ustalenie rzeczywistej treści zamierzenia określonego w akcie wywłaszczeniowym, nie może abstrahować od okoliczności konkretnych uwarunkowań sprawy, kontekstu prawno-faktycznego towarzyszącego wywłaszczeniu oraz dalszych, zmieniających się ram prawnych normujących realizację inwestycji ( wyrok z dnia 13 czerwca 2014r. I OSK 2768/12 także wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Co oczywiste, uwaga ta ma istotne znaczenie zwłaszcza w przypadkach, gdy cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony, ograniczając się do ogólnych sformułowań, dających pole do różnej ich interpretacji, a w przypadku planowanej realizacji osiedla mieszkaniowego także od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych, gdzie często z różnych przyczyn dochodzi do weryfikacji pierwotnie założonych projektów inwestycyjnych. Z tego względu, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2018r. ( II OSK 340/18 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ) nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla. Stąd też w orzecznictwie uznaje się, że cel wywłaszczenia jest spełniony także wówczas, gdy dochodzi do modyfikacji celu wywłaszczenia. Jak wyjaśniono w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. (sygn. III AZP 11/87; OSN 1988, nr 11, poz. 149) chodzi o sytuacje, gdy dochodzi do modyfikacji celu wywłaszczenia, który mieszcząc się w celu wywłaszczenia (także jeśli inwestycja jest zlokalizowana w ramach wywłaszczonego obszaru w miejscu odmiennym od założonego), który nie stanowi jednak jego zmiany jakościowej. Inaczej, niż definitywna zmiana celu wywłaszczenia, co oznacza realizację jakościowo nowego celu, który nie mieści się w pierwotnym lub nawet jest z nim sprzeczny. Zwrócić jednak należy uwagę, że w powołanym już Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego terenu inwestycji Osiedle B. na spornym obszarze cel wywłaszczenia został na tyle ściśle skonkretyzowany jako rezerwa usług ogólno – miejskich, że usytuowanie w tym miejscu elementów infrastruktury przyrodniczej, które do usług nie mogą być przecież zaliczone, nie powinna być uznana jako jego modyfikacja. Konstytucyjna zasada ochrony własności oraz dopuszczalności wywłaszczenia na cele publiczne nakłada na organy orzekające w sprawie obowiązek dochowania daleko idącej ostrożności w ocenie okoliczności dotyczących realizacji celu wywłaszczenia. Zasadnie zatem NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2018r. ( I OSK 2240/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) trafnie stwierdził, że nie każda forma zagospodarowania nieruchomości roślinnością w sposób naturalny bądź zamierzony spełnić może kryterium zieleni osiedlowej, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że może być ona mniej lub bardziej nieuporządkowana w zależności od zasobności podmiotu gospodarującego terenem. Przeznaczenie nieruchomości na cele usługowe musiało wiązać się z wykonaniem określonych obiektów o tym charakterze, których wszakże nie wybudowano, ewentualnie na zagospodarowaniu terenu odpowiadającym tej funkcji. Tymczasem na spornej nieruchomości nie znajduje się żaden obiekt, który mógłby świadczyć o możliwości realizacji funkcji usługowej, a istnienie samej zieleni, z perspektywy celu wywłaszczenia uznać trzeba za niewystarczające. Nie można bowiem, bez naruszenia konstytucyjnej reguły ochrony własności, przyjąć założenia, że celowi rekreacji służyć może każdy teren zielony, bez względu na to, co się na nim znajduje. Cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, winien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu. Przyjęcie zapatrywania organu prowadziłoby do sytuacji w której każdy wniosek o zwrot nieruchomości mógłby być neutralizowany przez urządzenie na obszarze dotychczas niezagospodarowanym w sposób przewidziany w akcie wywłaszczeniowym, pielęgnowanej w jakikolwiek sposób zieleni. Uwaga ta wydaje się uzasadniona tym bardziej, że przedmiotowa działka [...], jak wynika z decyzji Wojewody usytuowana jest pomiędzy ulicą W. a osiedlem B. i służy jako izolacja od głównej arterii komunikacyjnej oraz teren rekreacyjny, w ten też sposób została opisana również w rejestrze gruntów ( wypoczynkowo – rekreacyjny). Pomijając już, że rekreacja oznacza odpoczynek, rozrywkę, wytchnienie po pracy, czego w żaden sposób nie można odnieść do terenu znajdującego się przy jednej z głównych ulic miasta, to w ogóle istnieje wątpliwość, czy można uznać ją za tworzące infrastrukturę samego osiedla. Tym bardziej zatem umacnia to w przekonaniu, że cel wywłaszczenia nie został w tej części zrealizowany. Nie są przy tym jasne przesłanki, jakimi kierował się Wojewoda uzasadniając realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy ulicy oraz usług ( parkingu i zieleni ) zapisami rysunku planu Ś. B. II Koncepcja Programowa – Przestrzenna. Pomijając już, że jak już wspomniano zieleni nie sposób zaliczyć do usług, a parkingu na działce [...] nie stwierdzono, została ona sporządzona w czerwcu 1987r. i obejmuje według ust. 2 pkt.2.1 obszar położony pomiędzy osiedlem B., a lasem. Terenem tego osiedla planowane osiedle jest ograniczone od strony północnej. Nie wiadomo zatem, czy chodzi o ten sam teren, załączona do akt plansza etapowania inwestycji nie zawiera żadnych oznaczeń pozwalających na weryfikację stanowiska organu odwoławczego. Nie sposób ponadto nie zauważyć, że decyzją z dnia [...]. zwrócono innym wnioskodawcom działki nr [...], [...] i [...] stanowiące część działki nr [...], a więc tej samej, której częścią była również działka [...] i z której wyodrębniono następnie działkę nr [...]. Nie budziło wówczas zastrzeżeń organu, że w stosunku do działki nr [...] znajdującej się właśnie w obszarze opisanym w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego terenu inwestycji jako rezerwa terenu na ośrodek usług ogólno – miejskich, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie starano się nawet wyjaśnić odmiennego stanowiska zajętego w stosunku do skarżącej, powoływanie się przez Wojewodę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. ( P 38/11 OTK-A z 2014 r. nr 3, poz. 38;) jest zaś o tyle nietrafne, że dotyczył on kwestii biegu terminów realizacji celu wywłaszczenia pod rygorem wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia o jakich mowa w art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w sprawie niebyło rozważane. Spór nie dotyczył bowiem tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed dniem 22 września 2004r., ale czy w ogóle doszło do jego realizacji. Zgodzić należy się z organami rozpoznającymi sprawę, że zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w powyższym rozumieniu, nie może nastąpić, jeśli nieruchomość stanowi część drogi publicznej. Już w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. (III CZP 72/06 Lex nr 196346) wskazano, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Do tego poglądu wielokrotnie nawiązywał również Naczelny Sąd Administracyjny podając, że skoro z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika własność dróg publicznych Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to znaczy, że drogi te – jako istniejące drogi publiczne – wraz z zajętymi pod te drogi gruntami nie mogą stać się własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc grunty zajęte pod drogi publiczne stanowią już własność publiczną, to art. 2a ustawy o drogach publicznych uniemożliwia przeniesienie prawa własności tych gruntów na rzecz innego podmiotu, także w ramach zwrotu na rzecz byłego właściciela. (wyroki NSA z dnia: 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, 2 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1438/09, 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1921/14, 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14, 27 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2821/15, II OSK 29/17 wszystkie opubl. w CBOSA). Słusznie przy tym uważa się, że odmowa zwrotu dotyczy także nieruchomości, które nie zostały wprawdzie przeznaczone pod drogę, ale znajdują się w jej pasie drogowym ( tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14, LEX nr 2143012). Jakkolwiek nie jest sporne, że droga W. jest zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, to przecież na podstawie dokumentów jakie zostały zgromadzone, nie można mieć całkowitej pewności, czy rzeczywiście wywłaszczone nieruchomości znajdują się w jej pasie. Nie wiadomo nawet, na podstawie jakich właściwie dokumentów organy formułowały swoje opinie w tym względzie. Organ I instancji wskazał bowiem jedynie ogólnie na zebrany materiał dowodowy, zaś Wojewoda powołał się na pismo Burmistrza Miasta Ś. z dnia 8 listopada 2017r. Pomocna nie może być mapa rozliczeniowa powierzchni nieruchomości na której ujawniono działkę [...] o powierzchni [...] ha, co budziło wątpliwości także Starosty [...] wyrażone w piśmie z dnia 20 lipca 2016r. Działek będących przedmiotem sporu nie umieszczono na części graficznej Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego terenu inwestycji, jak również na nie opisanej mapie znajdującej się na str. 52 akt organu odwoławczego, gdzie wskazano linie rozgraniczające ulicy W. ( działka nr [...] ). Ten sam wniosek płynie z treści geodezyjnych mapek gruntów projektowanego zwrotu nieruchomości, na których również nie opisano przebiegu linii granicznych pasa drogowego oraz sporządzonych w sprawie oględzin działek, gdzie jedynie opisano ich stan. Wbrew organowi odwoławczemu za jego stanowiskiem nie może przemawiać pismo Burmistrza Miasta Ś. z dnia 8 listopada 2017r. W ogóle nie odniesiono się w nim, czy na działce [...] wybudowano drogę W. . Wskazano jedynie, że w 1998r. zostały zakończone roboty budowlane polegające na budowie wspomnianej ulicy od km. 0+ 00 do km 0+500 na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]. Przesądzającego znaczenia dla oceny, czy nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną nie mogą mieć także stanowić dane z ewidencji gruntów. W wyroku z dnia 23 października 2018r. ( I OSK 2910/16 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wypisy z rejestru gruntów w zakresie statusu drogi mają bowiem charakter wtórny względem książki drogi, a przede wszystkim innych dokumentów potwierdzających zrealizowanie inwestycji drogowej lub urządzenie drogi. Organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. I OSK 2766/16). Wskazuje się ponadto, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., I OSK 1001/11, wyrok NSA z 31 sierpnia 2018 r. I OSK 2320/16). Dla rozstrzygnięcia wątpliwości należy zatem uzyskać mapę zasadniczą z wkreśloną linią graniczną pasa drogowego ulicy W. z której będzie wyraźnie wynikać, czy obejmuje ona wywłaszczone działki oraz kartę inwentaryzacyjną tej drogi. Dopiero bezsporne ustalenie, że wspomniane działki położone są w liniach rozgraniczających wspomnianej ulicy oznaczać będzie niedopuszczalność orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej. Z tych powodów na podstawie art. 145 §1 pkt. 1lit.a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł.