II SA/Lu 73/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi W. M., J. J., K. P., K. P. i C. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 17 grudnia 2024 r., znak: GN-V.7534.2.18.2024.KH w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 17 grudnia 2024 r. znak: GN-V.7534.2.18.2024.KH, po rozpatrzeniu odwołania W. M., J. J., K. P., C. K. i K. P. (dalej także jako "skarżące"), utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 17 kwietnia 2024 r. znak: IGM.6821.43.2020.MWM, odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Lublinie przy ulicach: R., U., P. i P., oznaczonej dawnymi nr [...] i [...], w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...], [...] [...] i [...], oraz umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ulicach: R. i U., oznaczonej dawnymi nr [...] i [...], w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Urzędu Miejskiego w Lublinie Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 1977 r. znak: GTO.VII.8221/38/77 o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 25094 m2, stanowiącą własność J. i A. małż. M. . Wywłaszczenia dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L., zgodnie z lokalizacją budowy spółdzielczego osiedla domów jednorodzinnych, ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. Nieruchomość została przejęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). Wnioskami z dnia 7 maja 2020 r. i z dnia 16 czerwca 2020 r. spadkobiercy byłych właścicieli wystąpili do Prezydenta Miasta Lublin o zwrot nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr [...] i [...], położonej w L. przy ul. [...], U., P. i P., podnosząc, że na ww. nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jednocześnie wnioskodawcy wskazali, że żądają zwrotu części dawnych działek nr [...] i [...], z wyłączeniem działek zwróconych im na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w Lublinie z dnia 12 stycznia 1994 r. znak: G.IV.7221/38/77/94. Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę Lubelskiego, wobec wystąpienia przesłanek określonych w art. 24 § 1 pkt. 1 i § 4 oraz art. 26 § 2 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."). Prezydent Miasta Lublin ustalił, że działki nr [...], zgodnie z księgą wieczystą nr [...], stanowią własność Gminy L. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Domów Jednorodzinnych "[...]", jednakże Spółdzielnia ta nie jest wpisana do rejestru przedsiębiorców, bowiem na skutek ukończenia likwidacji, postanowieniem Sądu z dnia 15 marca 1995 r. została wykreślona z rejestru spółdzielni i aktualnie gromadzone są dokumenty w celu doprowadzenia wpisu w księdze wieczystej co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Wskazał również, że działki nr [...] i [...] są obecnie przedmiotem postępowania sądowego o zasiedzenie, zaś działka nr [...] stanowi przedmiot dzierżawy. Na cele niniejszego postępowania została sporządzona dokumentacja geodezyjno-prawna wywłaszczonej nieruchomości obejmująca m.in.: mapę stanu prawnego w skali 1:500 zaewidencjonowaną w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Lublin pod numerem [...] wraz z załącznikiem (wykazem powierzchni) stanowiącym rozliczenie działki nr [...] w nawiązaniu do istniejącej ewidencji gruntów i zagospodarowania terenu oraz mapę stanu prawnego w skali 1:500 zaewidencjonowaną w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Lublin pod numerem [...] dotyczącą części dawnych działek nr [...] i [...], wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta Lublin znak: GTO.VII.8221/38/77 z dnia 5 grudnia1977 r. w obszarze działek ewidencyjnych nr [...], [...] [...], [...], [...] i [...] wraz z załącznikiem obejmującym wykaz (rozliczenie powierzchni) części dawnych działek nr [...] i [...]. W dniu 7 września 2021 r. odbyły się oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości z udziałem uprawnionego geodety - wykonawcy dokumentacji geodezyjno-prawnej. Geodeta okazał granice dawnych działek nr [...] i nr [...], które aktualnie wchodzą w działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obr. 30, ark. 13). Obecni na oględzinach ustalili następujący stan zagospodarowania ww. działek: - działki nr [...] - od strony ulicy R. granica przebiega wzdłuż ogrodzenia domków jednorodzinnych i na szerokość ok. 5 m wchodzi w teren ogrodzony, stanowiący własność prywatną; - działka nr [...] - graniczy z ulicą U. w całości wchodzi w obszar prywatnych posesji (dwóch sąsiadujących), teren jest ogrodzony, niedostępny dla osób z zewnątrz; - część działki nr [...] - teren położony jest w prywatnej posesji, ogrodzonej i niedostępnej dla osób z zewnątrz, zagospodarowany w postaci przydomowego ogrodu; - działka nr [...] - w części jest położona w prywatnej posesji, niedostępnej dla osób z zewnątrz, zaś w części ok. 7 m2 wchodzi w obszar nieurządzonej części ulicy R. (stanowi teren zielony z krzewami); - działka nr [...] - w części stanowi drogę dojazdową do przyległych domków jednorodzinnych, w części teren ten jest zagospodarowany pod przydomowe ogrody prywatnych posesji, w części stanowi działkę użytkowaną jako podwórko, teren jest ogrodzony i niedostępny dla osób z zewnątrz; Podczas oględzin ustalono również, że część wywłaszczonych działek, wchodzących w aktualne działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...] i [...] (obr. 30, ark. 13) stanowi teren ulic: R., U., P. oraz P. i są one użytkowane jako drogi. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin przekazał decyzję z dnia 30 kwietnia 1977 r. dotyczącą zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla domków jednorodzinnych "[...]" w L. oraz plan ogólny zagospodarowania terenu inwestycji L.-W. P. osiedle domków jednorodzinnych. Z analizy powyższego planu wynika, że wywłaszczona nieruchomość była objęta tym planem i teren ten został zagospodarowany według tego planu. Wydział Planowania Urzędu Miasta Lublin poinformował, iż w dacie wywłaszczenia działek nr [...] i [...], dla całego miasta L. obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. "[...]", zatwierdzony uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 P.W.R.N w Lublinie z dnia 25 lipca 1972 r. Przedmiotowy teren w tym planie był położony w dzielnicy "E" R. , w XXI rejonie W. - R. W. i nie był objęty zmianą. Ponadto wnioskowana nieruchomość w dacie 5 grudnia 1977 r. była również objęta Miejscowym Planem Szczegółowym L.-C., w skali 1:2000, zatwierdzonym zarządzeniem Nr 21 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 17 sierpnia 1976 r. Jak wynika z Ogólnego Planu Zagospodarowania "[...]", wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod budownictwo niskiej intensywności (symbol [...] - osiedle jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego realizowanego głównie przez spółdzielnie). Natomiast z analizy planu szczegółowego L. - C. wynika, iż przedmiotowy teren przeznaczony był pod tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego (symbol W5 MN). Jednocześnie Wydział Planowania wyjaśnił, iż w tekście planu L.-C. w rozdziale I pkt. 8 ustaleń ogólnych dotyczących całego obszaru opracowania jest zapis "wszystkie linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania są liniami postulowanymi i w opracowaniach realizacyjnych mogą ulegać zmianie w wyniku uszczegółowień programu i warunków technicznych bez naruszenia podstawowych zasad planu". Do akt postępowania włączono fotogrametryczne zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z lat: 1980, 1983, 1997, 1998 i 2003. Załączone materiały fotogrametryczne potwierdzają, że aktualny sposób zagospodarowania żądanych do zwrotu działek został zrealizowany po wywłaszczeniu zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania terenu inwestycji L. - W. P. osiedle domków jednorodzinnych. Zaplanowana zabudowa w postaci m.in. domków jednorodzinnych, czy ulic osiedlowych, została zrealizowana według tegoż planu. Ponadto do akt zostało włączone pismo Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie (obecnie Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w L.) z dnia 8 listopada 2021 r., w którym potwierdzono, że działki ewidencyjne nr [...], [...] [...] i [...] stanowią drogi publiczne gminne, oznaczone odpowiednio jako ulice: R., U. , P. a i P.. W dniu 27 sierpnia 2021 r. wnioskodawcy złożyli pismo, w którym wnieśli o wypłatę odszkodowania pieniężnego za wywłaszczoną nieruchomość, argumentując, iż "zdają sobie sprawę, że niemożliwy jest zwrot ziemi, na której stoją prywatne domy". Decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r. Starosta Lubelski odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. R. , U. , P. i P. , oznaczonej dawnymi numerami [...] i [...], w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obr. 30, ark. 13), stanowiącej własność Gminy [...]. Z kolei Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 17 marca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty. W wyniku rozpoznania skargi W. M., J. J., K. P., C. K. i K. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 432/23 uchylił ww. decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd wytknął kontrolowanym decyzjom naruszenie zarówno przepisom prawa procesowego, jak i materialnego. Wskazał na konieczność jednoznacznego ustalenia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy sposobu zagospodarowania i użytkowania każdej z powyższych działek oraz okoliczności ich zagospodarowywania, w szczególności, czy miało to miejsce w związku i dla potrzeb osiedla domów jednorodzinnych, a także, czy któraś z działek w całości albo w części stanowi drogę publiczną. Sąd podkreślił, że dopiero w oparciu o tak poczynione ustalenia należy ocenić wystąpienie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto nakazał organowi dokonanie jednoznacznych ustaleń, na których spośród spornych działek i w jakich datach zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, oraz dokonanie oceny tej okoliczności na gruncie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. WSA wytknął także organom brak ustalenia, czy toczące się w sądzie powszechnym postepowania w sprawach o zasiedzenie działek nr [...] i [...] zostały prawomocnie zakończone, a jeśli ta, to w jaki sposób. Wypełniając zalecenia Sądu, organ pierwszej instancji z pismem z dnia 25 października 2023 r. zwrócił się do Zarządu Dróg i Mostów w L. o ustalenie, czy objęte wnioskiem o zwrot nieruchomości lub ich części stanowią część drogi publicznej. W piśmie z dnia 20 listopada 2023 r. Zarząd wyjaśnił, że działka nr [...] w całości znajduje się poza pasem drogowym dróg publicznych. Działka nr [...] w całości obejmuje pas drogowy drogi publicznej gminnej nr [...] - ul. R. Działka nr [...] w całości znajduje się poza pasem drogowym dróg publicznych. Działka nr [...] w znacznej części znajduje się poza pasem drogowym dróg publicznych, zaś tylko niewielki fragment północno-zachodniego narożnika działki znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej nr [...] - ul. R. i zlokalizowany jest na nim fragment chodnika. Działka nr [...] stanowi własność Gminy L. , w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej i w znacznej części znajduje się poza pasem drogowym dróg publicznych. Tylko południowy pas działki znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej gminnej nr [...] - ulicy W. i zlokalizowany jest na nim pas zieleni przydrożnej. Część działki nr [...] (obszar zawnioskowany do zwrotu) znajduje się poza pasem drogowym. Działka nr [...] w znacznej części znajduje się poza pasem drogowym dróg publicznych, a tylko niewielki północny odcinek działki wzdłuż ogrodzenia znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej gminnej nr [...] - ul. R. i zlokalizowany jest na nim fragment chodnika. Dodatkowo Zarząd Dróg i Mostów w L. , w odpowiedzi na pismo Starosty Lubelskiego z dnia 22 stycznia 2024 r., przekazał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pisma Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w L. z dnia 1 lipca 1979 r., z którego wynika, że ww. Wydział Urzędu Miasta [...] wniósł o przejęcie na majątek miasta od Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" nowo wybudowanych w dzielnicy W. P. dwóch ulic, tj. R. i S.. Z ww. pisma wynika nadto, że ulice wybudowane zastępczo na rzecz gospodarki komunalnej miasta przez [...]" stanowią ogólnomiejskie uzbrojenie terenu budownictwa jednorodzinnego w tej dzielnicy, zaś Spółdzielcze Zrzeszenie Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" ulegnie likwidacji po zakończeniu działalności inwestycyjnej. Ponadto z wcześniejszego pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 30 czerwca 1977 r. wynika, że w przypadku dzielnicy W. P. - Spółdzielcze Zrzeszenie Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" było wyłącznie inwestorem budownictwa mieszkaniowego i uzbrojenia terenu i swoją działalność miało prowadzić tylko do czasu zakończenia budowy tego osiedla. W dniu 7 lutego 2024 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kolejne oględziny żądanej do zwrotu nieruchomości, w wyniku których ustalono, że działka nr [...] w całości zagospodarowana i wykorzystywana jest jako przydomowy ogród w prywatnych posesjach przy ul. U. teren jest ogrodzony, niedostępny dla osób z zewnątrz, jest przedmiotem umowy dzierżawy. Działka nr [...] obecnie częściowo wchodzi w ogrodzoną prywatną posesję, stanowiąc fragment przydomowego ogrodu, zaś poza ogrodzeniem jest to część terenu zielonego przy ul. R. , ogólnie dostępnego, uporządkowanego z widocznie koszoną trawą. Część działki nr [...] stanowi fragment drogi dojazdowej wewnętrznej do prywatnych domów, częściowo wchodzi w ogrodzoną posesję przy ul. P. , wykorzystywanej jako ogród. Natomiast część działki nr [...] została zagospodarowana pod urządzony ogród ogrodzonej prywatnej posesji. Działki nr [...] i [...] prawie w całości wchodzą w ogrodzone posesje prywatnych domów przy ul. R. wykorzystywane są jako przydomowy ogród, zaś tylko niewielki fragment działki ("pasek" o ok. 0,5 m szerokości) stanowi urządzony chodnik pieszy w ciągu ul. R. Ponadto, na podstawie odpisu dokumentów z księgi wieczystej nr [...], organ ustalił, że w dniu 11 stycznia 1993 r. zostało wpisane prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" w L.. Starosta zwrócił się z zapytaniem do Urzędu Miasta L., czy obciążenie działek nr [...] i [...] prawem użytkowania wieczystego zostało poprzedzone procedurą zawiadomienia uprzednich właścicieli o zbędności nieruchomości wynikającej z art. 47 ust. 4 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe, Prezydent Miasta L. poinformował pismem z dnia 16 stycznia 2024 r., że w ocenie Gminy L. przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. W tym stanie rzeczy Starosta Lubelski decyzją z dnia 17 kwietnia 2024 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. R. U. i P. oznaczonej dawnymi nr [...] i [...], w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] (obr. 30, ark. 13), stanowiącej własność Gminy L. oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. R. i U. oznaczonej dawnymi nr [...] i [...], w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (obr. 30, ark. 13), stanowiącej własność Gminy L. . W odwołaniu od powyższej decyzji skarżące zarzuciły jej naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 12 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wniosły o uchylenie decyzji Starosty Lubelskiego i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda Lubelski nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i wskazaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 17 grudnia 2024 r. (obecnie zaskarżoną do Sądu) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 17 kwietnia 2024 r. Podsumowując poczynione w toku postępowania ustalenia, organ odwoławczy wskazał, że: - część działki nr [...] (wchodząca w skład dawnej działki nr [...]) stanowiąca własność Gminy L. (KW nr [...]), znajduje się poza pasem drogowym dróg publicznych, zagospodarowana jest pod przydomowy ogród prywatnych posesji przy ulicy U. . Teren jest ogrodzony, niedostępny dla osób z zewnątrz. Teren o powierzchni 237 m2, stanowiący część ww. działki, jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej pomiędzy Gminą L. a A. W.. Teren o powierzchni 216 m2, stanowiący część ww. działki, jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej pomiędzy Gminą L. a S. C.; - część działki nr [...] (wchodząca w skład dawnej działki nr [...]) stanowi własność Gminy L. , w Zarządzie Dróg i Transportu Miejskiego w L. (KW nr [...]), obejmując w całości pas drogowy drogi publicznej gminnej nr [...] - ul. R. . Ulica ta zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody Lubelskiego z dnia 29 sierpnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich. Z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), stała się natomiast drogą publiczną gminną. Ponadto część działki nr [...] (wchodząca w skład dawnej działki nr [...]) wchodzi w prywatną ogrodzoną posesję, stanowiąc część ogrodu przydomowego, zaś w części stanowi fragment terenu zielonego przy ulicy R. Teren jest ogólnie dostępny, uporządkowany, z koszoną trawą; - część działki nr [...] (wchodząca w skład dawnej działki nr [...] i dawnej działki nr [...]) stanowi własność Gminy Lublin (KW nr [...]) i znajduje się w całości poza pasem drogowym dróg publicznych, stanowiąc w części drogę dojazdową wewnętrzną do posesji domów prywatnych. W części zaś stanowi fragment ogrodu posesji przy ul. P. , stanowiąc przedmiot dzierżawy. Teren jest ogrodzony, niedostępny dla osób z zewnątrz; - działka nr [...] stanowi własność Gminy L. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej (prawo użytkowania wieczystego wpisane do księgi wieczystej nr [...] od dnia 11 stycznia 1993 r.). Działka w znacznej części znajduje się poza pasem drogowym dróg publicznych a tylko niewielki północno-zachodni narożnik działki znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej gminnej nr [...] ulicy R. i zlokalizowany jest na nim fragment chodnika. Pozostała część działki zagospodarowana jest pod ogród w prywatnych posesjach przy ulicy R. (o szerokości ok. 4,70 m). Teren jest ogrodzony, niedostępny dla osób z zewnątrz; - działka nr [...] stanowi własność Gminy L. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej (prawo użytkowania wieczystego wpisane do księgi wieczystej nr [...] od dnia 11 stycznia 1993 r.) i w znacznej części znajduje się poza pasem drogowym dróg publicznych. Tylko południowy pas działki znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej gminnej nr [...] - ul. W. i zlokalizowany jest na nim pas zieleni przydrożnej. Część działki nr [...] (oznaczona w dokumentacji numerem [...]-[...]) jest zagospodarowana pod urządzony ogród prywatnej posesji, niedostępny dla osób z zewnątrz; - działka nr [...] stanowi własność Gminy L. w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa (KW nr [...]). W znacznej części znajduje się poza pasem drogowym dróg publicznych. Tylko niewielki, północny odcinek działki wzdłuż ogrodzenia znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej gminnej nr [...] - ul. R. i zlokalizowany jest na nim fragment chodnika, Pozostała część działki zagospodarowana jest pod ogród w prywatnych posesjach przy ul. R. (o szerokości ok. 4,70 m). Teren ten jest ogrodzony, niedostępny dla osób z zewnątrz. Organ odwoławczy przypomniał także, że wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był w ogólnym planie zagospodarowania "[...]" pod mieszkalnictwo niskiej intensywności (symbol W28-MN-46,1 - osiedle jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego realizowanego głównie przez spółdzielnie). Z kolei w planie szczegółowym L. - C. przedmiotowy teren przeznaczony był pod tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego (symbol W5 MN). Przy czym w w ustaleniach ogólnych planu L.-C. (rozdział I pkt. 8), dotyczących całego obszaru opracowania, widnieje zapis: "wszystkie linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania są liniami postulowanymi i w opracowaniach realizacyjnych mogą ulegać zmianie w wyniku uszczegółowień programu i warunków technicznych bez naruszenia podstawowych zasad planu". Wojewoda stwierdził, że zgromadzone w sprawie dowody potwierdzają zrealizowanie celu wywłaszczenia. Jak wynika m.in. z załącznika graficznego planu ogólnego zagospodarowania osiedla W. P. - osiedle domków jednorodzinnych, wnioskowany do zwrotu teren został przejęty z zamiarem realizacji osiedla domków jednorodzinnych. Załączone do akt sprawy zdjęcia lotnicze z lat 1980, 1983, 1997, 1998 i 2003 wskazują zaś na konsekwentną realizację celu wywłaszczenia. Starosta Lubelski prawidłowo więc uznał, że zwrot przedmiotowych nieruchomości nie przysługuje. W ocenie organu odwoławczego, wybudowanie osiedla domków jednorodzinnych w ramach indywidulanego budownictwa mieszkaniowego, a nie w ramach spółdzielczego osiedla domów jednorodzinnych, nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację niezmieniającą charakteru tego celu. O zmianie celu należy mówić w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu, co w niniejszym postępowaniu nie ma miejsca. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Starosty w zakresie, w jakim odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ ten wskazał, iż w realizację celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, wpisują się zarówno tereny przy budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, które tworzą tzw. maski budowlane, jak i ulice dojazdowe do tych budynków. Realizacja tak określonego celu wywłaszczenia obejmuje także realizację infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania budynków mieszkalnych w ramach osiedla mieszkaniowego, w tym również terenów zielonych. Skoro takie osiedle powstało, to zagospodarowanie terenu między budynkami jako trawnik, czy miejsce wykorzystywane na przydomowy ogródek nie stoi w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia Zdaniem organu odwoławczego, zagospodarowanie przedmiotowego terenu w części pod zieleń osiedlową w postaci przydomowych ogródków domów jednorodzinnych mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Ponadto, odwołując do treści pisma Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia 20 listopada 2023 r., w którym wskazano, w jakim zakresie objęte wnioskiem o zwrot nieruchomości stanowią część drogi publicznej, Wojewoda podkreślił, że wolą ustawodawcy drogi publiczne zaliczone zostały do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby zatem do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Z kolei wobec ustalenia, że w dacie 11 stycznia 1993 r. zostało wpisane do księgi wieczystej prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] ustanowione na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" w L., organ odwoławczy - powołując się na przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jako prawidłowe ocenił umorzenie przez organ pierwszej instancji postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części wchodzącej w obszar ww. działek. Wojewoda za niezasadny uznał zarzut odwołania dotyczący oparcia decyzji Starosty Lubelskiego na ustaleniach faktycznych, które nie mogą być uznane za udowodnione w związku z nieustaleniem stanu prawnego nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Wskazał, że w aktach sprawy znajdują się stosowne wydruki z ksiąg wieczystych oraz informacje z rejestru gruntów, w których widnieją zapisy dotyczące stanu prawnego przedmiotowych działek. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących dotyczącego pominięcia dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie, które - zdaniem skarżących – potwierdzają ich prawo do uzyskania zwrotu całości wywłaszczonej, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest związany oceną prawną zawartą w powołanym w tym zakresie przez skarżące wyroku z dnia 13 marca 1992 r., sygn. akt SA/Lu 1135/91, ze względu na zmianę przepisów prawa. Z kolei drugi z powołanych wyroków, tj. wyrok z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 778/94 odnosi się do innej sprawy, dotyczącej zwrotu nieruchomości położonych w L. przy ul. P. i P. , oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Jako całkowicie chybione organ drugiej instancji ocenił zarzuty skarżących dotyczące niewyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących działek o numerach ewidencyjnych [...]. Wojewoda wskazał, że poprzednio wydane w sprawie decyzje organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 432/23, jedynie w części obejmującej działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] co oznacza, że w pozostałym zakresie, dotyczącym odmowy zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...], decyzja Wojewody z dnia 17 marca 2023 r. stała się prawomocna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję organu odwoławczego wniosły: W. M., J. J., K. P., C. K. i K. P.. Skarżące zakwestionowały decyzję Wojewody w całości. W uzasadnieniu skargi ponownie powołały się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 13 marca 1992 r., sygn. akt SA/Lu 1135/91 i z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 778/94. Wyjaśniły, że pierwszym z tych orzeczeń uchylono decyzję Wojewody Lubelskiego utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 29 kwietnia 1991 r., którą odmówiono J. M. zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Sąd stwierdził, że przeznaczenie tego gruntu pod budownictwo jednorodzinne prywatne nie można uznać za wykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia. Późniejsza zmiana przeznaczenia nieruchomości na inny cel i objecie go granicami skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego prywatnego, nie daje podstaw z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości do odmowy jej zwrotu byłemu właścicielowi. Wskutek powyższego wyroku decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 12 stycznia 1994 r. orzeczono zwrot części wywłaszczonej nieruchomości o łącznej powierzchni 0,2769 ha, co stanowi [...] całości do zwrotu, jednocześnie odmawiając zwrotu pozostałej części, bez podania argumentów. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 16 lutego 1994 r., na którą skargę wniósł Zarząd Miasta L.. Skarga ta została oddalona drugim z powołanych wyżej orzeczeń, tj. wyrokiem z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt SA/Lu 778/94, w którym NSA powtórzył za wyrokiem z dnia 13 marca 1992 r., iż przeznaczenie orzeczonych do zwrotu działek nie daje podstaw, w świetle art. 69 ust. 1 ww. ustawy, do odmowy ich zwrotu. Skarżące wskazały, że jako spadkobierczynie byłych właścicieli wnioskami z dnia 7 maja 2020 r. oraz z dnia 16 czerwca 2020 r. wystąpiły o zwrot nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr [...] i [...], z wyłączeniem działek zwróconych na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w L. z dnia 12 stycznia 1994 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 19 lipca 2002 r., którą orzeczono o zwrocie działki nr [...] o powierzchni 125 m2, położonej przy ul. P. w L.. Podkreśliły, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony decyzja o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W ocenie skarżących, niezrozumiałym jest, iż organy nie dokonały zwrotu nieruchomości chociażby w części, co do której same wskazały w uzasadnieniu decyzji, iż stanowią obszary nieurządzone (w odniesieniu do działek nr [...]) bądź urządzone jako podwórko, obejście dla prywatnych budynków. Podobna sytuacja dotyczy pozostałych działek nr: [...], [...], [...] [...] [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które jako wywłaszczone na potrzeby uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, stały się zbędne na ten cel i nie zostały na ten cel użyte. Trudno jednakże określić konkretną datę zbycia ww. działek przez Gminę pod realizacji prywatnych posesji mieszkalnych. Podsumowując skarżące podniosły, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Podkreślić na wstępie trzeba, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje jedynie wówczas, gdy dokonywana przez sąd kontrola jego legalności wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego bądź kwalifikowane naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Lubelskiego nie naruszają bowiem prawa w stopniu dającym podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przypomnieć dla porządku należy, że kontrolowanym rozstrzygnięciem odmówiono zwrotu na rzecz skarżących wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L. przy ul. R., U. i P., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] oraz umorzenie postępowania umorzył co do zwrotu ww. nieruchomości w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (obr. 30, ark. 13). Dla oceny legalności powyższego rozstrzygnięcia istotne znaczenie ma fakt, iż zostało ono podjęte w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 432/23 (dalej jako "wyrok z dnia 4 lipca 2023 r.") poprzednio wydanych w tej sprawie decyzji organów obu instancji w części dotyczącej ww. działek ewidencyjnych wchodzących w obszar wywłaszczonych działek o dawnych numerach [...] i [...]. Przy czym wymaga podkreślenia, że powołanym wyrokiem oddalono skargę w pozostałej części, a więc kontrolowana wówczas decyzja Wojewody lubelskiego z dnia 17 marca 2023 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Lubelskiego z dnia 5 stycznia 2022 r. stały się prawomocne w zakresie, w jakim orzekały o odmowie zwrotu pozostałej, objętej wnioskiem skarżących części dawnych działek nr [...] i [...], tj. aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...]. Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej obecnie decyzji, iż podnoszone nadal przez skarżących zarzuty co do prawidłowości oceny zbędności na cel wywłaszczenia działek nr [...], [...], [...] i [...], są bezprzedmiotowe wobec ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w tej części. Przedmiotem sprawy pozostaje więc jedynie ocena zbędności na cel wywłaszczenia (dopuszczalności zwrotu) aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Uchylając poprzednie decyzje organów w części dotyczącej tych działek, Sąd w przywołanym wyżej wyroku z dnia 4 lipca 2023 r. wskazał na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń co do stanu ich zagospodarowania i ich stanu prawnego. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6503/21, w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W ocenie Sądu, prowadząc ponownie postępowanie w części dotyczącej działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] organy zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 4 lipca 2023 r., jak też zrealizowały w wystarczającym stopniu wytyczne sformułowane w tym orzeczeniu. Uzupełniony materiał dowodowy daje wystarczającą podstawę do uznania za prawidłowe stanowiska o niedopuszczalności zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Przypomnieć trzeba, że zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej jako "u.g.n."). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powołany przepis art. 137 stanowi w ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (a więc przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z przytoczonych unormowań wynika, że o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości co do zasady przesądza ustalenie, czy została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Przy czym – jak wskazano już w wyroku z dnia 4 lipca 2023 r. – w przypadku potwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia, o możliwości zwrotu nie może decydować ewentualne niedochowanie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ustalenie, czy terminy te już upłynęły, staje się konieczne dopiero wówczas, gdy nie doszło do wykonania celu wywłaszczenia. Zrealizowanie celu wywłaszczenia w każdym zaś przypadku wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości, chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponadto, w świetle art. 229 u.g.n., jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu), choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w pozostałych przepisach. Punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia jest prawidłowa interpretacja tego celu. Dokonując takiej interpretacji należy mieć na względzie, że wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w akcie wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z daty wydawania tego aktu. W orzecznictwie podkreśla się, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Zatem oceniając przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów pochodzących z okresu poprzedniego ustroju, trzeba brać poprawkę na czynnik ogólnikowego określania tych celów (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 czerwca 2019 r., II SA/Lu 144/19). W takim przypadku, określając cel wywłaszczenia, należy wziąć pod uwagę nie tylko samo orzeczenie o wywłaszczeniu, ale także poprzedzającą wywłaszczenie dokumentację, sporządzoną na potrzeby wywłaszczenia, w tym dokumentacje planistyczną (por. także wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 85/19 i z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 466/20). W sprawie bezsporne jest ustalenie, że w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 5 grudnia 1977 r. cel wywłaszczenia dawnych działek nr [...] i [...] został określony jako budowa spółdzielczego osiedla domów jednorodzinnych. Ponadto – co również nie jest kwestionowane – w dacie wywłaszczenia teren ten objęty był Ogólnym Planem Zagospodarowania przestrzennego Miasta L. "[...]" (zatwierdzonym uchwałą nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r.), zgodnie z którym przeznaczony był pod mieszkalnictwo niskiej intensywności (symbol [...],1 – osiedle jednorodzinnego budownictwa mieszkalnego realizowanego głównie przez spółdzielnie). W dacie wywłaszczenia obowiązywał też Miejscowy Plan Szczegółowy [...] (zatwierdzony zarządzeniem nr 21 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 17 sierpnia 1976 r., zgodnie z który sporny teren znajdował się w obszarze przeznaczonym pod tereny budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego (symbol W5 MN). Dodatkowo wywłaszczona nieruchomość objęta była planem ogólnym zagospodarowania terenu osiedla domków jednorodzinnych "W. " w L., zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 30 kwietnia 1997 r., znak: N/Zn.GTO-III-8380/1/41/77). Odczytując decyzję wywłaszczeniową w powiązaniu z przywołanymi wyżej, obowiązującymi w dacie wywłaszczenia aktami planistycznymi, należy podzielić stanowisko organów, iż cel wywłaszczenia spornych działek należy utożsamiać z budową osiedla mieszkaniowego w zabudowie jednorodzinnej. Poprzedzając weryfikację ustaleń organów, wedle których stan zagospodarowania spornej części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działki o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...], odpowiada tak interpretowanemu celowi wywłaszczenia, stwierdzić w tym miejscu trzeba, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżących, jakoby o braku realizacji celu wywłaszczenia na ww. działach miała przesądzać już tylko okoliczność, iż na obszarze objętym decyzją wywłaszczeniową z dnia 5 grudnia 1977 r. nie zrealizowano – zgodnie z jej treścią – spółdzielczego osiedla domów jednorodzinnych, lecz przeznaczono go do zagospodarowania w ramach prywatnego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Przypomnieć należy, że stanowisko to skarżące opierają na ocenie prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyrokach z dnia 13 marca 1992 r., sygn. akt SA/Lu 1135/91 i z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 778/94, w których rozstrzygano o zasadności zwrotu J. M. innej części nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia 5 grudnia 1977 r. W wyrokach tych NSA przyjął, że zaistniała zmiana w strukturze własnościowej osiedla mieszkaniowego świadczy o niezachowaniu celu wywłaszczenia określonego w tej decyzji. Odnosząc się do powyższej argumentacji podkreślić przede wszystkim trzeba, że stanowisko wyrażone w powyższych wyrokach - jako wydanych w odrębnej sprawie - nie ma w niniejszej sprawie mocy wiążącej. Stanowisko to nie może mieć też przełożenia na ocenę prawną niniejszej sprawy z tego względu, że zostało wyrażone na gruncie innego stanu prawnego, tj. na gruncie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W niniejszej sprawie mają zaś zastosowanie przepisy u.g.n. Uwzględniając dorobek orzecznictwa wypracowany na gruncie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 tej ustawy, określających przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości, należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że cel wywłaszczenia może ulec modyfikacjom, które nie świadczą o braku jego realizacji, jeżeli sama istota celu wywłaszczenia (planowana funkcja wywłaszczonego terenu) zostaje zachowana. W ocenie Sądu, zagospodarowanie pod budownictwo jednorodzinne prywatne terenu wywłaszczonego pod spółdzielcze osiedle jednorodzinne, stanowi dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, tym bardziej, że - jak wskazano wyżej - interpretacja celu wywłaszczenia spornych działek uwzględniająca obowiązujące w dacie wywłaszczenia akty planistyczne, prowadzi do wniosku, że istotą tego celu była budowa osiedla domów jednorodzinnych. Tym samym niezależnie od tego, czy wybudowane na danym obszarze osiedle powstało w ramach budownictwa spółdzielczego, czy też prywatnego, w obu przypadkach istota celu wywłaszczenia pozostaje zachowana. Zatem w niniejszej sprawie ocena zbędności wywłaszczonej nieruchomości determinowana jest ustaleniem, czy została ona zagospodarowania pod osiedle mieszkaniowe domów jednorodzinnych, natomiast bez znaczenia dla tej oceny pozostaje, czy jest to osiedle spółdzielcze, czy też osiedle zrealizowane w ramach budownictwa prywatnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd judykatury powołany w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym ocena realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, nie może ograniczać się wyłącznie do ustalenia, czy w obrębie wywłaszczonej nieruchomości doszło do wzniesienia budynków o takim przeznaczeniu, lecz winna uwzględniać również ewentualne inne obiekty lub urządzenia techniczne składające się na infrastrukturę osiedla. Inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego stanowi bowiem cel o charakterze złożonym, który obejmuje realizację nie tylko budynków mieszkalnych, lecz również urządzeń i obiektów towarzyszących, niezbędnych do korzystania z zabudowy mieszkaniowej lub służących mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, takich jak: ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze. Urządzenia i obiekty tego rodzaju są bowiem integralną częścią osiedla przeznaczoną dla jego mieszkańców (por. wyroki NSA: z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12; z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2755/13; z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11, z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 158/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 928/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 247/21). W ocenie Sądu, powyższe uwagi odnosić należy zarówno do osiedli mieszkaniowych w zabudowie wielorodzinnej, jak i do osiedli w zabudowie jednorodzinnej, które dla realizacji funkcji mieszkaniowej również wymagają tego rodzaju infrastruktury towarzyszącej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest również pogląd, że jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne. Osiedla mieszkaniowe stanowią bowiem swego rodzaju mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniający potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można, co do zasady, wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3608/18; wyrok WSA w Poznaniu z 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 29/18). W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że żądane do zwrotu działki o nr ewidencyjnych [...] [...], [...] i [...], zostały zagospodarowane jako element istniejącego osiedla domów jednorodzinnych, a tym samym zostały wykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia. Podkreślić należy, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organy – zgodnie ze wskazaniami zwartymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 lipca 2023 r. – doprecyzowały ustalenia co do sposobu zagospodarowania powyższych działek. Na podstawie oględzin dokonanych w dniu 7 lutego 2024 r. ustalono, że działka nr [...] stanowi teren ogrodzony, zagospodarowany jako przydomowy ogród prywatnych posesji. Analogiczny stan zagospodarowania stwierdzono w obrębie części działek nr [...], [...] i [...]. W ocenie Sądu, uwzględniając przytoczone wyżej poglądy orzecznictwa dotyczące złożonego charakteru celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, uznać należy, że zagospodarowanie nieruchomości pod przydomowy ogród będący zapleczem rekreacyjnym budynku mieszkalnego, świadczy o realizacji takiego celu. Co do pozostałych części ww. nieruchomości ustalono natomiast, że są one elementem infrastruktury drogowej, którą również uznać trzeba za integralną część powstałego na tym obszarze osiedla mieszkaniowego. Działka nr [...] – poza jej częścią zagospodarowaną pod przydomowy ogród – stanowi drogę wewnętrzną (drogę dojazdową do prywatnych posesji). Z kolei działka nr [...] – niezależnie od tego, że w części wchodzi w prywatną, ogrodzoną posesję, zaś w części stanowi fragment ogólnie dostępnego terenu uporządkowanej zieleni - w całości jest elementem pasa drogowego drogi publicznej (drogi gminnej nr [...] – ul. R. Natomiast działka nr [...] w części mieści się w granicach pasa drogowego ww. drogi publicznej - poza jej częścią zagospodarowaną pod przydomowe, ogrodzone ogrody przy posesjach wzdłuż ul. R. Podkreślić trzeba, że ustalenia co do przebiegu pasa drogowego w obrębie ww. działek znajdują potwierdzenie w treści pisma Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia 25 października 2023 r., będącego dodatkowym elementem materiału dowodowego uzupełnionego przez organ pierwszej instancji po wyroku z dnia 4 lipca 2023 r. Powyższe, niekwestionowane przez skarżących ustalenia co do stanu zagospodarowania ww. działek ewidencyjnych nie dość, że potwierdzają, iż nieruchomości te zostały wykorzystane zgodnie z celem ich wywłaszczenia, to również świadczą o wystąpieniu dodatkowej – poza brakiem zbędności na cel wywłaszczenia – przesłanki do odmowy ich zwrotu. W zakresie bowiem, w jakim działki te wchodzą w obszar pasa drogowego drogi publicznej, o niedopuszczalności ich zwrotu przesądza treść art. 2a ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Przepis ten ustanawia więc ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom. Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, jednak w świetle przepisów art. 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 22 ww. ustawy, pas drogowy jest integralną częścią drogi, a więc również jest objęty ograniczeniem wynikającym z art. 2a tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1151/16). Z powyższych względów jako zasadną ocenić należy odmowę zwrotu na rzecz skarżących wywłaszczonych działek o dawnych numerach [...] i [...], w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] Również ustalenia co do stanu zagospodarowania działek nr [...] i [...] potwierdzają realizację w ich obrębie celu wywłaszczenia poprzez wykorzystanie tych gruntów pod infrastrukturę osiedla mieszkaniowego i pod zaplecze rekreacyjne budynków mieszkalnych w postaci przydomowych ogrodów. Przy czym ustalenia te mają drugorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o zwrot tych działek. Decydujące znaczenie w tej kwestii ma bowiem okoliczność, iż działki te są przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "[...] w L., które to prawo - jak ustaliły organy prawidłowo realizując wytyczne z wyroku z dnia 4 lipca 2023 r. - zostało ujawnione w księdze wieczystej (KW nr [...]) w dniu 11 stycznia 1993 r., a więc przed wejściem w życie u.g.n. Okoliczność ta oznacza, że z mocy art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot ww. działek nie przysługuje. Przy czym podkreślić trzeba, że wskazany przepis nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej czy umowy cywilnoprawnej – ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Po [...]). Ustalenie, że prawo użytkowania wieczystego ww. Spółdzielni względem działek nr [...] i [...] zostało ujawnione przed 1 stycznia 1998 r., było więc wystarczające dla stwierdzenia, że odnośnie do tych działek ziściła się przesłanka wymieniona w art. 229 u.g.n., co czyniło postępowanie o ich zwrot bezprzedmiotowym. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy umorzył postępowanie w tym zakresie, na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Po 894/22). Podkreślić trzeba, że organ pierwszej instancji, poza wykazaniem niedopuszczalności zwrotu działek nr [...] i [...] ze względu na zaistnienie przesłanki określonej w art. 229 u.g.n., zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 4 lipca 2023 r. dokonał ustalenia, czy przed obciążeniem tych działek prawem użytkowania wieczystego doszło do realizacji obowiązku wynikającego z art. 69 w zw. z art. 47 ust. 4 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. poinformowania poprzednich właścicieli - w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia - o zbędności przedmiotowej nieruchomości. O udzielenie stosownych informacji w tej kwestii organ pierwszej instancji wystąpił do Prezydenta Miasta Lublin, który w piśmie z dnia 16 stycznia 2024 r. wyjaśnił, że w ocenie Gminy L. przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Na tej podstawie przyjąć należy, że powyższa informacja nie została przez Gminę wystosowana do byłych właścicieli (ich następców prawnych). Skoro jednak uzupełniony w ponownym postępowaniu materiał dowodowy potwierdza realizację na ww. działkach celu wywłaszczenia poprzez zagospodarowanie ich na potrzeby osiedla mieszkaniowego, a jednocześnie z już uprzednio dołączonych do akt zdjęć lotniczych wynika, że osiedle to powstało przed datą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. działek (zob. str. 494 tom I akt adm. I inst.), uznać należy, że na Gminie nie ciążył wskazany wyżej obowiązek informacyjny. Oceniając postępowanie poprzedzające kontrolowane decyzje przez pryzmat wynikającego z art. 153 p.p.s.a. obowiązku zastosowania się do wytycznych przedstawionych w prawomocnym wyroku z dnia 4 lipca 1993 r., dostrzec trzeba, że organy nie zrealizowały wskazań Sądu dotyczących ustalenia, czy, a jeżeli tak to w jaki sposób zakończyły się postępowania przed sądem powszechnych w sprawach o zasiedzenie działek nr [...] i [...]. Brak ustaleń co do tej kwestii świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Skoro jednak przeprowadzone postępowanie w wystarczającym stopniu wykazało brak przesłanek do zwrotu tych działek, uznać należy, że powyższe ustalenie stało się zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym wskazane uchybienie – jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy – nie mogło uzasadniać uwzględnienia skargi. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe w świetle przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i art. 229 u.g.n. W sprawie nie doszło przy tym do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: [...]