III SA/Lu 604/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 23 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 września 2025 r., nr SKO.41/1475/DR/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania F. W. w L. (dalej: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 31 marca 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 23 grudnia 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego w celu publikacji wystawy Dewelowatch w postaci trójnogu reklamowego. W dniu 24 stycznia 2025 r. odbyło się w siedzibie organu I instancji spotkanie dotyczące wniosku. Przed spotkaniem w dniu 24 stycznia 2025 r. organ I instancji otrzymał informację o umieszczeniu przedmiotowego trójnogu pomimo braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Informację tę potwierdził przedstawiciel skarżącej obecny na spotkaniu. W dniu 24 stycznia 2025 r. pracownicy Z. w L. podczas kontroli terenowej stwierdzili, że skarżąca umieściła reklamę w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy [...] (działka nr ewid. [...] - obr. [...], ark. [...]) w pobliżu posesji o punkcie adresowym [...]. Ustalono również, że przedmiotowa reklama ustawiona została bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Ekspozycja ujawnionej w pasie drogowym reklamy, miała miejsce w toku wszczętego na wniosek strony postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia 24 stycznia 2025 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...]. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wobec tego decyzją z dnia 31 marca 2025 r. nałożył karę pieniężną w wysokości 2 061 zł za zajęcie pasa drogowego w związku z ekspozycją reklam (trójnogu reklamowego) o łącznej powierzchni reklamowej 9,00 m2 w okresie od 24 stycznia 2025 r. do 29 stycznia 2025 r. (6 dni). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas kontroli terenowej dokonano pomiaru powierzchni reklam w oparciu o wskazania standardowej taśmy mierniczej. Wyjaśnił, że pismem z dnia 29 stycznia 2025 r. skarżąca potwierdziła zajęcie pasa drogowego i poinformowała, że reklamy zostały usunięte w dniu 29 stycznia 2025 r. Kontrola terenowa potwierdziła ten fakt. W toku postępowania, przed wydaniem decyzji organ informował stronę o skutkach prawnych nielegalnego zajęcia pasa drogowego (między innymi na spotkaniu 24 stycznia 2025 r.). Nielegalna ekspozycja reklamy miała miejsce w toku wszczętego na wniosek strony postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Postępowanie to zakończono decyzją z 24 stycznia 2025 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji. Podniosła, że decyzja jest przedwczesna, zawiera braki w uzasadnieniu, została wydana w oparciu o niepełne akta postępowania, w nieprawidłowy sposób obliczono opłatę za zajęcie pasa drogowego i jest wynikiem naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Stwierdziła, że organ wadliwie zakwalifikował wystawę stanowiącą wydruk gazety J. L. jako działalność reklamową. Nie wyjaśnił natomiast dlaczego przedmiotowe zajęcie pasa drogowego zakwalifikował w ten sposób, a nie jako informacje i reklamy o charakterze kulturalnym. Skarżąca podkreśliła, że trudno uznać, że dziennikarstwo nie stanowi działalności o charakterze kulturalnym. Analogiczne wystawy w poprzednich latach były kwalifikowane jako informacje i reklamy o charakterze kulturalnym. Skarżąca podniosła, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustalono w sposób nieprawidłowy. Organ zsumował oba rodzaje opłat, co jest niedopuszczalne w świetle zasad ustalania kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zaskarżoną decyzją z dnia 23 września 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji argumentując m. in., że zgodnie z art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320, ze zm.), dalej jako "u.d.p.", zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W dalszej kolejności Kolegium odwołało się do art. 40 ust. 6 u.d.p. i wyjaśniło, że wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego reguluje uchwała nr 190/VI/2024 Rady Miasta L. z dnia 21 listopada 2024 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2024 r., poz. 5822). Uchwała obowiązywała w okresie zajęcia pasa drogowego. Z załącznika nr 3 do uchwały (Lp. 5) tabela określająca wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy, innych niż liniowe, urządzeń obcych oraz reklam otrzymuje brzmienie: reklamy z zastrzeżeniem pkt 6 — drogi powiatowe - 3,80 zł. Z Lp. 3 tej tabeli wynika, że za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego przez inne obiekty budowlane lub ich części nie wymienione w pkt 1-2 nalicza się stawkę 0,15 zł. Takim innym obiektem budowlanym jest posadowienie reklamy, a zatem organ słusznie do opłaty za powierzchnię reklamy dodał opłatę za jej posadowienie. Organ odwoławczy podkreślił, że za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 u.d.p. należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.) umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi. Brak jest podstaw do uznania treści, które mają charakter wydruków informacyjnych (artykułów do czytania ze zdjęciami i obrazami) za sztukę. Na wydrukach zdjęć posadowionych w pasie drogowym obiektów widoczny jest sporządzony większą i kolorową czcionką napis "sprawdź [...]", co wskazuje na ich charakter reklamowy. Podsumowując, Kolegium uznało, że należy podzielić stanowisko wyrażone przez organ I instancji i uznać, że argumenty podniesione w odwołaniu za bezzasadne. Jednocześnie Kolegium nie stwierdziło naruszeń prawa dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie: - art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej) poprzez zaniechanie zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, zwłaszcza dotyczących charakteru wystawy i kontekstu jej organizacji (zadanie publiczne, tytuł prasowy); - art. 8 § 1 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania) poprzez skrajnie odmienne (dyskryminujące) traktowanie F. w porównaniu do innych podmiotów (zwłaszcza Urzędu Miasta), a także przez wprowadzające w błąd sugestie telefoniczne; - art. 8 § 2 k.p.a. (zasady utrwalonej praktyki) poprzez nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki klasyfikowania podobnych wystaw F. jako "kulturalnych"; - art. 10 k.p.a. (zasady czynnego udziału strony) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (głównie organ II instancji) poprzez sporządzenie pozornego uzasadnienia, które de facto nie odnosi się merytorycznie do zarzutów odwołania; - art. 12 k.p.a. (zasady szybkości postępowania) poprzez drastyczną i niewytłumaczalną opieszałość w rozpatrzeniu wniosku F. o zezwolenie, co kontrastuje z natychmiastowym działaniem w tej samej sprawie wobec innych podmiotów; - art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązku zebrania materiału dowodowego) poprzez zignorowanie dowodów i argumentów strony dotyczących niekomercyjnego charakteru wystawy; - art. 80 k.p.a. (zasady swobodnej oceny dowodów) poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę dowodów, polegającą na uznaniu jednego faktu (adres URL) za decydujący, przy pominięciu wszystkich innych; - art. 81a § 1 k.p.a. (rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony) poprzez przyjęcie najbardziej niekorzystnej dla F. kwalifikacji prawnej (reklama komercyjna) w sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwości; - art. 100 § 1 k.p.a. (zagadnienie wstępne) poprzez wydanie decyzji karnej przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy o wydanie zezwolenia, od której zależała ocena legalności działania F. ; - art. 189f § 1 k.p.a. (odstąpienie od nałożenia kary) poprzez jego błędne niezastosowanie, mimo że waga naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszeń, a do samego naruszenia przyczyniło się po części działanie organu (opieszałość i mylące sugestie); - art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na obliczeniu opłaty (kary) jako sumy rzutu poziomego oraz powierzchni reklamy, podczas gdy przepis ten dopuszcza stosowanie tych mierników wyłącznie rozłącznie (użycie spójnika "albo"); - przepisów prawa miejscowego (uchwały nr 393/XIX/2012 Rady Miasta L. z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Lublin na terenie miasta Lublin) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie definicji "reklamy" i "informacji o charakterze kulturalnym" (pkt 6 lit. d), co doprowadziło do zawyżenia stawki opłaty (kary); - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w sytuacji, gdy była ona wadliwa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do oceny, czy skarżąca F. ponosi odpowiedzialność za delikt administracyjny polegający na zajęciu od dnia 24 stycznia 2025 r. do dnia 29 stycznia 2025 r. pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w L. bez stosownego zezwolenia zarządcy. Dokonując analizy mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa, należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie stwierdzonego zajęcia pasa drogowego, pas drogowy stanowi wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Według art. 39 ust. 1 u.d.p., pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Niedopuszczalne jest szczególnie samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu utrzymania i ochrony drogi (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi łączy się z odpowiedzialnością administracyjną. Stosownie do art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 - 6 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6). Wyjaśnić należy, że zgodnie z definicją ustawową reklamy, zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, 1907 i 1940 oraz z 2025 r. poz. 527 i 680), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 i 1940). W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że organ w przeprowadzonym postepowaniu wyjaśniającym realizując podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasadę prawdy obiektywnej, oficjalności i swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) wykazał, że przedmiotowy obiekt (trójnóg reklamowy) znajdował się w granicach pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, w postaci notatki służbowej z dnia 24 stycznia 2025 r. (k. 1 akt adm.), protokołu kontroli z dnia 24 stycznia 2025 r. (k. 2 akt adm.), materiału fotograficznego obrazujący stan pasa drogowego (k. 4-14 akt adm.), mapy z zaznaczeniem miejsca posadowienia reklamy i granic pasa drogowego (k. 36-37 akt adm.), oraz wypisu z rejestru gruntów wskazującego na tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej drogę publiczną (k. 38 akt adm.) - jest wystarczający do uznania, że doszło w niniejszej sprawie do nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Kolegium prawidłowo ustaliło wysokość nałożonej kary w łącznej wysokości 2 061 zł. Przyjęło mianowicie, że sama powierzchnia reklamowa wynosi 9 m 2. Ustaliło również, że powierzchnia posadowienia reklamy wynosi 1 m 2 Powyższe oznacza, że kara pieniężna została zsumowana (za reklamę oraz za jej posadowienie) zgodnie z przepisami u.d.p. Przy obliczaniu powierzchni reklamy powinno się uwzględnić powierzchnię nośników informacji wizualnej, a więc tablic z naniesioną treścią oraz powierzchnię zamocowań i elementów konstrukcyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 325/14). Wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego wynikała z przepisów prawa miejscowego (uchwały Nr 190/VI/2024 Rady Miasta L. z dnia 21 listopada 2024 r. zmieniającej uchwałę nr 393/XIX/2012 Rady Miasta L. z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta L. na terenie miasta L.). Uchwałę Nr 190/VI/2024 Rady Miasta L. z dnia 21 listopada 2024 r. podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W załączniku nr 3 do tejże uchwały zamieszczona jest tabela określająca wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy, innych niż liniowe, urządzeń obcych oraz reklam. Reklamy z zastrzeżeniem pkt 6 objęte są stawką dziennej opłaty w wysokości 3,80 zł (L.p. 5 zał. Nr 3). Taką stawkę Kolegium zastosowało w sprawie w odniesieniu do powierzchni reklamy – 9 m 2 (za każdy dzień zajęcia pasa drogowego). Za informacje i reklamy o charakterze kulturalnym (L.p. 6 zał. Nr 3) ustala się opłaty w wysokości niższej – 0,15 zł). W badanej sprawie nie można mówić o umieszczeniu przez F. informacji i reklamy o charakterze "kulturalnym" przez okres 6. dni w pasie drogowym drogi powiatowej i skutecznie zarzucać, że zastosowano zawyżoną stawkę opłaty (i w konsekwencji kary). Wydruk bezpłatnej gazety J. L. – zarejestrowany tytuł prasowy, którego wydawcą jest F. W. - wpisuje się w działalność reklamową strony skarżącej promującą się w istocie, chociaż w niewielkim stopniu, poprzez publikację informacji na temat wyników śledztwa dziennikarskiego. Element komercyjny działania polegającego na ustawieniu spornego urządzenia jest zauważalny i wynika m. in. z wyjaśnień skarżącej [...] zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz prezentowanej w skardze argumentacji mającej wykazać pominięcie przez organ kluczowych faktów wskazujących, że wystawa stanowiła prezentację zarejestrowanego tytułu prasowego, ekspozycja dotyczyła wyników śledztwa dziennikarskiego poruszającego temat istotny dla lokalnej społeczności (kultura polityczna) i działanie było realizowane w ramach zleconego zadania publicznego finansowanego ze środków w ramach programu "Aktywni+". Skarżąca F. nie zaprzecza temu, że na wydrukach zdjęć widoczny był napis sporządzony większą i kolorową czcionką "sprawdź [...]". Ustalenie to stanowiło podstawę oceny Kolegium o ewidentnym reklamowym charakterze spornych 3. dwustronnych tablic umieszczonych na terenie pasa drogowego. Umieszczona konstrukcja była w polu widzenia użytkownika drogi. Jednocześnie Kolegium wykluczyło możliwość uznania wydruków informacyjnych za sztukę. Kolegium zatem prawidłowo przyjęło, że w sprawie doszło do ustawienia reklamy w pasie drogowym. Stąd też niezasadny był zarzut skargi o błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu definicji "reklamy" i "informacji o charakterze kulturalnym". W ocenie składu orzekającego WSA w Lublinie, w rozpoznawanej sprawie organ ocenił zebrany materiał dowodowy zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Dokonanej przez organ ocenie dowodów nie można zarzucić dowolności. Rozpatrzenie całego materiału dowodowego oznacza uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, obejmujący między innymi protokół kontroli pasów drogowych zdjęcia i mapy był wystarczający do podjęcia decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Powyższe oznacza, że nieskuteczny jest zarzut o naruszeniu art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie dyrektywy postępowania zobowiązującej organ do kierowania się zasady prawdy obiektywnej. Kwestia umieszczenia reklamy została przez organ jednoznacznie wyjaśniona. Nie można mówić – w realiach badanej sprawy – o dyskryminującym potraktowaniu F. w porównaniu do innych podmiotów. Organ odwoławczy nie naruszył art. 8 § 2 k.p.a. i nie odstąpił bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki klasyfikowania podobnych wystaw F. jako przejawów jej aktywności w dziedzinie kultury politycznej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w indywidualnej sprawie i legalność podjętych przez organ działań. Zachowania organu w innych przypadkach, o których wspomina skarżąca F. , wykraczały poza zakres tematyczny niniejszej sprawy. Niezasadny okazał się zarzut o pozornym uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tej materii bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji Kolegium odpowiada w pełni wymogom zawartym we wspomnianym przepisie. Zawiera bowiem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł. Wyjaśnił podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej. Organ wskazał m. in. mechanizm wyliczenia wysokości tej kary. Niewątpliwie naliczenie kary nastąpiło za stwierdzony i udokumentowany należycie czas ekspozycji reklam (od dnia 24 do 29 stycznia 2025 r. - 6 dni). Wyjaśnienie podstawy prawnej skontrolowanej decyzji Kolegium jest wyczerpujące. Interpretacja mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego (art. 40 ust. 6 i ust. 12 u.d.p.) jest prawidłowa i przekonująca. Organ odniósł się również do zagadnienia możliwości odstąpienia od nałożenia kary na podstawie przepisów k.p.a. Wskazał mianowicie, że związany charakter decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przewidzianej w art. 40 ust. 12 u.d.p. nie sprzeciwia się możliwości odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ stwierdził w tym zakresie, że nie można mówić o tym, iż okres naruszenia był bardzo krótki i tym samym waga naruszenia była znikoma. Zauważył przy tym, że strona była informowana o konsekwencjach prawnych nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Kolegium wskazało, że odstąpienie od wymierzenia kary spowodowałoby poczucie bezkarności. W ocenie Sądu, organy przeprowadziły postępowanie administracyjne bez naruszenia zasad przewidzianych w powołanych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Poczynione ustalenia przez organ nie świadczyły o ignorowaniu całego kontekstu sprawy. Uznanie faktu dotyczącego adresu URL nastąpiło z poszanowaniem art. 80 k.p.a. Dokonanie oceny dowodów w sposób odmienny od stanowiska skarżącej F. samo przez się nie świadczy o wadliwym przeprowadzeniu postępowania i prowadzeniu go w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej. Budowanie zaufania do organu administracji publicznej nie może polegać na zaniechaniu orzekania o karze pieniężnej tylko dlatego, że w innych przypadkach organ zezwolił na zajęcie pasa drogowego – a w badanej sprawie nie, co potwierdzała negatywna decyzja lokalizacyjna z dnia 24 stycznia 2025 r. będąca odpowiedzią na wniosek [...] z dnia 19 grudnia 2024 r. Legalność tej decyzji (z dnia 24 stycznia 2025 r.) oraz decyzji Kolegium z dnia 23 września 2025 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w związku z ustawieniem trójnogu reklamowego była oceniana w sprawie o sygn. III SA/Lu 605/25 (wyrokiem tut. Sądu z dnia 5 lutego 2026 r. oddalono skargę). Decyzja w sprawie dotyczącej kary pieniężnej nie jest przedwczesna – jak twierdzi skarżąca F. – i nie doszło do naruszenia przepisu art. 100 § 1 k.p.a. mającego zastosowanie, gdy w sprawie występuje zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz gdy następuje zawieszenie postępowania w związku z koniecznością jego rozstrzygnięcia. Należy wskazać, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stosownie zaś do wspomnianego art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Wydanie decyzji "karnej" – wbrew zapatrywaniu F. - nie było uzależnione od prawomocnego zakończenia postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie było też przejawem – jak podnosi skarżąca - najbardziej niekorzystnej wykładni przepisów prawa miejscowego (omawianej wyżej uchwały Nr 190/VI/2024 Rady Miasta L. z dnia 21 listopada 2024 r. dotyczącej wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych) w zakresie klasyfikowania wystawy będącej jednocześnie publikacją prasową. Przepis art. 81a. § 1 k.p.a. wprowadzający zasadę rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony przewiduje, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Bez naruszenia art. 81a. § 1 k.p.a. organ załatwił sprawę. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2025 r. sygn. II OSK 415/23, przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Z poszanowaniem reguł, o których mowa w art. 80 i art. 81 k.p.a. organ ustalił jednoznacznie, że doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim wydruków informacyjnych o charakterze reklamowym. W badanej sprawie zapewniono skarżącej czynny udział w przeprowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją o nałożeniu kary. Strona składała wyjaśnienia. Jej pełnomocnik uczestniczył w spotkaniu z dnia 24 stycznia 2025 r. i został poinformowany o skutkach zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie było uprzednie zawiadomienie skarżącej o zamiarze dokonania kontroli terenowej w dniu 24 stycznia 2024 r. Skarżąca F. została wezwana do zajęcia stanowiska w sprawie, czego dowodzi pismo organu z dnia 24 stycznia 2025 r. Informowało ono równocześnie o formalnym wszczęciu postępowania administracyjnego. F. zawiadomiono o zakończeniu postępowania dowodowego (pismo organu I instancji z dnia 17 marca 2025 r.). Odnosząc się do zarzutów skargi kwestionujących uznanie skarżącej za podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego, należy wyjaśnić, że skarżąca F. ustawiająca reklamy związane ze swoją działalnością była informowana jeszcze przez wydaniem zaskarżonej decyzji o konsekwencjach nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Dowodzi tego przebieg spotkania w dniu 24 stycznia 2025 r. w siedzibie organu I instancji. Bezspornym jest, że w odrębnym postępowaniu została wydana decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca nie dysponowała decyzją zawierającą zgodę zarządcy drogi na lokalizację reklamy. Brak przymiotu prawomocności decyzji odmawiającej zezwolenia na zajecie pasa drogowego nie oznacza braku prawnej możliwości nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Nieistotna dla kwestii odpowiedzialności za popełniony delikt administracyjny i zasadności nałożenia kary pieniężnej jest zarówno przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i okoliczności dotyczące tego zajęcia. Ustawową przesłanką nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. Odpowiedzialność za omawiany delikt może ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (por. m. in. wyroki: z 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 410/11; z 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 694/10; z 17 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 803/10; z 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 560/08; z 6 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2408/11, z 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1768/15). W wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2749/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, iż jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Jednoczenie NSA podniósł, że reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo. (por. także wyrok NSA z dnia 24 kwietna 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11). Skład orzekający WSA w Lublinie podziela również stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 811/08, w którym wskazano, że termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i powinien być postrzegany na gruncie całej ustawy o drogach publicznych, pojęcie reklamy musi być uwzględniane szeroko i zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, służących z kolei automatycznemu zwielokrotnieniu (x 10) przy wymierzaniu kary pieniężnej (por. także wyrok NSA z 21 października 2016 r. sygn. akt II GSK 2321/14). Jak prawidłowo ustalił organ skarżąca F. była właścicielem reklamy. Do organu należało więc - w związku z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia - wymierzenie kary na podstawie art. 40 ust. 12 u.t.d. Wbrew zarzutom skargi, organy wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Poczynione ustalenia faktyczne co do okresu zajęcia pasa drogowego nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego, skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń. Trafnie również organy uznały, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zaistniały podstawy do zastosowania instytucji z art. 189f k.p.a. Na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów powiązanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez stronę. Natomiast podkreślić należy, że z tak rozumianej zasady oficjalności postępowania nie wynika, że strona może zachowywać się biernie. Jeżeli strona zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, to wówczas zobowiązana jest przedstawić organowi stosowne fakty i wskazać dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie przedstawiła argumentów, ani dowodów, świadczących o tym, że sporna reklama stanowiła "informację o charakterze kulturalnym". Stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinionego zachowania podmiotu, do którego kierowana jest decyzja. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (tak NSA w wyroku z 23 października 2025 r. sygn. II GSK 1258/22). Utrzymanie przez Kolegium w mocy prawidłowej decyzji organu I instancji z dnia 24 stycznia 2025 r. nastąpiło więc bez naruszenia art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został złożony przez organ administracji publicznej, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.