II OSK 1852/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 545/25 o odrzuceniu skargi B.A. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 19 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 545/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa), odrzucił skargę B.A. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji skargowej, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego lub uprawnienia. Uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmiany takiego planu ma charakter wewnętrzny i w żaden sposób nie determinuje końcowego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest ona skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy, który w jej wyniku rozpocznie procedurę planistyczną. Nie wywołuje zatem skutków materialnoprawnych dla podmiotów spoza systemu administracji publicznej. 2. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej usg) w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej upzp) oraz art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, dalej ugn), poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznano bowiem, że uchwała ta ma wyłącznie charakter wewnętrzny, intencyjny i formalny, a zatem nie wywołuje skutków normatywnych, nie kształtując sytuacji materialnoprawnej właścicieli nieruchomości objętych planem. Tymczasem podjęcie takiej uchwały wywiera istotny wpływ na sytuację materialnoprawną właścicieli nieruchomości, w tym skarżącego, ponieważ skutkuje wstrzymaniem możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a także uniemożliwia dokonanie podziału nieruchomości, 2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, poprzez błędne uznanie, że interes prawny skarżącego nie został naruszony w rozumieniu art. 101 usg, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w J. w sposób bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, gdyż skutkuje zawieszeniem możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla jego nieruchomości. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola kasacyjna ograniczyła się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. 3.2. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę w niniejszej sprawie na charakter uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który determinował ocenę kluczowej kwestii, tj. naruszenia interesu prawnego lub uprawienia skarżącego. Jak wynika bowiem z art. 101 ust. 1 usg, skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała nie tylko dotyczy jego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz interes ten lub uprawnienie narusza. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, iż zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (m.in. postanowienia NSA z: 22 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 645/25, 20 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 813/25, 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21 i 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18; wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). Uchwała (zarządzenie), o której mowa w art. 101 ust. 1 usg, powinna zatem rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 usg konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz. Wydanie III, (red.) Bogdan Dolnicki, publ. WKP 2021, LEX, uwagi do art. 101). 3.4. Wbrew argumentacji skarżącego, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza jego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie reguluje bezpośrednio jego indywidualnych uprawnień lub obowiązków oraz sytuacji materialnoprawnej, jako że nie ogranicza przysługujących mu uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy jej zbycia (art. 140 k.c.) ani też nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Jak podkreśla judykatura, zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W następstwie powyższego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Zaskarżona uchwała wciąż pozostaje aktem o charakterze formalnym, niestanowiącym aktu prawa miejscowego. Istotą treści uchwały intencyjnej nie jest przeznaczenie terenów i określenie sposobu ich zagospodarowania. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Dopiero ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy planistycznej (m.in. postanowienia NSA z: 20 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 813/25, 13 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2911/24, 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1828/21 i sygn. akt II OSK 1829/21, 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2712/21; 29 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 838/20, 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18, 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1111/16, 15 kwietnia 2011r. sygn. akt II OSK 660/11, wyroki NSA z: 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12, 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13). Stąd nawet subiektywne przewidywania skarżącego co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło jego legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Dopiero plan miejscowy może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Zaakcentować przy tym należy, że rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. 3.5. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej, że podjęcie uchwały ogranicza możliwość uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na zawieszenie tego postępowania wyjaśnić trzeba, że stosując art. 62 ust. 2 upzp organ działa na podstawie przepisu ustawowego, korzystając z przyznanego mu uprawnienia do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie na podstawie zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2875/15). Nawet takie zawieszenie nie narusza zatem interesu prawnego skarżącego, gdyż nie wpływa to na jego sytuację materialnoprawną, lecz wyłącznie na sytuację procesową (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18). Okoliczność, że ww. uchwała o wewnętrznym charakterze może pośrednio oddziaływać na sytuację prawną skarżącego, nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. 3.6. W tym stanie rzeczy za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 usg w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 62 ust. 1 upzp, art. 94 ust. 2 pkt 1 ugn oraz art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. Nie sposób bowiem podważyć trafnej konstatacji Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu lub uprawnienia skarżącego, co skutkować musiało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. 3.7. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.