II SA/Lu 618/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. Ś. o wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SAB/Lu 169/17 I. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; II. stwierdza, że niewykonanie wyroku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego B. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest skarga B. Ś. na niewykonanie przez Wójta Gminy - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z [...] grudnia 2017 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Lu 169/17. Skarżący na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o wymierzenie organowi maksymalnej grzywny w wysokości [...] zł, ponadto przyznanie na jego rzecz od Wójta Gminy sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. kwoty [...]zł oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że organ został wezwany do wykonania wyroku - pisemnie w dniu [...] maja 2017 r. oraz , że domaga się zasądzenia powyższej kwoty pieniężnej na swoją rzecz "z uwagi na poniesione straty moralne (utratę zaufania do organów władczych, szukanie pomocy, wysłuchiwanie uwag odnośnie skorzystania z pomocy prawnej na spotkaniach publicznych z organami władzy), a także poniesione dodatkowe koszty z uwagi na utracony czas i środki finansowe (konieczność poniesienia dodatkowych starań o pozyskanie wiedzy oraz pomocy prawnej)". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy poinformował Sąd, że nie może wydać postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] do czasu otrzymania całości akt sprawy. Wskazał także, że z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. wynika, że akta w/w sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, jednakże z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku tego sądu z [...] września 2017 r. obecnie akta sprawy prawdopodobnie znajdują się nadal w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Z tego względu w ocenie Wójta skarga jest bezzasadna, ponieważ wydanie w tej sprawie stosownego rozstrzygnięcia będzie możliwe w sytuacji, w której Wójt będzie dysponował kompletem akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści powołanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu, w dniu [...] maja 2018 r., stosowne wezwanie, a dopiero później skargę do Sądu w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., co miało miejsce w dniu [...] lipca 2018 r. (data wpływu). Tym samym należy przyjąć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do meritum sprawy należy podkreślić, że przepis art. 154 p.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Przesłanką do zastosowania tego przepisu i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku Sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wymierzenie organowi - Wójtowi Gminy grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 169/17. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w punkcie pierwszym zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia wniosku B. Ś. z [...] kwietnia 2017 r. o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku. Natomiast w punkcie drugim wyroku Sąd stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę, a także obciążył Wójta zwrotem kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Zważyć należy, że jest poza sporem w sprawie, że odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi [...] marca 2018 r., zatem od tej daty - zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. - należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Również nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi w sprawie niniejszej, organ nie rozstrzygnął sprawy, do czego został zobowiązany wyrokiem tutejszego Sądu w sprawie II SAB/Lu [...]. W sprawie organ podjął wprawdzie czynności , a mianowicie w dniu [...] kwietnia 2018 r. ( niecały miesiąc po zwrocie akt) wystosował pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. dotyczące zwrotu całości akt postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy ( pismo to doręczył także pełnomocnikowi skarżącego – R. Ś. - k.36 akt IISAB/Lu [...]). Odpowiedź otrzymał [...] maja 2018 r. Z odpowiedzi wynikało, że żądane akta prawdopodobnie znajdują nadal się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie (k. 21 akt sądowych). Przedstawione czynności wskazują, że organ nie załatwił sprawy, zatem wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych, jak w niniejszej sprawie, czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane ani akceptowane. Taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być trudności kadrowe, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku, co nie jest sporne w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1166/10, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 967/16); wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntowane jest także stanowisko, że przekazanie akt innemu organowi (sądowi) nie uniemożliwia organowi sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów dla wykonania dalszych czynności w sprawie, a więc nie uzasadnia to bezczynności organu – (zob. wyrok. NSA z 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 46/99, LEX nr 47852 oraz wyroki WSA w Warszawie: z 21 listopada 2007 r. sygn. akt VII SAB/Wa 49/07, LEX nr 445367 i z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SAB/Wa 51/10, LEX nr 954344). Wójt miał zatem możliwość zwrócenia się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt sprawy dotyczącej warunków zabudowy i załatwienia wniosku skarżącego w zakreślonym przez Sąd terminie. Powinien podjąć takie działania szczególnie mając świadomość co do czasu oczekiwania na rozpatrzenie skargi kasacyjnej przez NSA i konsekwencji związanych z niewykonaniem wyroku w sprawie IISAB/Lu 169/17. Natomiast co do grzywny należy zaznaczyć, że ustalenie jej wysokości pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a., odwołujący się w swojej treści do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów, wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W przypadku zatem wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. W orzecznictwie przyjmuje się, że o ile uwzględnienie skargi opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a. obliguje Sąd do wymierzenia grzywny, o tyle przy ustalaniu jej wysokości winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, fakt, czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem sprawy, organ wykonał wyrok (zob. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OZ 675/10; wyrok NSA z 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1166/10, postanowienie NSA z 27 września 2011 r., sygn. akt I OZ 719/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę wskazane przez organ okoliczności oraz okres niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku, Sąd za najbardziej adekwatną uznał grzywnę w kwocie [...]zł, uznając przy tym, że organ naruszył termin załatwienia sprawy, zaś jej wysokość spełni wystarczająco represyjną funkcję. Mając przy tym na uwadze treść art. 154 § 2 in fine p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przypominając, że organ otrzymał wyrok Sądu z aktami administracyjnymi [...] marca 2018 r., co ustalono na podstawie zwrotnego poświadczenia odbioru zawartego w aktach sprawy II SAB/Lu 169/17 (k-35), podjął - przed upływem terminu zakreślonego przez sąd do załatwienia wniosku skarżącego - działania w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku. Działania te były jednak nieskuteczne. Należy zwrócić tu uwagę, że w orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Niewykonanie wyroku i opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem - mimo zobowiązania do załatwienia sprawy w terminie określonym prawomocnym wyrokiem, organ podjął czynności z przekroczeniem tego terminu, ale pozostawał w błędnym przekonaniu, że z powodu braku akt postępowania w sprawie warunków zabudowy (znajdujących się w NSA ze skargą kasacyjną) jego bezczynność jest usprawiedliwiona. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kolejnym punkcie Sąd, stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, orzekł na mocy art. 154 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. W ocenie Sądu, ten środek w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ nadal nie załatwi sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16 "zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16). Suma pieniężna ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, stwierdzić należy, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1313/16)." Oznacza to, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17 oraz z 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 451/17. Z tych względów należy stwierdzić, że wprawdzie skarżący uzasadnił swój wniosek, to z treści tego wniosku bezpośrednio nie wynika, aby doznał krzywdy w związku z bezczynnością organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu orzekającego. Uzasadnienie tej części skargi zawiera szereg ogólnych określeń odwołujących się do strat moralnych i finansowych. W punkcie trzecim wyroku Sąd oddalił skargę w tym zakresie. Ponadto o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Sąd orzekł w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 §1 p.p.s.a. (zasądzając zwrot kwoty [...]zł tytułem uiszczonego wpisu). Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, ponieważ skarżący był reprezentowany w sprawie przez syna R. Ś.. Z akt administracyjnych II SAB/Lu [...] wynika, że jest on aplikantem adwokackim, do którego nie ma zastosowania ani art. 205 § 2 p.p.s.a., stanowiący postawę do zasądzenia wynagrodzenia na rzecz adwokata, ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), które to okoliczności podnosił tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II SAB/Lu [...].