III SA/Lu 226/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Protokolant: Referent Agnieszka Kuna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Z. U. S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2; II. oddala skargę w pozostałej części. Sygn. III SA/Lu 226/21 UZASADNIENIE Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako ZUS), decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., po rozpatrzeniu wniosku G. P. (dalej jako Skarżąca) w pkt 1 – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w pkt 2 – odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia decyzji w zakresie pkt 1 - ZUS wskazał art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, natomiast w zakresie pkt 2 – art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3b, art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu ZUS podał, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. wystąpiła o umorzenie należności z tytułu składek. ZUS wyjaśnił, że na koncie Skarżącej, będącej płatnikiem, figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. ZUS wskazał, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, na podstawie którego ZUS umarza należności z tytułu składek. Oznacza to, że w stosunku do wskazanych w nim należności ZUS nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. W przypadku tego rodzaju składek ZUS nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 ustawy. Dalej ZUS wyjaśnił, że w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek, ubezpieczonych którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie może opłacić tych należności. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenie płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, nie jest możliwe umorzenie składek z uwagi na trudną sytuację majątkową i rodzinną płatnika. Końcowo ZUS wyjaśnił, że prowadzi postępowanie w zakresie umorzenia należności za własne ubezpieczenie Skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Skarżąca podniosła, że jej sytuacja zdrowotna jest bardzo zła, wymaga leczenia z powodu licznych schorzeń. Wyjaśniła, że wystąpiła z wnioskiem o umorzenie zaległości do Komornika Sądowego, ponieważ dokonywane potrącenia uszczuplają fundusze przeznaczone na leczenie. Skarżąca podała, że nie posiada innych źródeł dochodu, natomiast działalność gospodarcza jej męża w okresie pandemii przynosi straty. Dalsza egzekucja z jej emerytury pozbawi ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyjaśniła, że obecnie pozostaje jej do dyspozycji jedynie kwota ok. [...] zł emerytury, a z kwoty tej trudno się utrzymać. Skarżąca załączyła faktury wystawione na jej męża, wydruk z zestawienia dochodu męża skarżącej za 2020 r., oraz jej zaświadczenia lekarskie. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna w części, jednak nie z powodów w niej podniesionych. W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 145 p.p.s.a. w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (pkt 1 zaskarżonej decyzji) oraz odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników (osoby zgłaszane do ubezpieczeń) w części finansowanej przez płatnika (pkt 2 zaskarżonej decyzji). Według powołanego w ramach podstawy prawnej decyzji przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 dalej jako "k.p.a."), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na mocy zaś art. 83b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423 ze zm. dalej jako "u.s.u.s.") jeżeli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w przepisach art. 28 i następnych normuje zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W świetle art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wymienione należności to składki oraz odsetki za zwlokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego artykułu, a mianowicie gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 i 2320); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do powołanego przepisu Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Odmawiając w punkcie 2 decyzji wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez Skarżącą, ZUS powołał się na art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. ZUS zaznaczył, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie płatnika składek, w związku z czym przepis ten nie znajduje zastosowania do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika, co uniemożliwia wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Nie można odmówić trafności stwierdzeniu ZUS, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Zatem pod względem zakresu podmiotowego przepis ten odnosi się wyłącznie do wnioskodawców, którzy spełniają określone w nim wymagania. Wymieniony przepis dotyczy jedynie należności z tytułu składek ciążących na zobowiązanych, jako osobach prowadzących działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2017 r., II GSK 1106/17 oraz powołany w jego uzasadnieniu wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., III UK 84/06 i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., II GSK 451/07 oraz z dnia 27 maja 2011 r., II GSK 588/10, CBOSA). Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie dotyczy natomiast umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. Jednakże odmawiając wszczęcia postępowania w punkcie 2 sentencji zaskarżonej decyzji ZUS pominął, że ewentualne umorzenie składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika jest dopuszczalne na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a więc przy istnieniu całkowitej nieściągalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r., II GSK 1106/17, CBOSA). To zaś oznacza, że ZUS był zobowiązany do oceny wniosku pod względem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w zaskarżonej decyzji ZUS nie dokonał oceny wniosku w tym zakresie. ZUS nie zbadał czy zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. Tym samym, odmawiając wszczęcia postępowania w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń (pracowników) w części finansowanej przez płatnika, tj. Skarżącą, w związku z niemożnością rozpatrzenia wniosku w oparciu o przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ZUS naruszył art. 61a § 1 k.p.a. Odmówił bowiem wszczęcia postępowania, które posiadało przedmiot, a jedynie miało ograniczony zakres postępowania rozpoznawczego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2019 r., I SA/Rz 254/19 oraz z dnia 13 czerwca 2019 r., I SA/Rz 323/19, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. III SA/Lu 136/20, CBOSA). Z omówionych wyżej przyczyn zaskarżona decyzja w części objętej punktem 2, dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarga podlegała natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w części kwestionującej zgodność z prawem punktu 1 zaskarżonej decyzji. Sąd podziela stanowisko ZUS w odniesieniu do wniosku w zakresie dotyczącym umorzenia składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. ZUS w odniesieniu do tych składek na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ich umorzenia. Przepis art. 30 u.s.u.s. jednoznacznie stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami ustawodawca w ogóle nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Nie istnieją więc podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącej w tej części. ZUS zobligowany był więc do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014r., II GSK 461/13 oraz powołane w nim orzecznictwo, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2019 r., I SA/Rz 254/19, CBOSA). Jednocześnie jedynie ubocznie Sąd zauważa, że Skarżąca we wniosku z [...] stycznia 2021 r. podniosła, że w jej ocenie część zadłużenia uległa przedawnieniu. Należy więc wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, zgodnie z którym w granicach prowadzonej sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, pozostaje ustalenie przesłanek, od których ustawa uzależnia umorzenie tych składek. Przedmiotem postępowania o umorzenie należności jest zatem ustalenie istnienia materialnoprawnej podstawy umorzenia, jaką jest całkowita nieściągalność, a w przypadku jej braku - zaistnienie uzasadnionego przypadku w stosunku do płatnika składek. Przedawnienie nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie I GSK 540/20 Naczelny Sąd Administracyjny poza zakresem sprawy dotyczącej umorzenia należności pozostaje zatem co do zasady ustalenie okoliczności związanych z wymagalnością tych należności. Jeśli więc kwestia wysokości należności objętych wnioskiem o umorzenie i ich wymagalności jest sporna, ZUS w ramach prowadzonego postępowania nie ma kompetencji do rozstrzygania tej kwestii. Organ rozstrzygając w sprawie dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia ustawowych przesłanek umorzenia i w zależności od jego wyniku orzec o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności. Poza zakresem tego postępowania pozostawać zatem będzie co do zasady kwestia ewentualnego przedawnienia należności. (...) kwestia kontroli decyzji rozstrzygających o wymagalności należności, w tym także przedawnieniu, została co do zasady zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych jako sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym. Pozostaje ona zatem poza zakresem sprawy sądowoadministracyjnej, w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., dotyczącej umorzenia należności. W tego rodzaju postępowaniu ewentualne wątpliwości dotyczące wymagalności obowiązku opłacenia należności, objęcia czy wyłączenia z ubezpieczeń społecznych, a także przedawnienia, mogłyby być podstawą zainicjowania przez zainteresowanego odrębnego postępowania w zakresie ustalenia obowiązku, określenia wysokości tych należności i okresów ich powstania (zob. także wyrok NSA z 2 lipca 2017 r. sygn. II GSK 324/17, wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 646/17 oraz wyrok NSA z 25 czerwca 2020 r. sygn. I GSK 83/20, CBOSA). Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.