II SA/Ol 1150/13

Dnia 27 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 roku sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego samowolnie wybudowanego obiektu postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") stwierdził niedopuszczalność zażalenia A.P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego drewnianego budynku rekreacyjnego z użytkowym poddaszem, na działce nr "[...]", obręb S., gm. P. W uzasadnieniu orzeczenia WINB stwierdził, że organ I instancji błędnie pouczył stronę o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie. Zgodnie bowiem z aktualnym brzmieniem art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej jako: "k.p.a."), zażalenie na takie postanowienie nie przysługuje. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu, A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w związku z naruszeniem art. 97 § 1 k.p.a. i art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe przyjęcie, że niezłożenie w terminie dokumentów w sprawie spowodowane i zależne było jedynie od strony, podczas gdy brak decyzji o warunkach zabudowy tamuje rozpoznanie sprawy o zalegalizowanie istniejącej zabudowy i uniemożliwia jej zakończenie, a termin jej wydania nie leży po stronie skarżącego. Skarżący zarzucił także organowi błędną wykładnię art. 101 § 3 k.p.a., która pozbawia stronę prawa do obrony swoich praw i rozpoznania wniosku. Zdaniem skarżącego, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie. Przytoczył w tym względzie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wyrażone w wyroku z dnia 20 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Rz 163/2011. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji tego Sądu jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy, kontroli sądowoadministracyjnej podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kwestionowane skargą rozstrzygnięcie nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. Dlatego też przedmiotowa skarga nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. W rozpatrywanym przypadku kognicję sądu administracyjnego należy rozważać względem przedmiotu zaskarżonego postanowienia wydanego na skutek postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako: "K.p.a.") na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Należy zwrócić uwagę na to, że art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiej treści przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku (a więc obowiązywała w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W kontekście wskazanej zmiany unormowanie to należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Za wskazaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2013r., sygn. akt I OSK 2148/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 K.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 K.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Zaprezentowany pogląd przeważa obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1175/12; z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 543/11; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2410/10; postanowienia NSA: z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1906/12; z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2098/12; z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1272/1; z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1917/12; z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1909/13; z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12 oraz z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12). Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne. Z tych względów, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę należało odrzucić. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.