I SA/Ol 540/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) Protokolant kierownik sekretariatu Robert Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2021r. sprawy ze skargi K. F. na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę. K. F. (dalej: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "[...]" do konkursu nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020. Jak wynika z treści wniosku, głównym celem projektu miało być uzyskanie kwalifikacji lub nabycie kompetencji przez "[...]" uczestników projektu w okresie od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2021 r. Jako cele szczegółowe wskazano: uzyskanie kwalifikacji językowych z zakresu języka angielskiego i języka niemieckiego przez min. "[...]" osób; uzyskanie kwalifikacji cyfrowych lub nabycie kompetencji cyfrowych przez min. "[...]" osób oraz uzyskanie kwalifikacji lub nabycie kompetencji w zakresie zarządzania projektem przez min. "[...]" osób. Zadania realizowane w projekcie obejmowały kursy języka angielskiego do "[...]" osób, kursy języka niemieckiego dla "[...]" osób, kursy Tik dla 1"[...]" osób oraz kursy zarządzania projektami dla "[...]"2 osób. Projekt miał być realizowany na całym obszarze województwa "[...]", a wysokość wnioskowanego dofinansowania wynosiła "[...]" zł. Sprawa zainicjowana wnioskiem o dofinansowanie była przedmiotem dwukrotnego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa "[...]" (dalej jako: "Instytucja Zarządzająca", "IZ", "organ"), a także – w związku z zainicjowaną przez stronę kontrolą sądową – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie i Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 440/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Olsztynie z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 650/19, i stwierdził, że zawarta w informacji IZ z "[.1.]" r. ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy pismem z "[.2.]" r. IZ poinformowała o negatywnej ocenie projektu z uwagi na wyczerpanie alokacji w konkursie. Podała, że choć w wyniku procedury odwoławczej projekt uzyskał 6 pkt więcej, tj. "[...]" pkt, i znalazł się na "[...]" miejscu listy rankingowej, to przed projektem znalazło się jeszcze "[...]" innych projektów o łącznej wartości dofinansowania "[...]" mln zł, które z powodu braku środków finansowych nie zostały skierowane do dofinansowania. W ramach konkursu zawarto "[...]" umów zgodnie z listą rankingową (ostatnia umowa została zawarta w październiku 2019 r.) o łącznej wartości "[...]" mln zł. W konsekwencji doprowadziło to do wykorzystania alokacji w konkursie, co potwierdza dołączona lista zawartych umów o dofinansowanie. IZ wskazała również, że środki finansowe przeznaczone na realizację konkursu nie zostaną zwiększone, gdyż w Poddziałaniu 2.3.1 zostały osiągnięte wszystkie określone dla programu RPO "[...]" 2014-2020 wskaźniki rzeczowe i finansowe. W proteście od negatywnej oceny projektu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 818), dalej: "ustawa wdrożeniowa", poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywnej oceny projektu przez członków Komisji Oceny Projektów (dalej: "KOP") w zakresie kryteriów merytorycznych punktowych: a) D1. Adekwatność doboru grupy docelowej do SZOOP RPO "[...]" 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy: - pkt b) opis potrzeb uczestników projektu w kontekście wsparcia, które ma być udzielane w ramach projektu; b) D2. Zgodność celu projektu z SZOOP RPO "[...]" 2014-2020 oraz adekwatność doboru i opisu wskaźników, źródeł oraz sposobu ich pomiaru: - pkt a) wskazanie celu projektu; - pkt c) wskazanie źródeł i sposobów pomiaru wskaźników; c) D4. Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań: - pkt c) uzasadnienie wyboru partnerów do realizacji poszczególnych zadań; d) D5. Adekwatność potencjału wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy) oraz sposobu zarządzania projektem: - pkt b) opis potencjału kadrowego oraz sposobu jego wykorzystania w ramach projektu; e) D7. Prawidłowość budżetu projektu: - pkt a) racjonalność i efektywność wydatków projektu (rozumiana jako relacja nakład/rezultat oraz rynkowość kosztów) oraz kwalifikowalność wydatków; - pkt h) techniczna poprawność wypełnienia budżetu projektu; - co prowadzi do wniosku, że prawidłowa ocena kryteriów prowadziłaby do zwiększenia punktacji, skutkowałaby wyższym miejscem na liście rankingowej i zakwalifikowaniem do etapu negocjacji, a następnie przyznaniem dofinansowania; 2) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne i niezgodne z treścią wyroku NSA z 27 lipca 2020 r. przyjęcie, że doszło do wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na konkurs, w sytuacji, w której: a) pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem środków na wybrane projekty, a z faktycznym wyczerpaniem środków, które musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego; b) z treści informacji wynika, że środki nie zostały wyczerpane w rozumieniu wskazanym przez NSA, zaś organ z powołaniem po raz kolejny na tę samą podstawę prawną, tj. art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, rozpoznał protest negatywnie wbrew ocenie prawnej i wskazaniom płynącym z wyroku NSA; 3) art. 37 ust. 1 w zw. z. art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez wadliwe uznanie, że istnieje możliwość negatywnej oceny projektu ze względu na wyczerpanie alokacji w konkursie, w sytuacji, w której nie uzasadniono ani nie wykazano faktu wyczerpania środków, bowiem załączenie listy zawartych umów o dofinansowanie nie stanowi o faktycznym wykorzystaniu środków, czym naruszono zasadę rzetelności i przejrzystości oraz nie zapewniono wnioskodawcy równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania; 4) art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez bezzasadne uznanie, że projekt nie może zostać rekomendowany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie alokacji w konkursie, pomimo uzyskania wymaganej liczby punktów oraz spełnienia kryteriów wyboru, co skutkowało negatywną oceną projektu, podczas gdy dofinansowanie projektu jest możliwe, ponieważ nadal są dostępne środki w ramach alokacji na Działanie, a przepisy wyraźnie dopuszczają możliwość zwiększenia kwot przeznaczanych na dofinansowanie projektów w konkursach; 5) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Rozwoju Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszy Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE L z 20 grudnia 2013 r., s. 347); dalej jako "rozporządzenie nr 1303", poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywnej oceny projektu polegającej na: a) dokonaniu oceny wniosku w sposób dowolny i arbitralny oraz ze stawianiem wymagań niewynikających z kryteriów oceny ani z dokumentacji konkursowej, w tym z Regulaminu konkursu; b) wybiórczej, a nie całościowej lekturze wniosku; c) braku uzasadnienia, dlaczego projekt za poszczególne kryteria otrzymał niższą punktację, co powoduje, że strona nie jest w stanie zweryfikować zarzutów KOP i ustosunkować się do nich, co spowodowało brak zapewnienia przejrzystych i rzetelnych reguł oraz dokonanie oceny projektu w sposób dowolny i sprzeczny z zasadą równego dostępu do pomocy, podczas gdy prawidłowa ocena prowadziłaby do zwiększenia punktacji, a tym samym wyższego miejsca wniosku na liście i umożliwiłaby rzeczywistą weryfikację zarzutów KOP. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie protestu, umieszczenie projektu na odpowiednim miejscu listy rankingowej, a w konsekwencji przekazanie projektu do etapu negocjacji na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a niezależnie od powyższego podjęcie negocjacji z uwagi na pozytywną ocenę formalno-merytoryczną projektu i zakwalifikowanie projektu do etapu negocjacji. Pismem z "[...]" r. IZ poinformowała stronę o nieuwzględnieniu protestu. Podniosła, że w petitum protestu wnioskodawca wskazał częściowo inne kryteria wyboru projektów niż w uzasadnieniu protestu. Jedynie kryteria oznaczone jako D7 pkt a) i h) powtarzały się zarówno w petitum, jak i uzasadnieniu protestu, przy czym zarzuty w zakresie kryteriów oznaczonych jako D1 pkt b), D2 pkt a) i pkt c), D4 pkt c) oraz D5 pkt b) nie zostały uzasadnione, w związku z czym nie zasługiwały na uwzględnienie. IZ dokonała natomiast weryfikacji oceny wniosku w zakresie kryteriów D1 pkt a) i d), D3 pkt a), D4 pkt a), D5 pkt c) oraz D7 pkt a) i pkt h). Organ wskazał następnie (s. 6-22 informacji o nieuwzględnieniu protestu), jakie okoliczności zostały wskazane przez Oceniających jako uniemożliwiające przyznanie maksymalnej liczby punktów w ramach kwestionowanych przez stronę kryteriów. W odniesieniu do kryterium D1 pkt a) organ podniósł, że Oceniający wskazali na bezpodstawne zawężenie przez stronę grupy docelowej uczestników do osób powyżej 25. roku życia. Zgodnie ze Szczegółowym opisem osi priorytetowej Kadry dla gospodarki Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020 (s. 39), projekt jest skierowany do osób dorosłych z grup defaworyzowanych, czyli wykazujących największą lukę kompetencyjną i posiadających największe potrzeby w dostępie do edukacji tj. osób o niskich kwalifikacjach i osób powyżej 50. roku życia, z własnej inicjatywy zainteresowanych podnoszeniem poziomu kompetencji i kwalifikacji, które uczą się, pracują lub zamieszkują, w rozumieniu kodeksu cywilnego na obszarze województwa "[...]", z wyłączeniem osób prowadzących działalność gospodarczą. Według IZ, zgodnie z art. 10 § 1 kodeksu cywilnego, osoba dorosła to osoba pełnoletnia, czyli osoba, która ukończyła 18 lat. Zawężenie grupy docelowej mogłoby zostać uznane za zasadne np. ze względu na charakter wsparcia w projekcie (np. prawo jazdy kat. D - osoby w wieku 24 lat o niskich kwalifikacjach, itp.). Wskaźniki przytoczone w proteście służą jedynie monitorowaniu poszczególnych grup docelowych np. osób 25+, 50+, itp., ale nie zawężają grupy docelowej w rozumieniu zapisów Regulaminu konkursu. Wnioskodawca nie uzasadnił za pomocą danych statystycznych potrzeby wsparcia wyłącznie osób powyżej 25. roku życia. W związku z tym nieznane są potrzeby osób w wieku 18-25 lat. Wskazane we wniosku uzasadnienie jest bardzo ogólne, niepoparte żadnymi danymi statystycznymi. Argument, że w wieku 25 lat kończy się edukację formalną jest niewystarczający do zawężenia grupy docelowej, którą mogą być np. osoby uczące się, posiadające wykształcenie co najwyżej średnie w wieku 18-25 lat. W kwestii kryterium D1 pkt d) organ stwierdził, że we wniosku wskazano, że rekrutacja będzie prowadzona na terenie całego województwa "[...]" od września 2019 r. do grudnia 2020 r. (dla kursów językowych) oraz w okresach wskazanych w harmonogramie dla kursów TIK i ZP. Zatem nie wskazano szczegółowych terminów rekrutacji uczestników w projekcie dla kursów TIK i ZP w pkt 3.1 wniosku. Samo odesłanie wnioskodawcy do terminów zawartych w innych częściach wniosku, tj. w harmonogramie projektu, jest niewystarczające w kontekście wymagań Instrukcji i zapisów w pkt 3.1 wniosku. Wzór wniosku o dofinansowanie oraz Instrukcja wymagają określonych informacji w konkretnych częściach wniosku, co wynika z faktu, że niektóre części wniosku objęte są limitem znaków (np. opis rekrutacji), a inne nie (np. harmonogram realizacji projektu). Spełniona jest w ten sposób zasada równego traktowania wnioskodawców, którzy posiadają takie same warunki aplikowania. Ponadto wnioskodawca nie podał informacji o szczegółowych miejscach rekrutacji uczestników, co jest wymogiem Instrukcji. Podanie obszaru całego województwa jako miejsca rekrutacji jest zapisem zbyt ogólnym, gdyż nie pozwala określić, czy proces rekrutacji został zaplanowany w sposób prawidłowy (np. pod kątem dostępności dla potencjalnych odbiorców). Ponadto w przypadku, gdy Oceniający zakwestionowali zawężenie grupy docelowej do osób 25+, wówczas również zawężenie przez stronę kryterium rekrutacji do tych osób jest niezasadne. Dodatkowo Instrukcja wymaga, aby w procesie rekrutacji "uwzględnić informację na temat listy rezerwowej", która ma umożliwić potencjalnym uczestnikom dołączenie do projektu na późniejszym etapie (np. ze względu na rezygnację uczestników projektu, itp.). Zdaniem IZ, zasadny był zarzut protestu dotyczący formy składania dokumentów rekrutacyjnych, jednak nie miał on wpływu na punktację. W kwestii zaś udziału uczestnika w dwóch formach wsparcia, IZ stwierdziła, że z zapisów Instrukcji na s. 22-23 wynika, że wnioskodawca powinien scharakteryzować grupę docelową pod kątem zapotrzebowania na poszczególne formy wsparcia. Z analizy tej powinno wynikać, czy dana osoba zgłosiła udział w kilku formach wsparcia, czy tylko w jednej formie. Powoduje to przełożenie na zadania oraz budżet projektu. Proces rekrutacji stanowi odzwierciedlenie analizy potrzeb, dlatego Oceniający wskazał brak informacji w pkt 3.1 a) oraz 3.1 d). W kwestii kryterium D3 pkt a) IZ podniosła, że w pkt 3.2 wniosku powinien zostać zawarty opis poszczególnych rodzajów ryzyka i stopień ich ewentualnego wpływu na osiągnięcie założeń projektu. Zgodnie z uwagą jednego z Oceniających, w projekcie może wystąpić ryzyko "niskiej frekwencji", zwłaszcza w przypadku osób grup defaworyzowanych. Nie należy jednak utożsamiać ryzyka rezygnacji uczestnika z ryzykiem niskiej frekwencji, gdyż są to dwa różne ryzyka. Pierwsze dotyczy definitywnej rezygnacji uczestnika z projektu, drugie – potencjalnego obniżenia jakości wsparcia ze względu na wysoką absencję uczestników, przy czym frekwencja uczestników weryfikowana jest na etapie rozliczania wniosków o płatność, gdzie dostarczane są listy obecności/zestawienie frekwencji uczestników. W odniesieniu do kryterium D4 pkt a) IZ stwierdziła, że Instrukcja na s. 32 wskazuje, że działania promocyjne i rekrutacyjne nie mogą zostać wskazane w ramach odrębnego zadania (pkt 4.1 zadania), gdyż stanowią integralną część kosztów pośrednich. Jednocześnie należy wyszczególnić je w harmonogramie jako etap innych zaplanowanych zadań np. przy realizacji szkoleń. Wnioskodawca w pkt 4.3 wskazał "Etap 4 - Zarządzanie i rozliczanie projektu" oraz "Rekrutacja projektu", ale nie wskazał etapu "Działań informacyjno-promocyjnych". Zatem nie podano prawidłowo etapów realizacji projektu. W kwestii zarzutów dotyczących "terminów realizacji zadań" Instrukcja na s. 31 wymaga podania terminów realizacji zadań w dwóch miejscach: w pkt 4.1 zadania oraz w pkt 4.3 harmonogramu realizacji projektu. Wnioskodawczyni nie podała informacji o terminach realizacji zadań w pkt 4.1 wniosku, a ponadto sama przyznała, że nie wskazała liczby uczestników w opisie zadania 3 i 4 w pkt. 4.1, tylko w innych częściach wniosku (np. w budżecie projektu, przy wskaźnikach, itp.). Wskaźnik we wniosku pn. "Liczba osób objętych szkoleniami/doradztwem w zakresie kompetencji cyfrowych (O/K/M), wartość ogółem: 1"[...]" osoby" został zawarty w 2 zadaniach: w zadaniu 3 i 4, mimo iż w zadaniu 4 liczba uczestników wynosi "[...]"2 osób, a nie 240 osoby. Ponadto zadanie 4 nie dotyczy nabywania kompetencji cyfrowych. Samo przyporządkowanie wskaźników horyzontalnych do danego zadania nie zwalnia z obowiązku wskazania w treści zadania liczby osób objętych danym kursem. Wynika to z faktu, że wskaźnik horyzontalny odnosi się do wszystkich osób objętych szkoleniami/doradztwem w zakresie kompetencji cyfrowych w projekcie, a nie tylko do osób objętych wsparciem w ramach konkretnego zadania. W odniesieniu do zarzutu, że rozpatrujący protest uwzględnili stanowisko strony w kwestii wydłużenia egzaminu o 15 min. dla osób niepełnosprawnych, rodzaju egzaminu oraz materiałów przekazanych uczestnikom, terminu organizacji egzaminów oraz warunków ich przeprowadzenia, lecz nie sposób wnioskować, na jakiej podstawie przydzielili punkty, IZ podniosła, że Oceniający nie mieli obowiązku wskazania konkretnej liczby punktów, jaką zmniejszyli za daną uwagę, gdyż Regulamin konkursu i konstrukcja karty oceny merytorycznej narzuca przyznawanie punktów całkowitych. Nie ma zaś możliwości przyznawania punktów cząstkowych, ułamkowych, czy ujemnych. W kwestii kryterium D5 pkt c) IZ podniosła, że wnioskodawca zgodnie z Instrukcją powinien był przedstawić potencjał techniczny swój i partnerów oraz wskazać sposób jego wykorzystania w ramach poszczególnych zadań. W tym punkcie oceniany jest posiadany, a nie przyszły, potencjał techniczny (warunki lokalowe i wyposażenie). Strona wskazała, że posiada sprzęt konieczny do obsługi projektu, ale biuro projektu zamierza otworzyć dopiero w okresie realizacji projektu, przy czym nie podała, czy biuro projektu jest dostosowane do potrzeb osób z niepełnosprawnościami. W odniesieniu do kryterium D7 pkt a) IZ podniosła, że zarzuty dotyczące sposobu wykazania liczby osób w poszczególnych zadaniach zostały już rozpatrzone w zakresie kryterium D4 pkt a). Oceniający prawidłowo zakwestionował brak wymaganych informacji dotyczących liczby uczestników w poszczególnych częściach wniosku. W celu całościowej oceny wniosku, należy podać niezbędne informacje w poszczególnych jego częściach. Brak podania wymaganych informacji uniemożliwia kompleksową oceną wniosku pod kątem jego spójności, logiki. W kwestii kryterium D7 pkt h) IZ uznała, że błąd średniej arytmetycznej ocen posiada charakter oczywistej omyłki pisarskiej i nie rzutuje na liczbę punktów przyznanych w ramach kryterium oraz na ogólną liczbę punktów. Odnosząc się natomiast do zarzutów protestu dotyczących naruszenia: art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 37 ust. 1 w zw. z. art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, organ ocenił, że prawidłowo wykonał wyrok NSA z 27 lipca 2020 r. w zakresie wykazania wyczerpania środków w konkursie. Szczegółowo przedstawił historię rozdysponowania środków i listę zawartych umów o dofinansowanie wraz ze wskazaniem poszczególnych kwot dofinansowania, których suma odpowiadała całości alokacji w konkursie. W jego ocenie, sam fakt zawarcia umowy o dofinansowanie powoduje, że doszło do rozdysponowania środków z konkursu. IZ nie uwzględniła ponadto zarzutu protestu dotyczącego naruszenia art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2) w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W jej ocenie, argumenty o niezasadnej odmowie skierowania projektu do dofinansowania, w szczególności dotyczące braku alokacji w konkursie, mogłyby mieć znaczenie, gdyby projekt zajął na liście rankingowej miejsce gwarantujące otrzymanie dofinansowania. Przyznana skarżącej w wyniku rozpatrzenia protestu punktacja ("[...]" pkt) nie premiuje do dofinansowania projektu. Wynik procedury odwoławczej nie wpłynął na modyfikację listy projektów do dofinansowania. Projekt znalazł się na "[...]" miejscu listy rankingowej, przy czym "[...]" innych projektów miało pierwszeństwo w otrzymaniu dofinansowania. IZ nie ma obowiązku reprogramowania środków, żeby dofinansować projekty, które znalazły się na odległym miejscu na liście rankingowej. IZ nie zgodziła się także z twierdzeniem skarżącej, że powinna wstrzymać się z zawieraniem umów o dofinansowanie do czasu zakończenia procedury odwoławczej, uznając, że takie działanie naruszyłoby art. 65 ustawy wdrożeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą informację o nieuwzględnieniu protestu skarżąca zarzuciła naruszenie: I. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny wniosku w sposób dowolny, stawianie wymagań niewynikających z dokumentacji konkursowej oraz wybiórczą, a nie całościową lekturę wniosku, co skutkowało brakiem rzetelnej i obiektywnej oceny projektu polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że projekt w ramach kryteriów merytorycznych punktowych D1 pkt a) i d), D3 pkt pkt a), D4 pkt a), D5 pkt c) i D7 pkt a) pozostał oceniony bez zmian w punktacji, jak po pierwszym rozpatrzeniu protestu z 17 czerwca 2019 r., co jest równoznaczne z: a) nieuzasadnionym odjęciem punktów w ramach kryteriów i przyznaniem projektowi mniejszej liczby punktów; b) niekorzystną interpretacją nieostrych postanowień dokumentacji konkursowej; c) stawianiem projektowi wymogów nieujętych w dokumentacji konkursowej; d) brakiem przypisania wagi poszczególnym uchybieniom i w konsekwencji dowolną oceną kryteriów polegającej na przypisaniu określonej liczby punktów bez stosownej gradacji rangi i wagi stwierdzonych uchybień; e) nieproporcjonalnym do stwierdzonych uchybień odjęciem punktów w poszczególnych kryteriach przez ekspertów, - co prowadzi do wniosku, że prawidłowa ocena projektu prowadziłaby do zwiększenia punktacji końcowej i skutkowałaby wyższym miejscem na liście rankingowej; II. art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nierzetelne i nieprzejrzyste rozpoznanie protestu, w szczególności brak wszechstronnego odniesienia do zarzutów, brak samodzielnej oceny projektu i braki w uzasadnieniu utrudniające, a nawet uniemożliwiające, weryfikację jego prawidłowości; III. art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 5 ust. 4 TUE w zw. z art. 125 ust. 3 lit. A pkt I – III rozporządzenia nr 1303/20133 przez nierzetelną ocenę projektu i rozpatrzenie protestu polegające na niepełnym, fragmentarycznym i urągającym podstawowym standardom rozpoznania środka odwoławczego, czym organ naruszył prawo do dobrej administracji przejawiające się w sprawiedliwym rozpatrzeniu sprawy, a także prawidłowym uzasadnieniu negatywnej decyzji, oraz zasadę proporcjonalności, stosując sankcje nieproporcjonalne do uchybień, co znalazło odzwierciedlenie w arbitralnym przypisaniu przez ekspertów określonej liczby punktów; IV. art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez wydanie informacji na podstawie postanowień niemających charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nieznajdujących zastosowania do oceny projektu, m.in. na podstawie: Regulaminu i załączników do Regulaminu, w tym Instrukcji, Szczegółowego opisu osi priorytetowej oraz kryteriów konkursowych merytorycznych, w sytuacji, gdy postanowienia tych dokumentów nie mogą regulować praw i obowiązków strony, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r., sygn. P 1/11, a co za tym idzie ocena projektu w zakresie, w jakim odwołuje się do tych dokumentów, została wydana bez podstawy prawnej, a zatem narusza zasadę legalizmu; V. art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2) i art. 46 ust. 2 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1) oraz art. 65 i art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez bezzasadne uznanie, że projekt nie może zostać rekomendowany do dofinansowania pomimo uzyskania wymaganej liczby punktów oraz spełnienia kryteriów wyboru, co skutkowało odmową dofinansowania projektu, podczas gdy: a) dofinansowanie projektu jest możliwe, ponieważ nadal są dostępne środki w ramach alokacji na działanie, przepisy wyraźnie dopuszczają taką możliwość, a wadliwość pierwotnej oceny projektu w pełni uzasadniałaby taką decyzję; b) organ nie wykazał w przejrzysty sposób, z jakich powodów wystąpiła sytuacja braku środków w konkursie, oraz zaniechał weryfikacji środków w konkursie na chwilę rozstrzygnięcia konkursu oraz na chwilę rozstrzygnięcia protestu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona niezgodnie z prawem oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że dokonana przez IZ ocena wniosku o dofinansowanie jest niezgodna z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Eksperci obniżyli punktację w oparciu o wymagania, które nie wynikały z dokumentacji konkursowej, a także przedstawili niespójną i nieprecyzyjną argumentację, co czyni możliwość kontroli tej oceny wyłącznie iluzoryczną i stanowi naruszenie zasady przejrzystości. Sformułowano także zarzuty do stanowiska organu, odnosząc je odrębnie do każdego z kryteriów merytorycznych punktowych (s. 23-46 skargi). Zakwestionowano twierdzenie organu, jakoby ocena formułowana przez KOP nie musiała wskazywać, jakie uchybienie skutkuje odjęciem bądź przyznaniem punktów za poszczególne kryteria merytoryczne. Zauważono, że takie same uchybienia we wniosku złożonym w konkursie przez inny podmiot (a dotyczące braku podania we wniosku okresu zatrudnienia kadry w projekcie - kryterium D5 pkt b i pkt d) nie skutkowały obniżeniem punktacji, co dowodzi naruszenia wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności, a w szczególności równego dostępu do informacji i warunkach wyboru do dofinansowania. W ocenie strony, w sprawie nie doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, skoro zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej protest nie został pozostawiony bez rozpatrzenia. Oceniono więc, że nie ma żadnych przeszkód, aby organ zastosował wobec projektu art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej i zwiększył kwotę środków przeznaczonych na konkurs. Skarżąca nie podważa faktu, iż odmowa skierowania projektu do dofinansowania byłaby dopuszczalna, ale wyłącznie na etapie poprzedzającym procedurę odwoławczą, w sytuacji, w której nie byłoby możliwe skuteczne wniesienie protestu. Potwierdza to brzmienie art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym, gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu. Wywiedziono, że racjonalny ustawodawca świadomie przyjął, że jedyną przesłanką uzasadniającą odmowę dofinansowania w trakcie procedury odwoławczej może być wyczerpanie środków w jej toku. W ocenie strony, stan środków w konkursie jest w pełni zależny od instytucji, która może dokonywać w ramach dostępnej alokacji przesunięć. Kwota środków alokowanych na konkurs ma charakter wtórny w stosunku do obowiązku organu zapewnienia prawidłowej i rzetelnej procedury oceny wniosków. Środki finansowe przeznaczone na dany konkurs są elementem większej kwoty ustalonej w ramach alokacji na Działanie. Wobec powyższego, organ, pozbawiając skarżącą dofinansowania wskutek uznania, że projekt nie może zostać rekomendowany do dofinansowania, pomimo uzyskania wymaganej liczby punktów, dopuścił się naruszenia wyrażonej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości i rzetelności w sposobie przeprowadzania wyboru projektów w konkursie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z 15 lutego 2021 r. wskazał, że aktualna pula środków znajdujących się w Poddziałaniu 2.3.1 (stan na luty 2021 r.) wynosi: "[...]" mln zł (fundusze strukturalne) oraz "[...]" tys. zł (budżet Państwa). Wyjaśnił, że maksymalna kwota, jaką może zostać dofinansowany projekt wynosi "[...]" mln zł (100% z dostępnych z funduszy strukturalnych + 5% ze środków budżetu państwa). Natomiast wartość dofinansowania w projekcie skarżącej wynosi "[...]" mln zł. Organ stwierdził zatem, że pomimo dostępności środków, projekt skarżącej nie może zostać dofinansowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 861/20, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że organ, realizując wytyczne NSA zawarte w wyroku z 27 lipca 2020 r., wyjaśnił przyczyny braku alokacji w konkursie i przedstawił wyciągi z zawartych umów o dofinansowanie ze wskazaniem kwot udzielonego dofinansowania. O braku dofinansowania projektu przesądziła punktacja i brak możliwości skierowania do etapu negocjacji, które nie mogą być prowadzone z uwagi na wyczerpanie się alokacji. Zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej Sąd potraktował w sposób zbiorczy, uznając, że nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń projektu i przyznanie określonej liczby punktów, lecz uprawniony jest do kontroli w kontekście przestrzegania zasad tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność. W ocenie Sądu, merytoryczna strona wyjaśnień dotyczących punktacji pozostaje poza kontrolą sądową, natomiast IZ spełniła wymogi transparentności i logicznego przedstawienia motywów. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 421/21, uchylił opisany powyżej wyrok WSA w Olsztynie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. NSA podzielił zapatrywania Sądu I instancji co do braku kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, jednak wskazał, że nie oznacza to, że sąd nie posiada uprawnienia do weryfikacji oceny poszczególnych kryteriów poprzez pryzmat zasad, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zdaniem NSA, ocena projektu musi być przejrzysta i rzetelna, co oznacza, że musi być czytelna, logiczna i zrozumiała w kontekście spełnienia lub niespełnienia danego kryterium. Strona musi mieć jasność co do przyznanej punktacji. Brak przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez Oceniających skutkuje tym, że ocena taka przestaje być przejrzysta, narusza zasadę przejrzystości i rzetelności, budzi wątpliwości co do reguł bezstronności i równości. W związku z powyższym, NSA stwierdził, że w ponownym postępowaniu Sąd I instancji winien przeanalizować stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 27 lipca 2021 r. pod kątem wywiązania się z obowiązku uwzględnienia oceny prawnej przedstawionej w tym orzeczeniu, w tym w szczególności w zakresie wyczerpania alokacji w działaniu, oraz uznania, że procedury konkursowe powinny być tak ukształtowane, by udowodnienie przez stronę racji pozwalało na realne uzyskanie dofinansowania, aby możliwość złożenia środka zaskarżenia nie okazała się jedynie iluzorycznym uprawnieniem. W piśmie procesowym z 20 września 2021 r. IZ podniosła, że limit środków możliwych do zakontraktowania w ramach Poddziałania 2.3.1 według stanu na wrzesień 2021 r. wynosi: "[...]" mln zł (fundusze strukturalne) oraz "[...]" tys. zł (budżet Państwa). Biorąc zatem pod uwagę, że obecnie maksymalna kwota, jaką może zostać dofinansowany projekt, wynosi "[...]" mln zł (100% z funduszy strukturalnych + 5% środków budżetu Państwa), a także uwzględniając wartość wnioskowanego dofinansowania w projekcie "[...]" mln zł, projekt nie może zostać dofinansowany w ramach Poddziałania 2.3.1. Zdaniem IZ, na dofinansowanie projektu nie wystarczyłaby również kwota środków dostępna w ramach Działania 2.3., co przedstawia dołączona do pisma tabela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a. Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 i art. 190 p.p.s.a., gdyż niniejszy wyrok został poprzedzony wyrokami NSA z dnia 27 lipca 2020 r. i z 9 czerwca 2021 r., przy czym Sąd nie stwierdził istnienia okoliczności wyłączających związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tych orzeczeniach. Respektując wskazane wyżej kryteria kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez wydanie informacji na podstawie postanowień niemających charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z wydanym w sprawie wyrokiem NSA z 9 czerwca 2021 r., stanowiącym wyraz jednolitej i ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych (np.: wyroki NSA: z 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 817/11, z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2232/11; dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądowe powołane poniżej), programy operacyjne, w tym system realizacji, mają charakter generalny i są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Dokumenty składające się na system realizacji danego programu operacyjnego, są źródłami prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu, albowiem zawierają określone regulacje (normy) obowiązujące zarówno instytucje, na które ustawodawca nałożył określone obowiązki oraz uprawnienia, a także podmioty decydujące się na wystąpienie ze stosownym wnioskiem o dofinansowanie. Zatem w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej – poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego – wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin konkursu, określający – w myśl art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej – kryteria wyboru projektu (wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1517/17). Wnioskodawca, przystępując do naboru wniosków o dofinansowanie, zna zasady naboru i wyraża akceptację dla tych warunków, a chcąc uzyskać wsparcie ze środków unijnych, godzi się postępować ściśle według tych zasad. Postanowienia zawarte w szeroko pojmowanych dokumentach systemu realizacji projektu mogą więc stanowić podstawę praw i obowiązków wnioskodawców (Komentarz do art. 6 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 pod red. R. Poździka; Wyd. sejmowe, 2016). Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 oraz art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej o dokonaniu oceny projektu w sposób dowolny, stawianiu wymagań niewynikających z dokumentacji konkursowej oraz wybiórczej, a nie całościowej lekturze wniosku, braku wszechstronnego odniesienia do zarzutów, braku samodzielnej oceny projektu i braków w uzasadnieniu utrudniających weryfikację prawidłowości oceny. W tym zakresie strona swą argumentację przedstawiła szczegółowo w odniesieniu do dokonanej przez ekspertów oceny poszczególnych kryteriów merytorycznych punktowych. Sąd, odnosząc się indywidualnie do zarzutów skargi dotyczącego każdego z poszczególnych kryteriów, stwierdził, że ocena IZ została przeprowadzona zgodnie ze standardami ujętymi w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowi wprost, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Powołany art. 37 ustawy w ust. 1 stanowi zaś, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu – począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie postępowania konkursowego – i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17; z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17). Zdaniem Sądu, weryfikacja oceny ekspertów w świetle wyłożonych powyżej zasad wykazała, że były one spójne, wyczerpujące, logiczne i odpowiadały na zasadnicze pytania, a uzasadnienie skargi nie dawało podstaw do stwierdzenia, że oceny te były subiektywne, dowolne, czy oparte na niejasnych kryteriach i nie wskazywało na błędy, które pozwoliłyby na podważenie oceny ekspertów. W wyroku z 9 czerwca 2021 r. NSA wskazał, że brak przypisania wagi poszczególnym uchybieniom skutkuje tym, że ocena narusza zasadę przejrzystości i rzetelności, budzi wątpliwości co do reguł bezstronności i równości. Taka jednak sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, w której eksperci przypisali stwierdzonym w ramach danego kryterium merytorycznego punktowego uchybieniom konkretną wartość punktową. Oczywiście w ramach jednego kryterium merytorycznego punktowego możliwe jest wskazanie kilku bądź nawet kilkunastu uchybień. Przypisywanie jednak poszczególnym uchybieniom stwierdzonym w ramach jednego kryterium – jak chciałaby tego skarżąca – odrębnie konkretnej wartości punktowej dla każdego indywidualnego uchybienia nie znajduje oparcia w normach regulujących procedurę konkursową. Z Regulaminu (s. 80) wprost wynika, że ocena kryteriów merytorycznych punktowych jest dokonywana w aspekcie każdego kryterium i przedstawiana jest w postaci liczb całkowitych. Wyraźnego zaznaczenia wymaga, że ocena ekspertów na tym etapie ma charakter punktowy, a nie zerojedynkowy, w przypadku którego dokonuje się po prostu oceny spełnienia bądź niespełnienia kryterium. W przypadku wniosku skarżącej nie stwierdzono przy tym sytuacji znacznej rozbieżności w ocenie dokonanej przez dwóch ekspertów, która mogłaby prowokować wątpliwości co do tego, czy ocena została przeprowadzona w sposób określony w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Odnosząc się do zarzutu rozbieżności w zakresie oceny kryteriów merytorycznych punktowych w kontekście oceny innego projektu (s. 47 uzasadnienia skargi), Sąd dostrzegł, że sposób oceny konkurencyjnych wniosków może pośrednio wpływać na sytuację strony skarżącej, a to poprzez przesądzenie o kolejności wniosków wybranych do dofinansowania, która pozostawia wniosek skarżącej poza pulą faktycznie dostępnych środków. Podkreślenia jednak wymaga, że granice sądowej kontroli prawidłowości postępowania w sprawie oceny projektu wyznacza art. 61 w zw. z art. 53 ustawy wdrożeniowej. W ramach procedury odwoławczej przyjętej w ustawie wdrożeniowej badaniem objęte jest postępowanie dotyczące oceny konkretnego wniosku, nie zaś całość konkursu. Ingerencja w ocenę projektów zgłoszonych przez innych wnioskodawców nie mieści się w ramach kompetencji, w jakie został wyposażony sąd administracyjny przez ustawę wdrożeniową. Podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące oceny innego wniosku mogłyby tylko o tyle rzutować na ocenę rozstrzygnięcia IZ w niniejszej sprawie, o ile można by je odnieść do naruszenia przy rozpoznawaniu tego konkretnego wniosku ogólnych zasad wskazanych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W orzecznictwie NSA (wyroki: z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 675/11; z 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1411/12) zwrócono uwagę, że zasada równego dostępu do pomocy przede wszystkim odnosi się do czynności w zakresie stanowienia aktów o charakterze generalnym regulujących zasady prowadzenia konkursu. W niniejszej sprawie zasada równego dostępu do pomocy znalazła swój wyraz w jednakowych dla wszystkich wnioskodawców kryteriach wyboru projektów. Zasadę równego dostępu do pomocy (równego traktowania beneficjentów) należy oceniać w ramach tego samego konkursu i nie może sprowadzać się ona do kwestii porównywania oceny wniosków złożonych przez inne podmioty w ramach tego samego konkursu z oceną wniosku złożonego przez skarżącą. O naruszeniu z kolei zasady przejrzystości, zdaniem Sądu, można mówić, gdy określone regulaminem konkursu lub inną wiążącą dokumentacją konkursową wymogi, w szczególności kryteria wyboru projektów, zostały sformułowane w sposób na tyle niejasny lub niejednoznaczny, że pozwalają, jak również doprowadzają do różnych interpretacji tych samych warunków w stosunku do różnych uczestników konkursu, prowadząc w efekcie do ich nierównego traktowania. Jednak również w tym przypadku kontrolą Sądu nie są objęte inne wnioski, niż ten, którego dotyczy skarga, kontrola bowiem sprowadza się do oceny sposobu ustalenia ww. warunków lub kryteriów, pod kątem tego, czy są zrozumiałe i możliwe do spełnienia przez wnioskodawcę stosującego się do postanowień dokumentacji konkursowej. Ocena dokonana w stosunku do innych wniosków może jedynie być przywołana jako potwierdzenie możliwości rozbieżnych interpretacji, nie dowodzi natomiast sama w sobie, że kryteria zostały błędnie zinterpretowane i zastosowane w przypadku zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, niezasadny był również zarzut niekorzystnego dla skarżącej interpretowania nieostrych postanowień dokumentacji konkursowej. Jak już wyżej zaznaczono, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zachowanie zasady równego traktowania powinno wyrażać się m.in. w jednakowym interpretowaniu definicji i kryteriów wobec wszystkich uczestników konkursu. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zdaniem Sądu, ocena projektu będzie zatem naruszać prawo, jeśli została oparta o niejasno ustalone kryteria lub według ustalonego w sposób niejasny w regulaminie konkursu trybu wyboru projektów, a także gdy przyjęta w ocenie interpretacja zawartych w tym regulaminie reguł, wymogów oraz kryteriów wyboru nie daje się pogodzić z ich brzmieniem. Wnioskodawcy nie mogą bowiem ponosić negatywnych konsekwencji niejasnego i nieprecyzyjnego sformułowania informacji, konsekwencji niewłaściwych działań i zaniechań w toku postępowania o przyznanie dofinansowania. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony, w niniejszej sprawie postanowienia Regulaminu konkursu oraz Instrukcji wypełniania wniosku były jasne i jednoznaczne. I tak w odniesieniu do pierwszego z zakwestionowanych kryteriów merytorycznych punktowych dotyczącego grupy docelowej uczestników organ trafnie uznał, że bezpodstawne było zawężenie przez stronę uczestników projektów do osób powyżej 25. roku życia, skoro w świetle jednoznacznych postanowień Regulaminu (s. 19) oraz Szczegółowego opisu osi priorytetowej wynikało, że projekt jest skierowany do osób dorosłych, a strona nie wykazała we wniosku potrzeby wsparcia wyłącznie osób powyżej 25. roku życia. Trafnie IZ wskazała, że zawężenie grupy docelowej mogłoby zostać uznane za zasadne np. ze względu na charakter wsparcia w projekcie, ale sytuacja ta nie wystąpiła w niniejszym przypadku. Niewystarczający, w świetle jednoznacznych zapisów Regulaminu, był argument strony, że w wieku 25 lat zazwyczaj kończy się edukację formalną, co miałoby uzasadniać pozostawienie grupy osób w wieku 18-25 lat poza wsparciem. Wnioskodawczyni w istocie nie wykazała potrzeby wsparcia wyłącznie osób powyżej 25. roku życia. Jako prawidłową należało również uznać ocenę IZ, że przyjęte wskaźniki służyć miały jedynie monitorowaniu poszczególnych grup docelowych np. osób 25+, 50+, itp., ale w rozumieniu zapisów Regulaminu nie zawężały grupy docelowej. Zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie naruszała również ocena IZ w kwestii kryterium merytorycznego punktowego D1 pkt d) dotyczącego sposobu rekrutacji. IZ trafnie uznała, że niewystarczające było wskazanie we wniosku, że rekrutacja będzie prowadzona na terenie całego województwa "[...]", w sytuacji gdy wymogiem Instrukcji było podanie czasu i miejsca rekrutacji uczestników (s. 23 Instrukcji). Ponadto zasadnie wskazano w ramach tego kryterium na wprost sformułowane w Instrukcji wymogi, aby w procesie rekrutacji "uwzględnić informację na temat listy rezerwowej" oraz podać informację, czy dana osoba zgłosiła udział w kilku formach wsparcia, czy tylko w jednej formie. Sąd ocenił również w aspekcie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowisko IZ w kwestii kryterium merytorycznego punktowego D3 pkt a), w ramach którego wnioskodawczyni powinna sformułować opis poszczególnych rodzajów ryzyka i stopnia ich ewentualnego wpływu na osiągnięcie założeń projektu. W pełni zasadne były poczynione przez eksperta uwagi, że nie należy utożsamiać ryzyka rezygnacji uczestnika z ryzykiem niskiej frekwencji, skoro, jak uzasadniał ekspert, są to dwa różne ryzyka, a frekwencja uczestników weryfikowana jest dopiero na etapie rozliczania wniosków o płatność w oparciu o listy obecności. Sąd uznał również jako spełniającą wymogi określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ocenę w kwestii kryterium merytorycznego punktowego D4 pkt a). Trafnie IZ stwierdziła, że Instrukcja (s. 32) ustanowiła wymóg, by działania promocyjne i rekrutacyjne nie były wskazane w ramach odrębnego zadania, przy czym należało wyszczególnić je w harmonogramie jako etap innych zaplanowanych zadań np. przy realizacji szkoleń. Pomimo to wnioskodawca w pkt 4.3 nie wskazał etapu "Działań informacyjno-promocyjnych". Ponadto Instrukcja na s. 32 wymagała podania terminów realizacji zadań w dwóch miejscach: w pkt 4.1 zadania oraz w pkt 4.3 harmonogramu realizacji projektu. Wnioskodawczyni nie podała informacji o terminach realizacji zadań w pkt 4.1 wniosku, a ponadto, jak sama przyznała, nie wskazała liczby uczestników w opisie zadania 3 i 4 w pkt. 4.1, tylko w innych częściach wniosku (np. w budżecie projektu, przy wskaźnikach, itp.). Jako zasadne w świetle dokumentacji konkursowej Sąd uznał również stwierdzenie IZ w ramach kolejnego kryterium merytorycznego punktowego D5 pkt c), że zgodnie z Instrukcją (s. 40) ocenie podlegał posiadany, a nie jedynie przyszły, potencjał techniczny. Uwaga ta dotyczyła biura projektu, co do którego bezsporne było, że nie istniało ono w dacie złożenia wniosku, gdyż strona zamierzała otworzyć je dopiero w okresie realizacji projektu. Z kolei ocena kryterium merytorycznego punktowego D7 pkt a) była związana z analizowanym już w ramach kryterium D4 pkt a) sposobem wykazania liczby osób w poszczególnych zadaniach. Zdaniem Sądu, IZ słusznie wskazała na brak wymaganych informacji dotyczących liczby uczestników w poszczególnych częściach wniosku, gdyż uniemożliwiało to kompleksową oceną wniosku pod kątem jego spójności i logiki. Zdaniem Sądu, postanowienia dokumentacji konkursowej były jednoznaczne, a IZ w uzasadnieniu skarżonej informacji trafnie powołała te postanowienia Regulaminu oraz Instrukcji wypełniania wniosku, które odnosiły się do poszczególnych kryteriów. Podkreślenia wymaga, że rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, a nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować ekspertów lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Zakres sądowej kontroli oceny projektu ogranicza się do zbadania, czy nie doszło do pominięcia w tej ocenie określonych treści lub czy nie dokonano jej w oparciu o elementy, które nie stanowią przedmiotu oceny w danym kryterium. Tak rozumiana kontrola nie może prowadzić do zastąpienia przez Sąd osób dokonujących oceny wniosku oraz przyznania wnioskowi punktacji według własnej interpretacji kryteriów wyboru projektów, ale ma na celu zbadanie, czy w świetle zawartych w dokumentacji konkursowej definicji oraz brzmienia kryteriów wyboru dopuszczalna i uzasadniona jest ich interpretacja przyjęta przez IZ. W odniesieniu do argumentacji skargi, że niezasadnie czyni się stronie skarżącej zarzut niepodania w kilku miejscach wniosku tych samych danych, skoro wniosek należy odczytywać całościowo, wskazać należy, że to na wnioskodawczyni ciążył obowiązek dochowania staranności przy formułowaniu opisów w poszczególnych częściach wniosku. Zasada równego traktowania wszystkich uczestników konkursu wyraża się m.in. w formułowaniu wobec nich wszystkich podobnych, często rygorystycznych, wymogów, zaś braki lub niejasności zapisów wniosku przekładają się na jego ocenę i niższą punktację. Zasadę tę wyraża m.in. jednakowy dla wszystkich wnioskodawców limit znaków w poszczególnych częściach wniosku o dofinansowanie. Limity dotyczące poszczególnych pól są na tyle wystarczające, aby móc przedstawić niezbędne informacje w poszczególnych polach wniosku, które potwierdzałyby spełnienie kryteriów wyboru projektów. Wnioskodawca, przygotowując wniosek, musi brać pod uwagę wskazówki zawarte w Regulaminie i Instrukcji, bowiem tam właśnie wskazuje się konkretne elementy, jakie będą ważyły na ocenie i pozycji wniosku na liście rankingowej. W tym aspekcie można się dopatrzyć pewnej nieproporcjonalności w przyjętej przez stronę skarżącą mierze, która z jednej strony zarzuca IZ m.in. oparcie się na niejasnych regulacjach, jak również brak uszczegółowienia wagi poszczególnych uchybień, a z drugiej strony wymaga, by wszelkie wątpliwości co do treści wniosku interpretować na jej korzyść, w sytuacji gdy jest wobec niej formułowany wymóg staranności w wypełnianiu wniosku. Jak już wyżej zaznaczono, wnioskodawczyni, przystępując do naboru wniosków, znała zasady naboru i wyraziła akceptację dla tych warunków, a chcąc uzyskać wsparcie ze środków unijnych, zgodziła się postępować ściśle według tych zasad. Sąd uznał również za prawidłowe stanowisko IZ w kwestii wyczerpania środków na dofinansowanie projektu. Konstatacja organu w tym zakresie poparta została właściwą argumentacją i odniesieniem się do dokumentów źródłowych. Jak wskazano, projekt otrzymał "[...]" pkt i znalazł się na "[...]" miejscu listy rankingowej. Przed projektem na liście znalazło się 7 projektów, które uzyskały większą liczbę punktów, a tym samym uzyskały pierwszeństwo dofinansowania. W ramach konkursu zawarto "[...]" umów zgodnie z listą rankingową. Organ w toku postępowania przedstawił szczegółowo etapy rozdysponowania środków i zwiększenia kwoty alokacji na konkurs oraz na działanie. Zdaniem Sądu, IZ wykonała w tym zakresie wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z 27 lipca 2020 r. NSA wskazał bowiem, że organ powinien wykazać, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybór projektu do dofinansowania. NSA stwierdził wprost, że "wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego". Wymogi te zostały spełnione przez IZ w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ponadto w piśmie procesowym z 20 września 2021 r. IZ w sposób przejrzysty, popierając swoje stanowisko dokumentami, wykazała, że również na dzień orzekania przez Sąd dostępne środki finansowe nie pozwalają sfinansować projektu skarżącej, gdyż limit środków możliwych do zakontraktowania w ramach Poddziałania 2.3.1 na wrzesień 2021 r. wynosi: "[...]" mln zł (fundusze strukturalne) oraz "[...]" tys. zł (budżet Państwa). Realizując wiążące wytyczne NSA zawarte w wyroku z 27 lipca 2020 r., organ wyjaśnił istnienie braku alokacji nie tylko w konkursie, ale również w Poddziałaniu oraz w Działaniu, w tym poprzez przedstawienie wyciągów z zawartych umów o dofinansowanie ze wskazaniem kwot udzielonego dofinansowania. Potwierdził w sposób jasny i niebudzący wątpliwości zaistnienie sytuacji odpowiadającej przesłance "wyczerpania środków". Definiując pojęcie wyczerpania środków, należy mieć na uwadze, że o faktycznym wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w rozumieniu art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej można mówić - co najmniej - w sytuacji istnienia prawnie wiążących zobowiązań do wydatkowania tych środków, a takie prawnie wiążące zobowiązania to - w świetle art. 52 ust. 1 tej ustawy - umowa lub decyzja o dofinansowaniu, stanowiące podstawę dofinansowania (wyroki NSA: z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 299/20; z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1866/18). Pojęcia wyczerpania środków nie można natomiast rozumieć jako rzeczywistego wyczerpania środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania, czyli wydatkowania ich poprzez faktyczne wypłacenie uprawnionym podmiotom. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania kwoty czyniłoby przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przepisem martwym, nieznajdującym w praktyce zastosowania, ponieważ trudno przyjąć, by po upływie kilku lat od daty zakończenia procedury oceny projektów bądź podpisania umów o dofinansowanie, nie zostały jeszcze rozpoznane protesty wniesione przez uczestników konkursu od negatywnych ocen projektów (wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 152/18). Nie można również uznać za skuteczny zarzutu skarżącej dotyczącego braku zwiększenia alokacji na konkurs. Alokacja środków na poszczególne działania jest immanentnie związana z ograniczoną ich ilością. Ze względu na to, że lista przeznaczonych do dofinansowania projektów jest tworzona przed uruchomieniem procedury odwoławczej, zdarzyć się może, że nie zostanie na niej uwzględniony projekt, który dopiero w ramach ponownej oceny w wyniku złożonego protestu uzyska odpowiednią liczbę punktów, gwarantującą umieszczenie na liście pierwotnej. Wybór do dofinansowania zawsze jest limitowany kwotą dostępnych środków, także na etapie postępowania odwoławczego. Treść art. 65 ustawy wdrożeniowej, wskazuje, że ten etap konkursu nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, co jest uzasadnione choćby terminami, którymi jest obwarowane wykorzystanie środków przeznaczonych dla danego typu dofinasowania. Tak więc ustawodawca wprost dopuszcza sytuację, że obiektywnie gorszy projekt otrzyma dofinansowanie, kosztem - co okaże się dopiero po rozstrzygnięciu wszystkich protestów - projektu ostatecznie wyżej ocenionego czyli lepszego. Wyraźnego zaznaczenia jednak wymaga, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, w której projekt strony skarżącej został wyprzedzony na liście rankingowej przez inne projekty. Rozpoczęcie podpisywania umów przed zakończeniem procedury odwoławczej jest podyktowane koniecznością sprawnego i efektywnego wydatkowania środków unijnych, a także potrzebą zniwelowania zagrożeń realizacji projektów ze względu na zmianę stanu prawnego czy okoliczności faktycznych. W doktrynie wyrażany jest wręcz pogląd, że art. 65 ustawy wdrożeniowej podkreśla przyjęty w założeniach ustawy prymat zasad efektywności i szybkości wdrażania środków pomocowych nad legalnością stosowania prawa w postępowaniu konkursowym. Wynika z niego bowiem obowiązek niezwłocznego zawierania umów o dofinansowanie (lub wydawania decyzji o dofinansowaniu), projektów które zostały zakwalifikowane do dofinansowania, bez względu na wynik kontroli odwoławczej lub sądowej. Sama zaś hipotetyczna możliwość zwiększenia środków w działaniu, na którą wskazała strona skarżąca, czy to na skutek rozwiązania umów o dofinansowanie, czy na relokację środków w ramach dyskrecjonalnej władzy organu, nie ma znaczenia w sytuacji stwierdzenia na dzień orzekania w sprawie przesłanki wyczerpania środków. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2 i art. 46 ust. 2 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 oraz art. 65 i art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art.5 ust. 4 TUE w zw. z art. 125 ust. 3 lit. A pkt I – III rozporządzenia nr 1303/20133. W ocenie Sądu, prawo do dobrej administracji nie doznało uszczerbku w niniejszej sprawie, w której IZ dokonała oceny projektu zgodnie ze standardami określonymi w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i uzasadniła zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób pełny i klarowny. Reasumując, przeprowadzona kontrola sądowa orzeczenia co do kryterium zgodności z prawem nie daje podstaw do podzielenia zarzutów strony skarżącej co do naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.