II SA/Ol 321/19

Dnia 4 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z "[...]" r. Starosta "[...]" (dalej: Starosta, organ pierwszej instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" (dalej: inwestor) pozwolenia na budowę budynku "[...]" wraz z przyłączami: energetycznym, wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach "[...]". Następnie decyzjami z "[...]" r. Starosta zmienił tę decyzję, zatwierdzając zmiany w projekcie budowlanym dotyczące lokalizacji budynku, funkcji części budynku i przebiegu przyłączy: wodociągowego i kanalizacji sanitarnej. "[...]" (dalej: skarżący) zwrócił się do organu pierwszej instancji o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją. Podniósł, że nie brał udziału w tym postępowaniu. Zarzucił też, że decyzja nie została poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w konsekwencji czego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę był niekompletny. Wniósł ponadto o wstrzymanie wykonania powyższych decyzji, na podstawie art. 152 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej jako k.p.a. Postanowieniem z "[...]" r. Starosta wznowił postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją. Następnie, postanowieniem z "[...]" r. odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z "[...]"r. Organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu, że skarżący nie podał przepisu prawa, z którego mógłby wywodzić swój interes prawny w sprawie. Zauważył też, że planowana inwestycja (budynek "[...]") nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", działka inwestora położona jest na obszarze określonym jako teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Wyjaśnił też, że nawet ustalenie przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, gdyż tylko uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowienia doprowadzi do uchylenia decyzji obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji. Skarżący nie podał jednak argumentów, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W złożonym zażaleniu skarżący podniósł, że jest właścicielem sąsiedniej działki, na której prowadzi "[...]". Wywiódł, że przysługuje mu przymiot strony, gdyż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stroną jest podmiot, na którego nieruchomość planowana inwestycja może potencjalnie oddziaływać. Powtórzył ponadto zarzuty zawarte we wniosku o wznowienie postępowania. Stwierdził, że skoro powołał się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 1, 4, 5, 6 k.p.a. to uprawdopodobnił, że doprowadzi to do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda "[...]" (dalej Wojewoda, organ odwoławczy) postanowieniem z "[...]"2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Zaznaczył, że obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ocena interesu prawnego nie może być bowiem dokonywana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Wojewoda ocenił, że projektowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego, gdyż zasięg obszaru jej oddziaływania mieści się w całości na działkach inwestora. Podał, że projektowany budynek "[...]"zlokalizowano na działce nr "[...]", a na działce nr "[...]", która jest drogą publiczną i sąsiaduje z działką skarżącego, zaprojektowano przyłącza. Dodał, że lokalizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Ocenił, że uciążliwość projektowanego budynku "[...]"będzie zdecydowanie mniejsza dla terenów sąsiednich niż istniejąca działalność gospodarcza skarżącego ("[...]"). Uwzględniając powyższe ocenił, że skarżący nie ma legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wydanie spornego pozwolenia na budowę. Wojewoda stwierdził też, że planowane zamierzenie nie jest ujęte w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Wywiódł też, że wbrew sugestii skarżącego, "[...]"nie wiąże się z koniecznością jednoczesnej produkcji "[...]". Zauważył również, że skarżący wskazał na przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt. 1 i 5 k.p.a., ale nie wykazał istnienia takich okoliczności. W złożonej skardze skarżący podkreślił, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza ("[...]") może oddziaływać na nieruchomość inwestora, a zatem sporna inwestycja również może oddziaływać na nieruchomość skarżącego. W tej sytuacji przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dotyczącym tej inwestycji. Stwierdził ponadto, że przedsięwzięcie to winno być poprzedzone wydaniem decyzji środowiskowej. Dodał, że inwestor prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną nr PKD "[...]", która obejmuje m.in. produkcję "[...]". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych postanowień według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przede wszystkim podnieść należy, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, interpretacja przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Jednocześnie, aby zastosowanie przywołanego przepisu mogło być możliwe, wystarczy wykazanie, że zaistniała określona w nim przesłanka prawdopodobieństwa, bez względu na jego stopień (zob. wyroki NSA z 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2009/12 i z 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 295/10; wyrok WSA w Białymstoku z 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 462/12 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być więc traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie w tym przedmiocie właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (zob. wyroki NSA z 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13 i z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10; CBOSA). Zastrzec jednak należy, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego i konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13; CBOSA). Nie ocenia się więc zarzutów naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą przedmiotem analizy dopiero w trakcie postępowania wznowieniowego. Podkreślić jednocześnie należy, że oceniając zaistnienie lub brak przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji nie musi prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., lecz wystarczy, że w wyniku wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. O prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a. można mówić bowiem wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (por. wyroki NSA: z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2178/14, z 29 października 2015 r., sygn. akt. II OSK 456/14; CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący, wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej spornym pozwoleniem na budowę powołał przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt. 1, 4, 5, 6 k.p.a. Zasadnie organ odwoławczy ocenił, że skarżący przedstawił argumentację wyłącznie co do przesłanki z pkt. 4 - braku udziału w postępowaniu bez własnej winy oraz pkt. 6 - wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, nie uzasadniając zaistnienia pozostałych przesłanek. Pozostałe zarzuty są gołosłowne i ich zaistnienie w postepowaniu nie zostało w jakikolwiek sposób wykazane ani uzasadnione. Odnosząc się zaś do kwestii oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość skarżącego i wywodzonego z tej okoliczności istnienia przymiotu strony postępowania podkreślić trzeba, że w przypadku gdy wnioskujący o wznowienie postępowania powołuje się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania powinna być ograniczona wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego, natomiast w sytuacjach wątpliwych, skomplikowanych należy wznawiać postępowanie i przeprowadzić właściwe badanie spełnienia przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego, który zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przeznaczony jest właśnie dla badania przyczyn wznowienia (zob. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 872/16, wyrok WSA w Krakowie z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 415/18; CBOSA). Istotne jest również, że wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji, czy też nie. W konsekwencji, stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki wznowieniowej nie oznacza automatycznie, że w wyniku wznowienia postępowania decyzja, której dotyczy to postępowanie, będzie uchylona. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skoro zaś w art. 152 k.p.a. jest mowa o "prawdopodobieństwie uchylenia decyzji", to nie można przyjąć, że sam zarzut braku udziału w postępowaniu, który jedynie może, lecz nie musi doprowadzić do uchylenia ostatecznej decyzji wskutek wznowienia postępowania, daje podstawy do stwierdzenia zaistnienia powyższej przesłanki. Dodać należy, że nawet uznanie skarżącego za stronę postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie uprawdopodabniałoby uchylenia tej decyzji. Niezależnie od powyższego prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu stwierdzono, że projektowana inwestycja nie oddziałuje na działkę skarżącego, w konsekwencji czego skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem spornego pozwolenia na budowę. Skarżący nie podważył prawidłowości oceny, że zasięg obszaru oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek inwestora. Co więcej, nie podał nawet, w jaki sposób ta inwestycja mogłaby oddziaływać na jego nieruchomość. Jak wynika z akt administracyjnych budynek "[...]"zaprojektowano na działce nr "[...]", a na działce nr "[...]", będącej drogą publiczną, która graniczy z działką skarżącego, zaprojektowano wyłącznie przyłącze. Natomiast bez znaczenia w sprawie jest podnoszona przez skarżącego okoliczność, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza oddziałuje na nieruchomość inwestora. Ewentualne oddziaływanie inwestycji skarżącego nie może blokować inwestorowi, zagwarantowanego w art. 4 Prawa budowlanego, prawa do swobodnej zabudowy własnej nieruchomości gruntowej, w granicach obowiązującego prawa. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego co do konieczności poprzedzenia przedmiotowego pozwolenia na budowę przeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Planowane przedsięwzięcie - "[...]"- nie jest wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W § 2 ust. 1 pkt 20 i § 3 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia mowa jest wyłącznie o "instalacjach do wytwarzania papieru lub tektury", a nie o wytwarzaniu produktów z tych materiałów. Nie można zaś utożsamiać produkcji papieru i tektury z drewna lub innych surowców z wytwarzaniem z gotowego papieru lub tektury wyrobów, takich jak objęte kodem PKD 17.29.Z: etykietki, filtry z papieru i tektury, cewki, szpulki, nasadki i podobne wyroby z papieru i tektury, korytka do jajek i podobne formy papierowe do pakowania produktów, ozdóbki i pamiątki z papieru, karty z papieru i tektury stosowane w maszynach żakardowych. Reasumując, skarżący nie podniósł argumentów wskazujących na istotną wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę lub poprzedzającego ją postępowania administracyjnego, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że mają one taki wpływ na treść tej decyzji, że uprawdopodabniają uchylenie tej decyzji w trybie wznowieniowym, co uzasadniałoby wstrzymanie wykonania tej decyzji. Zasadnie zatem organy obu instancji, wobec braku przesłanek wynikających z art. 152 k.p.a., odmówiły wstrzymania wykonania decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.