II SA/Ol 27/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. T. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 14 listopada 2025 r. nr (...) w przedmiocie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego postanawia odrzucić skargę. Uchwałą nr (...) z dnia 14 listopada 2025 r. Rada Miejska w O., na podstawie art. 37ec ustawy z dnai 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), wyraziła zgodę na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego (dalej jako: ZPI), którego projekt został załączony do wniosku (...) "P." Sp. z o.o. w O. Skargę na powyższą uchwałę wniósł K. T. (dalej jako: skarżący) domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, uruchamiającą procedurę zmierzającą do uchwalenia aktu prawa miejscowego i w związku z tym podlega zaskarżeniu, jeżeli narusza interes prawny jednostki. Wskazano, że kwestionowana uchwała narusza interes prawny skarżącego w szerokim zakresie. Uchwała otwiera bowiem procedurę mającą na celu umożliwienie lokalizacji elektrowni wiatrowych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, które wywołują istotne oddziaływania, bezpośrednio ingerujące w sposób korzystania z nieruchomości. Wskazano, że elektrownie wiatrowe podlegają ustawie z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a ustawa ta przewiduje lokalizowanie nowych elektrowni wiatrowych wyłącznie w trybie uchwalenia planu miejscowego na tzw. zasadach ogólnych. Skoro zatem przepisy szczególne wymagają planu miejscowego, to gmina nie ma prawa wszczynać procedury niedopuszczalnej ustawowo. Skarżący wskazał także na naruszenie jego interesu prawnego przez wywołanie stanu niepewności prawnej, zagrożenie obniżenia wartości nieruchomości oraz potencjalne ustanowienie ograniczeń zabudowy nieruchomości należącej do skarżącego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Podniesiono, że ustalenia zaskarżonej uchwały dotyczą wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI. Uchwała ta nie wywołuje zatem skutków właściwych dla uchwalenia ZPI i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym nie narusza prawa do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości) w sposób dotychczasowy. W związku z tym, w ocenie organu, skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała wpłynęła na jego własną, indywidualną sytuację prawną, czy też doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień właścicielskich albo spowodowała nałożenie na niego pewnych obowiązków. Zatem skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu ZPI i dlatego skarga powinna zostać odrzucona. Z ostrożności procesowej organ wskazał także, że zaskarżona uchwała uprawnia jedynie organ wykonawczy wraz z przedstawicielem rady do negocjacji ustaleń projektu ZPI z inwestorem. Konsekwencją tej uchwały mogą być zmiany w projekcie ZPI, który to dopiero będzie przedstawiony radzie miejskiej. Wyjaśniono, że procedura uchwalania ZPI nie jest procedurą odformalizowaną, a konsultacje nie są ograniczone w stosunku do procedury uchwalania planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności zastosowania procedury ZPI do elektrowni wiatrowych wyjaśniono, że w myśl art. 37ea ust. 3 u.p.z.p. ZPI jest szczególną formą planu miejscowego. Wskazano, że podstawa prawna zaskarżonej uchwały wskazana w jej treści. Wyjaśniono także, że organ jest związany wnioskiem inwestora, który domaga się uchwalenia ZPI, a Rada mogła jedynie wyrazić, bądź nie wyrazić zgody na jego procedowanie. Podano ponadto, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie zmienia ani nie ogranicza prawa do korzystania z nieruchomości przez skarżącego, a potencjalne ustanowienie ograniczeń zabudowy nieruchomości - jak wskazał sam skarżący - jest wyłącznie stanem potencjalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Należy podkreślić, że warunkiem rozpoznania skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W przedmiotowej sprawie przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2025 poz. 1153, dalej jako: u.s.g.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że prawo kwestionowania uchwały organu gminy przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, tj. istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną podmiotu wnoszącego skargę, gdyż kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną. Przy czym taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości. W judykaturze podkreśla się bowiem, że interes prawny strony skarżącej musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, a jego naruszenie powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. NSA w wyroku z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, dostępne w CBOSA). Podkreślić także należy, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 i przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych, dostępny w CBOSA). Zatem to podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis, czyli nie może być wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym. Do jej wniesienia nie legitymuje zatem ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, dostępny w CBOSA). Niespełnienie zaś przesłanki naruszenia interesu prawnego winno skutkować odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 810/22, dostępny w CBOSA). Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 37ec ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że rada gminy może wyrazić zgodę na przystąpienie do sporządzania zintegrowanego planu inwestycyjnego. Przy czym w myśl art. 37 ust. 3 u.p.z.p. zintegrowany plan inwestycyjny jest szczególną formą planu miejscowego. Wejście w życie zintegrowanego planu inwestycyjnego powoduje utratę mocy obowiązującej planów miejscowych lub ich części odnoszących się do terenu objętego tym zintegrowanym planem inwestycyjnym (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Zważyć zatem należy, że na podstawie powołanego przepisu art. 37ec ust. 1 u.p.z.p rada gminy może wyrazić zgodę lub odmówić zgody na rozpoczęcie procedury sporządzenia ZPI. Procedura sporządzania ZPI może rozpocząć się tylko na wniosek inwestora. Przy czym w literaturze przedmiotu podnosi się, że rada gminy nie jest związana wnioskiem. Sformułowanie "może uchwalić" przesądza o tym, że kwestia sporządzenia ZPI pozostawiona została do uznania lokalnego prawodawcy w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego (por. komentarz do art. 37ea ust. 1 u.p.z.p. Szlachetko Jakub H. (red.), Szlachetko Katarzyna (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, publ. w LEX, WK 2024). Zatem to rada gminy decyduje, czy wszcząć procedurę sporządzenia ZPI. Jednakże wyrażenie zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI otwiera tylko procedurę uchwalania ZPI, uprawniając organ wykonawczy gminy do podjęcia dalszych czynności procesowych zmierzających do weryfikacji wniosku inwestora i uzyskania wymaganych opinii, uzgodnień czy przeprowadzenia konsultacji społecznych. Zaskarżona uchwała jest zatem aktem inicjującym postępowanie. Tym samym zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny, w szczególności nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach indywidualnych podmiotów. Zaskarżona uchwała nie ustala w ogóle przeznaczenia ani zasad zagospodarowania jakiegokolwiek terenu. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem dopiero uchwalenie ZPI, który jest szczególną formą planu miejscowego, może wywoływać skutki materialnoprawne dla działek objętych wnioskiem inwestora i ewentualnie działek sąsiednich. Dopóki zatem w prawnie uregulowanej procedurze nie zostanie potwierdzona możliwość zmiany zagospodarowania terenu i przeznaczenia nieruchomości pod wnioskowany przez inwestora cel, nie legitymuje się on prawem do takiego sposobu zagospodarowania terenu. Wskazać także należy, że judykaturze nie budzi wątpliwości stanowisko, że uchwała intencyjna, dotycząca przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, wiąże tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać takiej uchwale charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Pogląd taki jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13; z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12; z 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1825/13; z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18, dostępne w CBOSA). Także w postanowieniu z 24 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 480/24, dostępne w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że uchwała intencyjna nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego. Dlatego nie może podlegać zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z 20 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 813/25; z 7 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1852/25, dostępny w CBOSA). Prezentowane wyżej stanowisko należy odnieść do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia ZPI (por. postanowienie WSA w Krakowie z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1209/25, dostępne w CBOSA). Zatem charakter zaskarżonej uchwały nie pozwala na stwierdzenie, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.