II SA/Ol 170/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego mebli edukacyjnych oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" r., znak: "[...]", Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał Gminie Miejskiej w terminie do 30 sierpnia 2019 r. doprowadzić do odpowiedniego stanu technicznego meble edukacyjne (stoliki i krzesełka) w sali lekcyjnej nr 1, 3, 9 i 10. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.). W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia kontroli stanu sanitarnego w Szkole Podstawowej nr "[...]" w M. z dnia 24 września 2018 r., której celem była ocena dostosowania mebli edukacyjnych do zasad ergonomii – higiena procesów nauczania. Ustalono, że meble edukacyjne (stoliki i krzesełka) w sali lekcyjnej nr 1, 3, 9 i 10 są zniszczone, miejscami uszkodzone, pospawane krzesełka straciły swoją stabilność. Organ podniósł, że stwierdzone uchybienia nie zapewniają bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu uczniów w placówce. Wskazał, że w trosce o prawidłowy rozwój dziecka należy zapewnić wszystkim uczniom stanowisko pracy wyposażone w meble edukacyjne o właściwym stanie technicznym. W ustawowym terminie Burmistrz wniósł o uchylenie powyższej decyzji. Zarzucił, że decyzja została skierowana do organu prowadzącego szkołę, tj. Gminy, zamiast prawidłowo do jednostki organizacyjnej, w której przeprowadzono kontrolę, czyli Szkoły Podstawowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]" r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 29 k.p.a. przewiduje, że stroną postępowania administracyjnego mogą być samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Jednakże w niniejszej sprawie, na podstawie przepisów prawa materialnego nie można uznać, że stroną mógł być dyrektor lub też sama szkoła. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe - placówka oświatowa może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Gmina jest zatem organem prowadzącym Szkołę Podstawową. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa oświatowego organ prowadzący szkolę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1); wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 3). Dotyczy to także przypadków, gdy uchybienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych nie wymagają przez organ prowadzący szkołę lub placówkę dodatkowych środków na ich usunięcie, tj. gdy dostosowanie się do ww. wymagań nie wykracza poza kompetencje dyrektora szkoły wskazane w art. 68 ust. 1 pkt 5 i 6 ww. ustawy i mogą one zostać usunięte w ramach środków przyznanych przez organ prowadzący w planie finansowym szkoły. Treść przytoczonego przepisu stanowi zatem materialnoprawną podstawę do nałożenia wyłącznie na organ prowadzący szkołę obowiązku doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego mebli edukacyjnych w salach Szkoły Podstawowej. Organ II instancji wskazał, że art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ściśle wiąże się z art. 57 Prawa oświatowego, określającym zakres sprawowania nadzoru organu prowadzącego nad podległymi mu szkołami i placówkami. Stosownie do jego treści organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca wymienił przykładowy zakres nadzorowanych spraw wymienionym w ust. 1 w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Tym samym nadzór, o jakim mowa w przytoczonym przepisie, obejmuje sprawy finansowe i sprawy administracyjne podległych organowi prowadzącemu szkół i placówek. Organ stwierdził, że takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.05.2017 r. VII SA/Wa 1571/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22.05.2018 r. III SA/Łd 196/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.08.2018 r. VII SA/Wa 2625/17). Organ odwoławczy wskazał, że chociaż w praktyce organ prowadzący szkołę wykonuje swoje uprawnienia poprzez dyrektora szkoły (zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 i 6 Prawa oświatowego - dyrektor szkoły kieruje jej działalnością, reprezentuje ją na zewnątrz i odpowiada za wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpośredniego bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom; również sanitarnego) - to nie zmienia to faktu, że prawidłowa realizacja tych zadań jest w rzeczywistości uzależniona od wykonywania przez organ prowadzący placówkę ciążących na nim obowiązków wynikających z przywołanych przepisów Prawa oświatowego. Nie sposób bowiem stwierdzić, że to dyrektor szkoły, czy szkoła ponosi odpowiedzialność za nieprawidłowy stan sanitarno-higieniczny placówki oświatowej, w sytuacji niewykonywania przez organ prowadzący niezbędnych w tym zakresie prac remontowo-inwestycyjnych. W kontekście powyższego nie jest zatem zasadne twierdzenie, iż w oparciu o art. 68 ust. 1 pkt 7 Prawa oświatowego i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, to dyrektor odpowiada za zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki a także za wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Obowiązek ten spoczywa bowiem na organie prowadzącym. Odnośnie do zarzutu niezastosowania w niniejszej sprawie art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), organ II instancji podniósł, że trwały zarząd jest formą władania nieruchomościami publicznymi przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jest instytucją prawną odrębną, umożliwiającą właścicielowi wyposażenie jego jednostek organizacyjnych w nieruchomości konieczne do realizowania zadań, dla których dane jednostki zostały powołane. W stosunkach z osobami trzecimi rola tej instytucji polega na wskazaniu tej jednostki, której powierzono daną nieruchomość, a w stosunkach wewnętrznych danej organizacji publicznej (Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) - na przypisaniu danej jednostce organizacyjnej pewnych wewnętrznych "praw" i obowiązków względem danej nieruchomości. Trwały zarząd jest zatem formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednostka organizacyjna zaś ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6 tej ustawy, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, jednak wyłącznie za zgodą organu nadzorującego, jak stanowi art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego również względu adresatem decyzji powinien być organ prowadzący szkołę. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Burmistrz domagał się uchylenia powyższej decyzji i obciążenia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kosztami postępowania w sprawie. Skarżący zarzucił decyzji organu II instancji: 1. nieważność postępowania, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2. naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prowadzący szkołę jest bezpośrednio odpowiedzialny za zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 3. naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo oświatowe, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z tego przepisu wynika obowiązek dla dyrektora szkoły do zapewnienia bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć zorganizowanych w szkole; 4. naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo oświatowe w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, zgodnie z którym to dyrektor szkoły zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole; 5. naruszenie działu dziesiątego i art. 304 §2 Kodeksu pracy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy to pracodawca, za którego w szkole czynności wykonuje dyrektor szkoły, zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pracy i nauki; 6. naruszenie art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że nadzór organu prowadzącego szkołę ustanowiony w tym przepisie, ogranicza się do zakresu finansowego i administracyjnego. W uzasadnieniu skargi burmistrz argumentował, że adresatem decyzji wydanych w niniejszej sprawie powinna być Szkoła Podstawowa, która zgodnie z art. 29 k.p.a. może być stroną postępowania administracyjnego. Skierowanie decyzji do organu prowadzącego, z naruszeniem przepisów wskazanych na wstępie, skutkuje nieważnością prowadzonego postępowania. Gdyby uznać za poprawną wykładnię organu II instancji zastosowaną do przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, wówczas zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 5 tej ustawy organ prowadzący szkołę powinien również bezpośrednio dokonywać zakupów nawet najdrobniejszych pomocy dydaktycznych i sprzętu szkolnego (np. linijki, kredy do tablicy, myszki do komputera), realizować w każdej szkole program wychowawczo-profilaktyczny, czy przeprowadzać egzamin ósmoklasisty. Nie ulega wątpliwości, że te zadania należą do kompetencji dyrektora szkoły. Tak więc, skoro przyjmujemy, że to dyrektor szkoły jest stroną postępowania w zakresie realizacji normy wynikającej z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, to należy przyjąć, że stroną postępowania w realizacji normy wynikającej z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe powinna być szkoła, a nie organ prowadzący. Stroną postępowania administracyjnego, w związku ze stwierdzonymi w szkole naruszeniami wymagań sanitarno-higienicznych, nie może być organ prowadzący szkołę również dlatego, że wiele nieprawidłowości może być efektem zaniechań lub zaniedbań dyrektora szkoły. Za takie należy uznać nieprawidłowości wymienione w decyzji organu I instancji. Burmistrz wskazał, że po przeprowadzonej kontroli szkoła zakupiła nowe krzesła i stoliki uczniowskie w miejsce zniszczonych. Tak więc również i z tej przyczyny stroną postępowania powinna być szkoła a nie organ prowadzący. Podniesiono, że dyrektor szkoły kieruje nią, jest jej przedstawicielem na zewnątrz, przełożonym służbowym pracowników szkoły. Dyrektor sprawuje opiekę nad dziećmi i młodzieżą uczącą się w szkole oraz jest odpowiedzialny w szczególności za zapewnienie w miarę możliwości odpowiednich warunków organizacyjnych do realizacji zadań dydaktycznych i opiekuńczo-wychowawczych, o czym stanowi art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy Karta Nauczyciela. Także w art. 68 ustawy Prawo oświatowe, określającym kompetencje dyrektora szkoły, w ust. 1 pkt 6 wskazano, że wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Zadania te zostały uszczegółowione w § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, zobowiązującym dyrektora do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę poza obiektami należącymi do niej oraz zgodnie z § 3 ust. 1 do dokonywania, co najmniej raz w roku, kontroli zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z obiektów należących do szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, oraz określania kierunków ich poprawy. Wskazane przepisy zobowiązują dyrektora szkoły do przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. Tym samym, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest obowiązkiem dyrektora szkoły, a nie podmiotu będącego organem prowadzącym szkołę. Z normy przepisu art. 304 § 2 Kodeksu pracy wynika, że to pracodawca, za którego w szkole czynności wykonuje dyrektor szkoły, zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pracy i nauki. Zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, to pracodawca, a nie organ prowadzący, jest obowiązany w szczególności utrzymywać pomieszczenia pracy w czystości i porządku oraz zapewnić ich okresowe remonty i konserwacje w celu zachowania wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z normą art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe nadzór organu prowadzącego szkołę ogranicza się do zakresu finansowego i administracyjnego. Skoro zatem w komentowanym przepisie mowa jest o sprawach finansowych, rozumieć przez to należy kwestie związane z gromadzeniem i przepływami środków pieniężnych między szkołą a budżetem j.s.t. oraz innymi podmiotami. W określeniu "sprawy administracyjne" chodzi o wszystkie te zadania, których spełnianie jest konieczne do utrzymania i funkcjonowania szkoły, a które zarazem nie mieszczą się w pojęciu spraw finansowych. Burmistrz pod rozwagę poddał również fakt udzielenia pełnomocnictwa dyrektorowi szkoły (zarządzeniem nr 153/03 z dnia 8 grudnia 2003 r.) do wykonywania wszelkich czynności prawnych z zakresu zwykłego zarządu. Wskazał, że czynnością zwykłego zarządu będzie czynność polegająca na załatwianiu bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. W granicach zwykłego zarządu mieści się zatem zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków do nauki np. zapewnienie odpowiednich krzeseł i stolików uczniowskich. W odpowiedzi na skargę, organu II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że istotnie, zgodnie Kartą Nauczyciela stosunek pracy z nauczycielem zawiera dyrektor. Jednakże bez finansowania ze strony organu prowadzącego, na którego ustawodawca nałożył konieczność wykonywania zadań inwestycyjnych w zakresie bezpieczeństwa i higieny, dyrektor nie jest w stanie realizować tych zadań jako pracodawca również w stosunku do podległego mu personelu. Nie zgodził się także z poglądem, iż udzielenie pełnomocnictwa dyrektorowi szkoły do wykonywania wszelkich czynności prawnych z zakresu zwykłego zarządu zobowiązuje go do wymiany zniszczonych stolików i krzeseł, z których korzystają uczniowie. Ustawodawca bowiem nie podjął się zdefiniowania czynności składających się na zwykły zarząd. Zasadniczo nie ma więc możliwości przyjęcia jednolitego kryterium klasyfikacji czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie i w zależności od konkretnej sytuacji. Jak wskazuje praktyka, może pojawić się taka sytuacja, że ta sama czynność będzie w pewnych okolicznościach traktowana jako czynność zwykłego zarządu, a w innych będzie uznawana już za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W granicach zwykłego zarządu może się mieścić bieżące gospodarowanie rzeczą, ale tylko pod warunkiem, iż nie pociąga to nadzwyczajnych wydatków. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego konieczność wymiany zniszczonego umeblowania na nowe pociąga za sobą znaczne nakłady finansowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym, sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia Sądu w rozpoznawanej sprawie jest właściwe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania wydanego nakazu doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego mebli edukacyjnych (stolików i krzeseł) we wskazanych salach lekcyjnych w Szkole Podstawowej. Zdaniem strony skarżącej adresatem decyzji powinna być szkoła, a nie jej organ prowadzący – czyli Gmina Miejska. Skład orzekający nie podziela tego stanowiska. W szczególności nie można się zgodzić ze skarżącą Gminą, że postępowanie jest nieważne z mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem kwalifikowaną wadę postępowania stanowi skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Materialnoprawną podstawę nałożonych na skarżącą Gminę obowiązków stanowił art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. W unormowaniu tym jest mowa, że to organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. To organowi prowadzącemu szkołę wyznaczono realizację zadań wyszczególnionych w pkt 1-6, m.in. zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zatem z treści tych przepisów wprost wynika, że adresatem obowiązków w nich wyszczególnionych jest przede wszystkim organ prowadzący szkołę. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 ustawy Prawo oświatowe ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Przepis ten wymienia podmioty, które mogą zakładać i prowadzić szkołę. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. W myśl art. 8 ust. 2 tej ustawy szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 4-13, może być zakładana i prowadzona przez: 1) jednostkę samorządu terytorialnego; 2) inną osobę prawną; 3) osobę fizyczną. W świetle wykładni systemowej nie powinno zatem budzić wątpliwości, że organem prowadzącym szkołę jest podmiot który ją założył i prowadzi. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że Szkoła Podstawowa została założona i jest prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę Miejską. Ten podmiot jest więc, w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe, organem prowadzącym szkołę, na którym spoczywa obowiązek realizacji zadań określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1-6 ustawy. Tym samym prawidłowo adresatem decyzji uczyniono Gminę Miejską. Omówione przepisy ustawy Prawo oświatowe korespondują z rozwiązaniami ustrojowymi przyjętymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r. poz. 994). Stosownie do art. 7 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy edukacja publiczna, w tym stosownie do pkt 15 utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Prowadzenie szkół podstawowych jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy (art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz. U. z 2018 r. poz. 1457). Dlatego to gmina musi zapewnić konieczne środki finansowe na prowadzenie szkół (art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Szkoły zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Wydatki na oświatę pochodzą z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe). Szkoła nie jest zatem niezależnym podmiotem, może realizować powierzone jej zadania, gdy organ prowadzący szkołę wyposaży ją w niezbędne do tego środki. W świetle powyższych rozważań bez znaczenia jest okoliczność, że szkoła jest wyodrębnioną organizacyjnie jednostką, zarządzaną przez dyrektora szkoły, który kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 68 ust. 1pkt 1 ustawy Prawo oświatowe). Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Na zasadzie art. 57 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Stosownie do ust. 2 nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Jednostka samorządu terytorialnego - jako organ prowadzący szkołę -sprawuje nadzór we wskazanym zakresie nad szkołą, gdyż odpowiada za prawidłową realizację obowiązków z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Dyrektor szkoły jest tylko wykonawcą nałożonych na organ prowadzący szkołę zadań, z czego jest rozliczany przez organ prowadzący szkołę. Przywołane w skardze przepisy art. 68 ust. 1 pkt 6, art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo oświatowe, art. 304 § 2 Kodeksu pracy, § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6 poz. 69 ze zm.), z których wynika obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę, nie zwalnia organu prowadzącego szkołę z odpowiedzialności za realizację obowiązków nałożonych na niego mocą art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Wyegzekwowanie obowiązków może być skutecznie dochodzone od podmiotu, który prowadzi szkołę, a nie nią tylko zarządza. W wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1709/18 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie dostrzegł, że obowiązek dyrektora zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu jest skorelowany z obowiązkami organu prowadzącego szkołę, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa oświatowego. Przepisy powoływane w skardze nie mogą być zatem odczytywane jako zwalniające organ prowadzący szkołę z ciążących na nim obowiązków ustawowych i nie mogą stanowić podstawy prawnej do nałożenia na szkołę lub jej dyrektora obowiązku usunięcia stwierdzonych w tej placówce uchybień. Uwzględnić należy bowiem, że system prawa jest spójny, czyli normy prawne konstruujące system są ze sobą niesprzeczne (por. np. T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2009, s. 108-113). Oznacza to, że stosowanie danych norm prawnych nie może tworzyć sprzeczności z postanowieniami innych norm prawnych lub zaprzeczać ich obowiązywaniu. Przeciwnie, stosując daną normę prawną należy mieć na względzie dyspozycję innych norm obowiązujących w danym czasie, tak aby podjęte przez organ działanie było koherentne z wymogami prawa pojmowanego jako całościowy system (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r, sygn. akt II FSK 1796/09). Zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, wyklucza takie stosowanie prawa, które jednocześnie naruszałoby przepisy Konstytucji RP i inne obowiązujące przepisy ustaw, czy ratyfikowanych umów międzynarodowych, które są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Z powyższych względów, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.