III SA/Lu 709/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie SO del. Robert Hałabis, WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest miasto L. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. III SA/Lu 709/11 Uzasadnienie Rada Miasta Lubartów, w dniu 28 marca 2011 r. podjęła Uchwałę Nr V/31/11 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest miasto Lubartów. Zgodnie z § 1 uchwały usługi świadczone przez przedszkola, w zakresie podstawy programowej określonej w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. W § 2 uchwały postanowiono, że opłacie podlegają usługi opiekuńczo– wychowawczo– dydaktyczne wyszczególnione w pkt 1-7, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Przedmiotem § 3 uchwały jest ustalenie opłat za świadczenia, o których mowa w § 2 pkt 1-7: • za każdą rozpoczętą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, opłata wynosi 1,94 zł (ust. 1); • miesięczna wysokość opłaty, ustalana jest na podstawie stawki godzinowej oraz zadeklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej (ust. 2); • opłaty wnoszone są do dnia 10 każdego miesiąca, w którym udzielane są świadczenia (ust. 3); • opłata, o której mowa w ust. 2, nie obejmuje opłaty za wyżywienie dziecka (ust. 4); • w przypadku nieobecności dziecka, opłaty, o której mowa w ust. 2, nie nalicza się za dni nieobecności, począwszy od dnia następującego po dniu zgłoszenia nieobecności (ust. 5). W myśl § 4 uchwały, w przypadku korzystania ze świadczeń przedszkola przez dwoje lub więcej dzieci z jednej rodziny, określona w § 3 ust. 1 opłata ulega obniżeniu o 50% za drugie i o 100% za każde następne dziecko. W § 5 uchwały postanowiono, że szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia, o których mowa w § 2 określa umowa zawarta między dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka. Skargę sądową na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Lubelski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r., o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572- zwanej dalej u.s.o.). Zgodnie z treścią art.14 ust. 5 u.s.o., organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1. przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2. publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. wynika zaś, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Obowiązujące przepisy ustawy o systemie oświaty, w zakresie ustalania opłat za świadczenia przedszkoli, posługują się pojęciem "bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki". Nie odnoszą się natomiast do "podstawy programowej wychowania przedszkolnego". W aktualnym stanie prawnym, ustawa przewiduje w zakresie ustalania opłaty za świadczenia przedszkola publicznego dwie kompetencje dla organu prowadzącego: do ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, nie krócej niż 5 godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 2) oraz do ustalenia opłaty za świadczenia przedszkola udzielane w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć (art. 14 ust. 5 pkt 1). W świetle powyższego, dla prawidłowego ustalenia opłaty za świadczenia przedszkola, o której mowa w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o., nie ma znaczenia treść tych świadczeń, oceniana w kontekście zakresu podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej przepisami wykonawczymi do ustawy. W analizowanej sprawie, w związku ze zmianą przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie opłat za świadczenia, rada miasta powinna była uwzględnić nowe brzmienie upoważnienia. Organ nadzoru zakwestionował postanowienia zawarte w § 3 uchwały. Stwierdził, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się wyłącznie do ustalenia opłaty. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobierana jest w zawiązku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Taki charakter opłat nie da się pogodzić ze sformułowaniami uchwały odnoszącymi się do deklarowanego czasu dziennego pobytu i wskazania, iż opłaty za świadczenia ustala się za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej. Ustanowiona w ten sposób opłata za rozpoczętą godzinę, ma charakter zryczałtowanej opłaty stałej i faktycznie jest uzależniona wyłącznie od formalnie zadeklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów liczby godzin pobytu dziecka w placówce. W ocenie organu nadzoru, unormowanie zawarte w § 3 ust. 3 przedmiotowej uchwały, również nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o. Bez wyraźnego upoważnienia rada gminy nie może regulować uchwałą kwestii cywilnoprawnych, do jakich zaliczają się postanowienia o terminie wnoszenia opłaty za świadczenia przedszkola. Uprawnienie rady, stosownie do przepisów art. 14 ust. 5 u.s.o., ogranicza się do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, przekraczające ustalony czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Poza zakres upoważnienia wykracza również przepis § 3 ust. 5 uchwały. Z uwagi na ekwiwalentny charakter opłaty za świadczenia przedszkola, w opinii organu nadzoru, nie znajduje uzasadnienia zapis zobowiązujący do ponoszenia odpłatności za czas nieobecności dziecka w przedszkolu- także w sytuacji, gdy jest to dzień, w którym zgłoszono tę nieobecność. W dalszej kolejności organ nadzoru zakwestionował zapis § 4 uchwały. W jego ocenie, różnicując wysokość opłat za świadczenia przedszkola w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola, naruszona została konstytucyjna zasada równego traktowania podmiotów prawa posiadających wspólną cechę istotną dla regulacji. Przyjęte zostało kryterium różnicowania, nie pozostające w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji, tj. liczba dzieci z danej rodziny uczęszczająca do przedszkola. Kryterium to nie pozostaje w logicznym związku z wysokością kosztów pobytu dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Lubartów wnosiła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że podzielając argumentację organu nadzoru, uwzględnione zostały w części zarzuty skargi, czego wyrazem jest uchwała Nr XV/91/11, z dnia 27 października 2011 r. Mocą tej uchwały, dokonano zmiany zapisów §§ 1, 2, 3 zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Lubartów nie podzieliła natomiast zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania (§ 4 uchwały). Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt U 1/96, podniesiono, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnego. Zasada równości nie zakazuje różnicowania sytuacji prawnej adresatów danej regulacji prawnej, ale różnicowanie to musi znajdować oparcie w odrębnościach charakterystyki poszczególnych kategorii adresatów. Kwestię równości należy rozpatrywać w powiązaniu z zasadą sprawiedliwości społecznej. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać trzeba, że zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, została ogłoszona w dniu 17 maja 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 73, poz. 1414). Zgodnie z § 7 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i obowiązuje od dnia 1 września 2011 r. Uchwałą Nr XV/91/11 z dnia 27 października 2011 r. Rada Miasta Lubartów (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 30 listopada 2011 r., Nr 181, poz. 2853): • wprowadziła zmiany do zaskarżonej uchwały, nadając nową treść §§ 1-3 (§ 1 uchwały); • postanowiła, że "pozostała treść uchwały nie ulega zmianie" (§ 2 uchwały); • wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta Lubartów (§ 3 uchwały); • stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego (czyli w dniu 15 grudnia 2011 r.). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zmiana zaskarżonej uchwały nie stanowi uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07). Ta okoliczność nie czyni postępowania bezprzedmiotowym i nie prowadzi do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W.5/94, cz. II, poz. 44) wyraził pogląd, że zmiana zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Natomiast w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis obowiązuje w systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Użyty w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) zwrot "nieważność", koresponduje z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., który nakazuje sądowi uwzględniać skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, poprzez stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części (...). Uchylenie lub zmiana uchwały dokonana przez radę gminy, oznacza jej eliminację z obrotu prawnego od daty uchylenia (zmiany), czyli ex nunc. Stwierdzenie nieważności powoduje natomiast skutki z mocą wsteczną (ex tunc). W takiej sytuacji uchwałę należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Zwrócić należy uwagę, że podjęcie kolejnej uchwały nie konwaliduje obowiązującego przez pewien czas stanu niezgodności z prawem. W tej kwestii orzecznictwo sądowo-administracyjne prezentuje jednolite stanowisko (por. np. wyroki NSA: z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04- Lex nr 189170; z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07- Lex nr 384291; z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10- Lex nr 745224; z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09- Lex nr 595158; z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1029/10- Lex nr 744911; z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06- Lex nr 327767). W tych okolicznościach, skoro zaskarżona do sądu uchwała przez kilka miesięcy stanowiła podstawę do pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest miasto Lubartów, to niewątpliwie wywołała określone skutki prawne i nie można przyjąć, że zmiana dokonana uchwałą Nr XV/91/11 z dnia 27 października 2011 r., unicestwia możliwość sądowej kontroli "starych" regulacji. Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały istotne znaczenie ma ustalenie, czy istniało upoważnienie ustawowe do wydania tego rodzaju aktu. W dacie podjęcia badanej uchwały obowiązywał przepis art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). W myśl tego przepisu "Organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1. przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2. publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2". Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2010 r.) przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1. realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2. zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3. przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4. zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem, że ustawodawca powierzył organowi prowadzącemu szkołę kompetencje: 1. do ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, który może przekroczyć ustawowe minimum (argument z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.); 2. do ustalenia wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć (art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o.); 3. określone w art. 14 ust. 5 pkt 2 u.s.o. Analizowane przepisy- w zakresie ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne posługują się pojęciem "bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka". Nie odnoszą się natomiast do "podstawy programowej". Z tych względów, prawidłowo organ nadzoru zakwestionował § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały, skoro wskazane przepisy naruszają dyspozycję art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o., zaś Rada Miasta Lubartów nie dostosowała zapisów uchwały do treści i zakresu upoważnienia ustawowego. Wojewoda Lubelski słusznie podważył legalność postanowień zawartych w § 3 uchwały. Ustalając opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym ustawowe minimum 5 godzin dziennie bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki (albo jeśli rada gminy tak postanowi, przez czas dłuższy niż owe minimum) rada gminy nie dysponuje nieograniczoną swobodą w kształtowaniu ich wysokości. Istotną cechą tych opłat musi być ekwiwalentność, co oznacza, że muszą się one odnosić do konkretnych świadczeń oraz być skorelowane z konkretnymi ich kosztami. Ma rację organ nadzoru w zakresie twierdzenia, że opłata stanowi swego rodzaju zapłatę za uzyskanie od przedszkola publicznego zindywidualizowanego świadczenia. Wobec czego opłata nie może mieć charakteru stałego w postaci sztywnej stawki, gdyż obowiązek jej uiszczenia wynikałby z samego faktu uczęszczania przez dziecko do przedszkola, w oderwaniu od rodzaju świadczeń i czasu ich trwania. W tych okolicznościach, nie mogą się ostać zapisy zawarte w § 3 ust. 1 i 2 uchwały, które dotyczą deklarowanego czasu pobytu i wskazania, że opłaty za świadczenia ustala się za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej. Trafnie również organ nadzoru wywiódł, że kwestionowane zapisy uchwały wskazują, że jednakowa dla wszystkich przedszkoli wysokość opłaty za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu, nie pozostaje w związku z zakresem uzyskiwanych w zamian usług opiekuńczo- wychowawczo- dydaktycznych. Stanowi natomiast zryczałtowaną opłatę stałą za korzystanie z przedszkola w zadeklarowanej przez rodzica (opiekuna prawnego) dziecka liczbie godzin. Nie mogą się ostać zapisy zawarte w § 3 ust. 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały, gdyż wykraczają poza zakres upoważnienia udzielonego organowi prowadzącemu szkołę w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, obowiązany jest wiernie przestrzegać granic tego upoważnienia. Kwestie cywilnoprawne zamieszczone w tych przepisach powinny być uregulowane w umowach zawieranych przez dyrektora przedszkola z rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka, skoro ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ich unormowania w przepisach rangi prawa miejscowego. Podsumowując tę część rozważań godzi się przypomnieć, że Rada Miasta Lubartów przyznała wadliwość rozwiązań przyjętych w § 1-3 zaskarżonej uchwały. Aktualnie zatem, jedyną kwestię sporną stanowi zapis zawarty w § 4, w myśl którego "W przypadku korzystania ze świadczeń przedszkola przez dwoje lub więcej dzieci z jednej rodziny, określona w § 3 ust. 1 opłata ulega obniżeniu o 50% za drugie i o 100% za każde następne dziecko". Zauważyć należy, że przepis § 4 nie funkcjonuje w próżni jurydycznej. Jest on ściśle powiązany z poprzedzającymi go przepisami ustalającymi pryncypia (zasady odpłatności i ich wysokość), które zostały uznane za sprzeczne z prawem (wadliwość rozwiązań zawartych w § 1-3 przyznała Rada Miasta Lubartów). Wytknięte wcześniej wady prawne zapisów zawartych w § 1-3 powoduje ten skutek, że zaskarżona uchwała musi być wyeliminowana z obrotu prawnego w całości. Postanowienia § 4 mają charakter akcesoryjny w stosunku do poprzedzających go przepisów i nie mogą bez nich istnieć. Zatem badanie legalności § 4 (samego w sobie) wydaje się bezcelowe. W tym miejscu- jedynie sygnalizacyjnie należy wskazać, że oprócz poglądu zawartego w wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 128/11, w myśl którego zróżnicowanie wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny, jest niedopuszczalne, gdyż narusza konstytucyjne standardy równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), funkcjonuje odmienny pogląd. W świetle tego drugiego poglądu, owo zróżnicowanie pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony rodziny i ochrony dziecka oraz prawa do nauki, wyrażoną w art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1, art. 70 ust. 4 Konstytucji (zob. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 561/09; w Opolu z dnia 17 września 2007 r., sygn. akt II SA/Op 308/07; w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 476/08; w Bydgoszczy z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 544/09). Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.