II SA/Lu 553/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję. We wniosku z dnia [...] r. A. K. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o umorzenie zadłużenia, "które wynikło z wypłacanych zaliczek alimentacyjnych na rzecz dzieci I. i R. K.", uzasadniając swoją prośbę ciężkim stanem zdrowia, złą sytuacja finansową i brakiem możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta L. odmówił umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz R. K. i I. K. w okresach: od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. i od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. w łącznej kwocie [...]zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r. , Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) w związku z art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.). Organ ustalił, że wnioskodawca jest osobą rozwiedzioną, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, zamieszkuje przy ul. [...]. W okresie od 1 czerwca 2014 r. do 30 listopada 2014 r. uzyskał dochód w łącznej wysokości [...] zł netto, co daje miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny w kwocie [...]zł. Na dochód ten składały się świadczenia socjalne: zasiłek stały w kwocie [...]zł miesięcznie, świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności: [...] zł w sierpniu 2014 r., [...] zł w październiku 2014 r., [...] zł w listopadzie 2014 r.; zasiłek celowy na pokrycie części kosztów leków i leczenia: [...] zł we wrześniu 2014 r., [...] zł w listopadzie 2014 r.; zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu opału w kwocie [...]zł w październiku 2014 r.; zasiłek celowy na zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego w kwocie [...]zł w październiku 2014 r. Według oświadczenia wnioskodawcy ponosi on comiesięczne koszty związane z utrzymaniem mieszkania [...] zł oraz światło [...] zł. Koszty leczenia pokrywane są z zasiłków celowych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Ponadto A. K. jest osobą chorą, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 30 listopada 2015 r. Według ustaleń organu I instancji ma on troje dzieci: O. K., R. K. i I. K.. Z uwagi na to , że nie wywiązywał się on z obowiązku alimentacyjnego wobec dziecka, ze środków publicznych zostały wypłacone osobie uprawnionej zaliczki alimentacyjne, które podlegają zwrotowi przez dłużnika alimentacyjnego, bez względu na przyczynę bezskuteczności egzekucji komornika sądowego. Konieczność spłaty zadłużenia jest konsekwencją kilkuletniego niewywiązywania się przez dłużnika z obowiązku alimentacyjnego względem swoich dzieci, które nie były w stanie utrzymać się samodzielnie. Zdaniem organu trudna sytuacja materialna, na którą powołuje się strona jest okolicznością dotyczącą wszystkich dłużników alimentacyjnych, gdyż uruchomienie zaliczki alimentacyjnej następuje tylko wówczas, gdy dłużnik nie ma majątku ani dochodów podlegających egzekucji. Organ podkreślił, że ustalając wysokość alimentów sąd powszechny bierze pod uwagę możliwości zarobkowe i majątkowe zobowiązanego. W przypadku pogorszenia sytuacji strona może ubiegać się o zmianę orzeczenia w przedmiocie alimentacji, a więc miała ona możliwość w odpowiednim czasie "dopasować" wysokość zobowiązań alimentacyjnych do swojej sytuacji życiowej. Z akt nie wynika natomiast, by wnioskodawca występował do sądu z wnioskiem o zniesienie obowiązku alimentacyjnego bądź obniżenie wysokości zasądzonych alimentów z uwagi na sytuację dochodową i rodzinną. Organ podkreślił, że wprawdzie sytuacja dochodowa i rodzinna strony może co do zasady stanowić przesłankę do umorzenia przez organ właściwy wierzyciela, niemniej jednak działające w imieniu państwa organy administracji publicznej nie mogą pochopnie umarzać należności dłużnika, gdyż jego sytuacja finansowa w przyszłości może ulec zmianie. Umorzenie przedmiotowych należności prowadziłoby do nieuzasadnionego okolicznościami sprawy przerzucania obowiązku alimentacyjnego wnioskodawcy na wszystkich podatników, co jest sprzeczne z interesem społecznym. Decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia 20 stycznia 2015 r. sprostowana została postanowieniem z dnia 23 lutego 1015 r. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. ponownie wskazuje na złą sytuację materialną i zdrowotną. Przyznaje, że przez kilka lat nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego, jednakże jak twierdzi "po rozwodzie został z niczym", w wieku 28 lat musiał zacząć wszystko od nowa. Wskazuje także, że dwukrotnie odbywał karę pozbawienia wolności za niepłacenie alimentów, co też znacznie utrudniło mu podjęcie pracy, natomiast obecnie utrzymuje się jedynie ze świadczeń z pomocy społecznej. Decyzją z dnia 27 maja 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, powielając treść tego uzasadnienia. Stwierdził, że w świetle przepisów powołanych przez Prezydenta Miasta L. przedmiotowa sprawa została prawidłowo rozpatrzona oraz wydana została prawidłowa decyzja w sprawie. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. K. ponownie wskazał na zły stan zdrowia i złą sytuację materialną. Do skargi dołączył dokumentację lekarską. Wyjaśnił, że dużo czasu spędził w szpitalach i przychodniach lub leżąc w domu, a także , że wyrokiem z dnia 29 czerwca 2008 r. sąd uchylił jego obowiązek alimentacyjny, zaś ZUS umorzył zadłużenie alimentacyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą umorzenia skarżącemu należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w łącznej wysokości [...] zł. Podstawowym zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia jest ustalenie stanu prawnego, który ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organy orzekające w tej sprawie jako podstawę rozstrzygnięcia wskazały art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wskazane ustawy w odmienny sposób regulują zarówno właściwość organu do rozpatrzenia wniosku dłużnika alimentacyjnego o umorzenie należności, jak i same zasady umarzania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko organów polegające na wskazaniu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej jest nieprawidłowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniło swoje stanowisko przepisem przejściowym tj art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym "sprawy o zaliczki alimentacyjne do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych". W ocenie Sądu należy jednak zwrócić uwagę, że powołany art.41 ustawy nie jest jedynym przepisem przejściowym. Reguły intertemporalne zawarte są również w przepisach art. 42 i 43 ustawy, stąd też ustalając stan prawny nie można ich pomijać. Art. 42 ust. 2 ustawy stanowi, że sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne podlegają rozpatrzeniu i dochodzeniu na zasadach i w trybie określonych w dotychczasowych przepisach, zgodnie zaś z art. 43 ust.1 egzekucję należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych prowadzi się w dalszym ciągu aż do ich zaspokojenia na podstawie dotychczasowych przepisów. Powołane przepisy wskazują do jakich rodzajów spraw mają zastosowanie dotychczasowe przepisy. Są to: sprawy o zaliczki alimentacyjne (art.41), sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne (art. 42), sprawa egzekucji należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych (art. 43). Tym samym zakres przepisu art.41 określony jako "sprawy o zaliczki alimentacyjne" nie może być interpretowany w sposób rozszerzający obejmujący m.in. sprawy należności dłużnika alimentacyjnego". Gdyby ustawodawca chciał zakresem tego przepisu objąć wszelkie sprawy, jakie mogą powstać w związku z zaliczkami alimentacyjnymi, wówczas wskazanie w kolejnych przepisach rodzajów spraw i reguł intertemporalnych byłoby zbędne. Zdaniem Sądu w przepisach art. 41, art. 42, art. 43 pośród wymienionych rodzajów spraw nie ma spraw dotyczących należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, stąd też do tych spraw nie mają zastosowania przepisy dotychczasowe, tylko aktualnie obowiązujące przepisy tj ustawa z 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem jest wniosek dłużnika o umorzenie należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, a nie sprawa o zaliczkę. Za takim poglądem przemawia również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OW 138/09, w którym Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął spór kompetencyjny dotyczący właściwości organu do rozpatrzenia wniosku dłużnika alimentacyjnego o umorzenie należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wskazując, że organem tym jest organ właściwy dla dłużnika zgodnie z ustawą z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W kolejnym etapie oceny zaskarżonej decyzji Sąd rozważał przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna, które określa przepis art. 107 par. 3 kpa. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 par. 3 kpa. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzje organu I i II instancji nie zawierają uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 par. 3 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, aczkolwiek obszerne i prawidłowe w zakresie ustaleń faktycznych , nie wskazują w istocie rzeczy z jakich przyczyn odmówiono umorzenia skarżącemu obciążających go należności. Brak w nich najistotniejszego elementu z punktu widzenia strony, a więc odpowiedzi na pytanie dlaczego nie uwzględniono wniosku. Organ I instancji przechodząc do meritum, a więc do przyczyn dla których odmówiono wnioskowi skarżącego wskazał jedynie, że "wprawdzie sytuacja dochodowa i rodzinna strony może, co do zasady stanowić przesłankę do umorzenia przez organ właściwy wierzyciela, niemniej jednak działające w imieniu państwa organy administracji publicznej nie mogą pochopnie umarzać należności dłużnika, gdyż sytuacja finansowa dłużnika może w przyszłości ulec zmianie. Umorzenie przedmiotowych należności prowadziłoby do nieuzasadnionego okolicznościami sprawy przerzucania obowiązku alimentacyjnego odwołującego się na wszystkich podatników, co sprzeczne jest z interesem społecznym." Z tego sformułowania nie można wywieść przyczyn, dla których organ I instancji przyjął, że skarżącemu należy odmówić umorzenia należności alimentacyjnych. Co więcej, z cytowanego fragmentu uzasadnienia wynika, że organ nie kwestionuje niemożności spłacenia zadłużenia przez skarżącego. Z kolei organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także nie kwestionował trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącego, a w konsekwencji niemożności spłacenia przez niego należności. W takiej sytuacji takie uzasadnienie jest całkowicie niezrozumiałe dla strony. Brak wskazania konkretnych i rzeczowych przyczyn, dla których organy administracji przyjmując, że skarżący ma trudną sytuację materialną i życiową odmówiły mu umorzenia należności nie pozwoliły stronie (a także organowi odwoławczemu i sądowi administracyjnemu) na dokonanie faktycznej kontroli prawidłowości wydanych decyzji. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr [...], poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 - niepublik.). Podkreślenia wymaga fakt, że organy nie odniosły się w szczególności do tak istotnych okoliczności jak wynikająca z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ewentualna możliwość podjęcia zatrudnienia w warunkach pracy chronionej, licznych ciężkich schorzeń skarżącego, a także faktu, że jedynym źródłem jego utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej. Nie dokonały także oceny tych okoliczności w kontekście możliwości spłacenia zadłużenia. Świadczy to o naruszeniu art. 7, art. 77 par.1, art. 80, a także art. 107 par. 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia tego ostatniego przepisu w szczególności dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bowiem uzasadnienie jego decyzji w istocie ogranicza się do powielenia treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej i lakonicznego stwierdzenia, że brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji, zaś Kolegium w pełni podtrzymuje ustalenia i argumentację organu pierwszej instancji. Takie uzasadnienie decyzji zapadłej w postępowaniu odwoławczym jest niedopuszczalne, ponieważ istotą tego postępowania jest nie tylko kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, lecz ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 w zw. art. 136 k.p.a. Wskazane wyżej uchybienia , jakich dopuściły się organy , mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy powinny dokonać aktualizacji ustaleń w zakresie sytuacji zdrowotnej ( z wyjaśnień złożonych przez skarżącego na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. wynika, że kolejny raz uzyskał orzeczenie o niepełnosprawności do 2017 r.), rodzinnej, finansowej i życiowej skarżącego i w oparciu o te ustalenia wydać stosowną decyzję na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ winien mieć też na uwadze utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie stosowania przepisów wyżej wymienionej ustawy także do spraw dotyczących umarzania należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych (np. wyrok z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1095/11, wyrok z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 289/11,wyrok z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 559/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W szczególności organ winien rozważyć celowość ewentualnego umorzenia należności przy ustaleniu, że jedyne dochody skarżącego pochodzą z pomocy społecznej, a szanse na zmianę tego stanu rzeczy są znikome w związku z licznymi schorzeniami skarżącego i ograniczonymi możliwościami podjęcia pracy. W takiej bowiem sytuacji długi skarżącego wobec Skarbu Państwa byłyby spłacane ze środków Skarbu Państwa, który dodatkowo ponosiłby koszty egzekucji komorniczej.