II SA/Lu 468/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...], odmawiającej przyznania odwołującemu świadczenia wychowawczego na córkę K. D. na okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 28 sierpnia 2018 r. A. D. złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę [...] (będącą dzieckiem z nieformalnego związku wnioskodawcy z B. K.), urodzoną w dniu [...] grudnia 2016 r. – jako na kolejne dziecko w rodzinie. W formularzu wniosku w składzie rodziny wnioskodawca – poza sobą – wymienił córkę [...] i jej matkę B. K., a także syna [...] (urodzonego w dniu [...] kwietnia 2002 r.), ze związku małżeńskiego z M. D. (obecnie S.). Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. P. – działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. P. – odmówił przyznania A. D. wnioskowanego świadczenia wychowawczego na dziecko K. D.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchyliło jednak powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] organ pierwszej instancji ponownie odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia wychowawczego na córkę [...] na okres od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] września 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że małoletni syn [...], będący dzieckiem wnioskodawcy ze związku małżeńskiego z M. D. (obecnie S.), którego wnioskodawca wymienił w składzie rodziny we wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę [...], nie jest członkiem "rodziny" w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.; obecnie: t..j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej jako "ustawa"), albowiem Sąd Okręgowy w L. w wyroku z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt III C [...], ustalił jego miejsce zamieszkania przy matce. Jednocześnie M. D. faktycznie mieszka z matką, co wynika z oświadczeń jego rodziców. W ocenie organu, skoro M. D. nie jest członkiem obecnej "rodziny" skarżącego, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy, to K. D. jest "pierwszym dzieckiem" w rodzinie, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, czyli jedynym dzieckiem w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia. Z powyższych względów organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. wezwał wnioskodawcę do skorygowania wniosku i uzupełnienia go o dokumenty niezbędne do ustalenia wysokości dochodu rodziny i oceny spełnienia kryterium dochodowego warunkującego przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. W odpowiedzi na wezwanie A. D. w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. oświadczył, że (cyt.) "ubiegał się i nadal ubiega o świadczenie wychowawcze na córkę K. D. jako na drugie dziecko w rodzinie". Jednocześnie wnioskodawca nie przedstawił w wyznaczonym terminie żądanych przez organ dokumentów. W tej sytuacji organu pierwszej instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia wychowawczego na córkę K. D.. W odwołaniu od powyższej decyzji A. D. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 2 pkt 16 ustawy. Wyjaśnił, że odmówił skorygowania wniosku i dołączenia dokumentów o dochodach swojej rodziny, ponieważ uważa, że żądanie to wykracza poza uprawnienia organu, zmuszając stronę do ujawnienia wrażliwych danych finansowych, które nie są wymagane i potrzebne do rozpatrzenia wniosku. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyło postępowanie tego organu. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że K. D. jest "pierwszym dzieckiem" w rodzinie A. D., w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, a tym samym warunkiem przyznania na nią świadczenia wychowawczego jest spełnienie kryterium dochodowego w wysokości 800 zł na osobę w rodzinie, określonego w art. 5 ust. 3 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 2 pkt 16 ustawy, rodzic może uwzględnić własne dziecko w składzie rodziny w dwóch przypadkach - w sytuacji, gdy dziecko pozostaje na utrzymaniu rodzica oraz wspólnie z nim mieszka albo w przypadku, gdy dziecko pozostaje - zgodnie z orzeczeniem sądu - pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. W tym ostatnim przypadku każde z rodziców może zaliczyć dziecko do składu swojej odrębnej rodziny. W ocenie Kolegium materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że M. D. jest na utrzymaniu ojca, ale z nim nie mieszka, zaś jego rodzice (A. D. i [...] S.) nie legitymują się orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej. Jednocześnie M. D. nie przebywa pod opieką obojga rodziców w porównywalnych, powtarzających się okresach. Kolegium uznało wobec tego za słuszne stanowisko organu pierwszej instancji, że M. D. nie jest członkiem "rodziny" skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy, a tym samym K. D., jest "pierwszym dzieckiem" w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, nie zaś kolejnym dzieckiem w rodzinie, jak twierdzi skarżący. W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji, gdy skarżący odmówił skorygowania wniosku i dołączenia do niego dokumentów potwierdzających sytuację zawodową i dochodową, a jednocześnie dane o dochodach B. K. i A. D. za 2017 r., opodatkowanych podatkiem dochodowym od osób fizycznych, pozyskane samodzielnie przez organ pierwszej instancji w trybie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, nie były wystarczające do oceny sytuacji dochodowej rodziny, organ ten nie mógł orzec o uprawnieniu strony do świadczenia wychowawczego na córkę [...]. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz rygorem określonym w wezwaniu z dnia [...] marca 2019 r., organ pierwszej instancji powinien był pozostawić wniosek A. D. bez rozpatrzenia i poinformować skarżącego o tym na piśmie. Merytorycznemu rozpatrzeniu może bowiem podlegać wyłącznie wniosek kompletny, zawierający wszystkie informacje albo dokumenty towarzyszące, konieczne do załatwienia sprawy co do istoty. Jeżeli wniosek jest niekompletny, a przepis prawa nakazuje, aby to wnioskodawca usunął braki, to ich nieusunięcie wywołuje skutek w postaci prawnej niemożliwości rozpatrzenia sprawy. Kolegium zaznaczyło przy tym, że żądanie od A. D. usunięcia braków formalnych poprzez skorygowanie wniosku i dołączenie dokumentów o dochodach rodziny, było uzasadnione, albowiem z informacji o składkach zdrowotnych A. D. wynikało, że z dniem [...] października 2018 r. utracił on uprawnienia do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zatrudnienia w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w B. P., co może oznaczać "utratę dochodu" w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. "c" ustawy. Ponadto, skoro matka K. D. - B. K. przebywa na urlopie wychowawczym (co ustalono w wyniku wywiadu środowiskowego z dnia [...] sierpnia 2018 r.), to nie można było wykluczyć, że również z tego powodu w rodzinie strony nastąpiła "utrata dochodu" – stosownie do art. 2 pkt 19 lit. "a" ustawy. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić, a postępowanie tego organu w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na K. D., która jest "pierwszym dzieckiem" w rodzinie, umorzyć jako bezprzedmiotowe, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. A. D. w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przytoczoną wyżej decyzję ostateczną organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj., art. 105 § 1 k.p.a.n polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, o których mowa w przepisie, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na wybiórczej ocenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, niezebranie pełnego materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie sytuacji osobowej rodziny oraz błędną interpretację wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] grudnia 2009r. sygn. akt III C [...] i bezpodstawne przyjęcie, że o opiece naprzemiennej można mówić dopiero, gdy jest ona wymieniona expressis verbis w sentencji orzeczenia, a w konsekwencji zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego tj. ustalenia okoliczności, czy małoletni M. D. tworzy rodzinę z ojcem z uwagi na sposób sprawowania nad nim opieki przez rodziców; 3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że małoletni M. D. nie pozostaje pod opieką naprzemienną rozwiedzionych rodziców, gdyż w przedłożonym wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] grudnia 2009r. sygn. akt III C [...] nie została orzeczona opieka naprzemienna rodziców, podczas gdy wyrok ten jednoznacznie wskazuje, że rodzice mają pozostawioną nieuszczuploną władzę rodzicielską, zaś dowód z wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia z dnia [...] sierpnia 2018 r. potwierdza faktyczne sprawowanie opieki ojca nad synem oraz, że opieka ta sprawowana jest naprzemiennie; 4) naruszenie art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] lipca 2019 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę [...] - jako na kolejne dziecko w rodzinie, został prawidłowo wypełniony; 5) naruszenie art. 2 pkt 16 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] lipca 2019r., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w skład rodziny skarżącego nie wchodzi syn M. w sytuacji, gdy skarżący sprawuje nad synem opiekę naprzemienną wraz z matką. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację na poparcie podniesionych zarzutów, podnosząc w szczególności, że niedopuszczalne jest założenie, jakoby z opieka naprzemienna występowała wyłącznie wówczas, gdy sformułowanie "opieka naprzemienna" wprost znajduje się w wyroku sądu. Zdaniem skarżącego przesądzające w tej materii nie mogą być wyłącznie postanowienia wyroku rozwodowego w części dotyczącej wykonywania władzy rodzicielskiej, ani też orzeczenie o miejscu zamieszkania dziecka przy jednym z rodziców, bądź zasądzenie alimentów na dzieci od jednego z nich. Koniecznym jest zbadanie całości okoliczności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Podkreślić na wstępie należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), przy czym w świetle art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia zatem, czy akt ten jest zgodny z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dniu jego wydania oraz, czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w k.p.a. oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który to akt określa warunki i tryb przyznawania świadczenia wychowawczego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały wydane przed wejściem w życie ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 924), tj. przed 1 lipca 2019 r. Kontrola legalności tych rozstrzygnięć odnosić się zatem musi do przepisów ustawy w brzmieniu sprzed powołanej nowelizacji, aktualnego na dzień ich wydania. W tym też brzmieniu przepisy te zostaną przytoczone w dalszej części niniejszego uzasadnienia. W myśl art. 4 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2). Świadczenie wychowawcze przysługuje ww. osobom do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia (ust. 3). Z art. 5 ust. 1 ustawy wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje uprawnionym osobom w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Zasadą jest przy tym, że przedmiotowe świadczenie na drugie i każde kolejne dziecko w rodzinie (do dnia ukończenia przez nie 18. roku życia) przysługuje niezależnie od wysokości dochodu rodziny. Przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko uwarunkowane jest natomiast zachowaniem kryterium dochodowego. Art. 5 ust. 3 ustawy stanowi bowiem, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Definicja "pierwszego dziecka", do której odwołuje się art. 5 ust. 3 ustawy, została sformułowana w art. 2 pkt 14 ustawy. W myśl tego przepisu pojęcie to oznacza, co do zasady, jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia. Definicja "rodziny" została natomiast sformułowana w pkt 16 powołanego wyżej artykułu. Zgodnie z treścią tego przepisu, pojęcie to oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092). Definicja ta zawiera jednocześnie zastrzeżenie, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, a także, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W niniejszej sprawie skarżący A. D. domagał się przyznania świadczenia wychowawczego na córkę K. D., będącą jego dzieckiem z nieformalnego związku z B. K.. Skarżący twierdził przy tym, że K. D. jest kolejnym (drugim) dzieckiem w jego rodzinie, a tym samym, że uzyskanie żądanego świadczenia wychowawczego nie jest uzależnione od zachowania kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 3 ustawy. Określając bowiem we wniosku skład swojej rodziny (tworzonej wraz z B. K.) skarżący zaliczył do niej również swojego syna M. D., będącego pierwszym dzieckiem skarżącego pochodzącym ze związku małżeńskiego z M. D. (obecnie S.). Takiego sposobu określenia składu rodziny strony nie zaakceptowały jednak organy administracji podnosząc, że uznanie M. D. za członka rodziny skarżącego wymagałoby – zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 ustawy – wykazania, że pozostaje on pod opieką naprzemienną jego rozwiedzionych rodziców, co nie znajduje potwierdzenia w treści wyroku Sądu Okręgowego w L. III Wydział Cywilny Rodzinny z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt III C [...], orzekającego o rozwiązaniu przez rozwód małżeństwa A. D. i [...] D. (obecnie S.). Z taką oceną nie zgodził się natomiast skarżący podnosząc, że okoliczność sprawowania przez niego opieki naprzemiennej nad synem M. winna wynikać z prawidłowo dokonanych ustaleń co do stanu faktycznego, natomiast nie wymaga potwierdzenia w treści wyroku sądu. W sytuacji, gdy wyrok rozwodowy nie zawiera takiego rozstrzygnięcia, kwestia sprawowania opieki naprzemiennej nad dzieckiem przez rozwiedzionych rodziców - zdaniem skarżącego - podlega samodzielnemu ustaleniu przez organy administracji orzekające w sprawie świadczenia wychowawczego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do interpretacji pojęcia opieki naprzemiennej, co ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy syn skarżącego z małżeństwa z M. D. (obecnie S.) – M. D., może być zaliczony do członków rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. Ta okoliczność decyduje bowiem z kolei o tym, czy K. D. jest "pierwszym dzieckiem" w rodzinie, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, czy też dzieckiem kolejnym, a tym samym, czy przyznanie na nią świadczenia wychowawczego uwarunkowane jest zachowaniem kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 3 ustawy, czy też jest niezależne od wysokości dochodu rodziny. Jakkolwiek skarżący swoje stanowisko w powyższej kwestii poparł odwołaniem się w treści skargi do licznych orzeczeń sądów administracyjnych, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowiska tego nie podziela. Wyjaśnić należy, że pojęcie opieki naprzemiennej użyte w art. 2 pkt 16 ustawy (a także art. 5 ust. 2a) stało się źródłem rozbieżności w judykaturze. U źródeł tych rozbieżności leży fakt, że pojęcie to zostało wprowadzone do systemu prawnego dopiero właśnie ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z kolei możliwość "podziału" świadczenia pomiędzy rodziców sprawujących opiekę naprzemienną, czyli obecny art. 5 ust. 2a ustawy, wprowadzono jeszcze później (ustawą z dnia [...] lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin - Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Do tej pory pojęcie opieki naprzemiennej nie jest znane Kodeksowi rodzinnemu i opiekuńczemu, ani Kodeksowi postępowania cywilnego (zbliżoną regulacją jest jedynie art. 5821 § 4 k.p.c., zgodnie z którym sąd może określić, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach). W efekcie, większość osób, w stosunku do których rozwód orzeczono przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (1 kwietnia 2016 r.) nie dysponuje orzeczeniem sądu, w którym wskazano, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Część sądów przyjęła interpretację korzystną dla takich osób uznając, że ustalenie opieki naprzemiennej w sytuacji braku takiego rozstrzygnięcia w wyroku sądowym, jest dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego, zwłaszcza w sytuacjach, gdy rodzice sami zgodnie ustalali między sobą w ramach ugody lub porozumienia jak naprzemiennie zajmować się swoimi dziećmi. Do tego nurtu należą orzeczenia sądów administracyjnych przywoływane przez skarżącego. Należy jednak odnotować, że inne składy orzekające w sądach administracyjnych przyjęły przeciwny pogląd, a mianowicie, że jedynie wyrok sądu powszechnego może rozstrzygać o tym, czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. Należy zauważyć, że w orzecznictwie - zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego – obecnie jednoznacznie dominuje ta druga linia, przyjmująca, że jedyną uprawnioną wykładnią art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w.d. jest wykładnia literalna. W ramach tego poglądu przyjmuje się, że na gruncie przepisów ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczanie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. W związku z tym, skoro ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca - na gruncie tej ustawy - instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w ww. definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Powyższe oznacza, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. - ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego (por. przykładowo wyroki NSA: z 22 sierpnia 2017 r., I OSK 947/17; z 4 października 2017 r., I OSK 778/17; z 17 listopada 2017 r., I OSK 1046/17, z 11 grudnia 2017 r., I OSK 1506/17; z 17 stycznia 2018 r., I OSK 1669/17; z 24 maja 2018 r., I OSK 2997/17; z 16 maja 2018 r., I OSK 2640/17). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Podkreślić należy, że był on już wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach tutejszego Sądu (przykładowo w wyrokach: z 4 września 2018 r., II SA/Lu 938/17; z 2 października 2018 r. II SA/Lu 598/18; z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 82/19; z 30 maja 2019 r., II SA/Lu 173/19 oraz II SA/Lu 220/19). Uzupełniając powyższą argumentację można dodać, że odwołanie się do ścisłej, językowej wykładni art. 2 pkt 16 ustawy ma dodatkowe uzasadnienie w motywach płynących z wykładni celowościowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter wsparcia publicznego, jakim jest świadczenie wychowawcze wskazuje na wolę ustawodawcy dążenia do uproszczenia procedur tak, aby wsparcie w możliwie krótkim terminie trafiało do rodzin i służyło zaspokojeniu aktualnych potrzeb związanych z wychowaniem dzieci, zgodnie z autonomicznymi decyzjami rodziców. Stąd oparcie się na dość sztywnym, ale zarazem prostym i jednoznacznym rozwiązaniu, w którym o istnieniu opieki naprzemiennej przesądza wyłącznie treść orzeczenia sądu. Przyjęcie innego rozwiązania, w którym ustalenie ewentualnej opieki naprzemiennej sprawowanej przez rozwiedzionych rodziców leży w gestii organu prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczenia, prowadziłoby do długotrwałych sporów prawnych, trudnych do jednoznacznego rozstrzygnięcia, ze względu na brak jednoznacznych kryteriów ustalenia faktycznie sprawowanej opieki naprzemiennej. Rozciągnięte w czasie postępowania administracyjne niweczyłyby cel i sens rozwiązań przyjętych w ustawie. Wobec powyższego okolicznością przesądzającą o rozstrzygnięciu rozpoznawanej sprawy jest fakt, że w wyroku rozwodowym Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt III C [...] nie zawarto rozstrzygnięcia w przedmiocie opieki naprzemiennej nad małoletnim M. D.. Brak takiego rozstrzygnięcia w wyroku rozwodowym przesądza bowiem o braku możliwości zaliczenia małoletniego syna skarżącego z małżeństwa z M. D. (Szczęsną) do członków jego rodziny. Wobec powyższego zarzut skarżącego dotyczący wadliwego zastosowania art. 2 pkt 16 ustawy, należało uznać za niezasadny. Pozbawione racji są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe ustalenia faktyczne i brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Skoro bowiem okolicznością przesądzającą o składzie rodziny skarżącego była treść wyroku rozwodowego, organy nie były zobligowane do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, jaki jest rzeczywisty wymiar opieki sprawowanej przez skarżącego nad synem M.. Brak możliwości zaliczenia M. D. do rodziny skarżącego oznaczał, że jego córkę [...] należało uznać za "pierwsze dziecko" w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, a w konsekwencji wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego na K. D. rozpatrzyć według kryteriów przyznania takiego świadczenia na "pierwsze dziecko". Jak już natomiast wskazano wcześniej, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji przyznanie świadczenia wychowawczego na "pierwsze dziecko" – stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy – uwarunkowane było zachowaniem kryterium dochodowego w wysokości 800 zł - jako dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. W związku z powyższym konieczne było dokonanie przez skarżącego korekty jego wniosku (w zakresie informacji o składzie rodziny) oraz uzupełnienie wniosku o stosowne dokumenty umożliwiające rzetelne ustalenie wysokości dochodu jego rodziny (z uwzględnieniem ewentualnej utraty dochodu), co też organ pierwszej instancji uczynił pismem z dnia [...] marca 2019 r., prawidłowo stosując w tym względzie dyspozycję art. 19 ust. 1 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, wezwanie to skutecznie doręczono skarżącemu w dniu [...] marca 2019 r. (w tym dniu korespondencję w miejscu zamieszkania skarżącego odebrała B. K., będąca dorosłym domownikiem, co odpowiada formie doręczenia pisma w postepowaniu administracyjnym przewidzianej w art. 43 k.p.a. – potwierdzenie odbioru k. 37 akt adm.). Bezsporne natomiast pozostaje, że skarżący w wyznaczonym – czternastodniowym terminie nie wykonał nałożonego, co skutkowało wydaniem przez organ pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2019 r. decyzji o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na K. D.. Powyższą decyzję Kolegium prawidłowo uznało za wadliwą i orzekło o jej uchyleniu i umorzeniu postepowania organu pierwszej instancji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Jak bowiem słusznie zauważył organ odwoławczy, z treści art. 19 ust. 1 ustawy wynika wprost, że konsekwencją niewykonania przez skarżącego wezwania do uzupełnienia wniosku winno być pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Nieuzupełnienie wniosku o dokumenty umożliwiające ustalenie wysokości dochodu rodziny – w sytuacji, gdy wniosek dotyczy "pierwszego dziecka" w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy – uniemożliwia bowiem zweryfikowanie, czy dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a w konsekwencji uniemożliwia wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia o uprawnieniu tego dziecka do świadczenia wychowawczego, czyniąc postępowanie organu pierwszej instancji bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Skoro zatem w niniejszej sprawie – pomimo niewykonania przez skarżącego wezwania do uzupełnienia wniosku o dokumenty świadczące o wysokości jego rodziny – organ pierwszej instancji podjął decyzję merytoryczną, zasadne było zastosowanie przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Przepis ten ma bowiem zastosowanie właśnie wówczas, gdy konieczne jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, lecz równocześnie brak jest podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy lub do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7. wydanie, Warszawa 2018, str. 870). Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.