II OSK 2098/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 269/12 w sprawie ze skargi K.P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz K P. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Krakowie - Powiat Grodzki w postępowaniu wszczętym z urzędu w sprawie budowy bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej części ogrodzenia na działce [...] od strony działki drogowej i działce nr [...] (działka drogowa) obr. [...] K.a, przy ul. Z. [...] w Krakowie, wstrzymał prowadzone przez inwestora – K.P. - roboty budowlane. Na podstawie art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) organ zobowiązał stronę do przedłożenia następujących dokumentów, które pozwoliłyby na legalizację inwestycji: oceny technicznej określającej rodzaj, zakres i sposób wykonania przedmiotowego ogrodzenia oraz oceny w zakresie jego wykonania zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 9 czerwca 2011 r. K. P. wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania legalizacyjnego. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że pismem z 7 czerwca 2011 r. wystąpiła do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (dalej: ZIKiT) w Krakowie, informując, że w piśmie tego organu z 29 kwietnia 2011 r. skierowanym do PINB mylnie przyjęto, że część ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] K. znajduje się na działce nr [...] stanowiącej pas drogowy. Inwestor podniósł, że z dokonanych pomiarów wynika, że całość ogrodzenia mieści się w linii ogrodzenia, które istniało w tym miejscu, a odchylenia, które wystąpiły w trakcie realizacji jego remontu nie tylko mieszczą się w granicach działki [...], ale są w jej kierunku nieznacznie cofnięte. W związku z tym inwestor wniósł o skorygowanie przez ZIKiT pisma zgodnie ze stanem faktycznym, zaś do czasu uzyskania odpowiedzi z tej instytucji wniósł o zawieszenie prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie postępowania legalizacyjnego. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 101 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, odmówił zawieszenia postępowania legalizacyjnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., po rozpatrzeniu zażalenia K.P., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organów, zawieszenie postępowania w trybie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie w sytuacji, gdy zaistnieją kwestie prawne, które wymagają uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie strona zwróciła się do organu o zawieszenie postępowania nie z uwagi na konieczność rozpatrzenia kwestii prejudycjalnej, lecz do czasu uzyskania odpowiedzi na pytanie dotyczące stanu faktycznego sprawy. Po rozpoznaniu skargi K.P. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania, gdyż kwestie podniesione przez stronę w piśmie z 7 czerwca 2011 r. adresowanym do ZIKiT w Krakowie, dotyczące skorygowania informacji o usytuowaniu ogrodzenia, nie stanowią zagadnienia wstępnego w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu legalizacyjnym. Organy nadzoru budowlanego nie nałożyły na skarżącą obowiązku przedłożenia uzgodnienia z ZIKiT, zatem stanowisko tego organu pozostawało bez znaczenia dla toczącego się postępowania legalizacyjnego. Organy trafnie stwierdziły ponadto, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, które wpływa na rozpatrzenie sprawy głównej, nie zaś wyjaśnienie okoliczności faktycznych, czego domagała się skarżąca. W skardze kasacyjnej od wyroku z 9 maja 2012 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skarżąca podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie za dopuszczalne wydanie i doręczenie skarżącej postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania łącznie z decyzją nakazującą rozbiórkę, - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (ewentualnie art. 98 § 1 k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie i uznanie za dopuszczalne wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania mimo, iż w wyznaczonym przez organ terminie niemożliwe było uzyskanie przez stronę dokumentów wymaganych przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne, - art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie za dopuszczalne wydanie decyzji końcowej w sytuacji, gdy kwestia odmowy zawieszenia postępowania nie została przesądzona w sposób ostateczny, co mogło prowadzić do wydania sprzecznych rozstrzygnięć w sprawie i konieczności wznowienia postępowania. Z powyższych względów strona wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjęcie własnej oceny dopuszczalności skargi w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym przez pryzmat przesłanek wskazanych w art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem sporu przed Sądem I instancji było postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez organ I instancji w dniu [...] czerwca 2011 r. Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu z uwagi na błędne zaaprobowanie przez Sąd I instancji możliwości przyjęcia przez organ odwoławczy - Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - merytorycznego rozstrzygnięcia na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. miał brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", w związku z czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano dopuszczalność zażalenia na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). W wyniku nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., treść art. 101 § 3 k.p.a. uległa zmianie i w obecnym prawnym przepis ten ma następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w analizowanym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W podobny sposób możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania regulowane są w procedurach sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zbieżna jest również z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (zob. m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem prezentowane obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważające stanowisko, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje (postanowienie NSA z 23 maja 2013 r. II OSK 1617/12, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie ([...] grudnia 2011 r.) obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji, zatem zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] czerwca 2011 r. skarżącej nie przysługiwało. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez Sąd I instancji skargi na to postanowienie było niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.