II SA/Ol 322/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi T. I. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 16 grudnia 2022 r., Starosta O. (dalej jako: "Starosta" lub "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku firmy (...) sp. z o.o. działającej na podstawie pełnomocnictwa i w imieniu (...) S.A. z s. w G. (dalej jako: "Spółka" lub "inwestor"), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność T. I., położonej w obrębie L., gmina M., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka Nr (...) o pow. 2,62 ha, poprzez zezwolenie spółce (...) z s. w G. oddział w O., na założenie i przeprowadzenie urządzeń i przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kv relacji P.-M. w postaci posadowienia jednego stanowiska słupowego w nowej lokalizacji i podwieszenia napowietrznych przewodów o długości przewodów skrajnych 186,8 m oraz dalsze funkcjonowanie tej linii w pasie technologicznym o łącznej powierzchni 0,1831 ha, zgodnie z załącznikiem graficznym Nr 1 stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji powołał się na art. 124 ust. 1 u.g.n. Wskazał, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że rokowania pomiędzy (...) a stroną dotyczyły zawarcia porozumienia w sprawie służebności przesyłu i spełniony został warunek prowadzenia rzeczywistych rokowań. Planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Jest zgodna z postanowieniami decyzji z 1 lipca 2022 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją z 8 marca 2023 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda ocenił, że materiał dowodowy, zawarty w aktach administracyjnych uprawniał do twierdzenia, że spełnione zostały wszystkie ustawowe warunki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Inwestycja jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Kwestia zgodności decyzji z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wzbudziła wątpliwości organu odwoławczego. Odesłanie w art. 124 ust. 1 u.g.n. do decyzji lokalizacyjnej oznacza, że jej postanowienia mają moc wiążącą w postępowaniu prowadzonym w tym trybie. Decyzja lokalizacyjna kształtuje odgórnie przebieg inwestycji celu publicznego i przeznaczenie danej nieruchomości pod taką inwestycję, co wyłącza możliwość formułowania przez organy dodatkowych wymogów. W niniejszej sprawie decyzja z 16 grudnia 2022 r. wydana została w związku z ostateczną decyzją Burmistrza M. z 1 lipca 2022 r., ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego m.in. na przedmiotowej działce. Zaskarżona decyzja jest zgodna z postanowieniami decyzji lokalizacyjnej w zakresie przebiegu planowanej inwestycji, co oznacza spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W kwestii rokowań wskazano, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Organ odwoławczy uznał, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania. Pełnomocnik inwestora prowadził negocjacje mające na celu pozyskanie zgody na przebudowę linii na potrzeby realizacji planowanej inwestycji. Pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. zaprosił stronę do rokowań w sprawie założenia i przeprowadzenia urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Właściciel nie odpowiedział na nie. Pismem z dnia 9 maja 2022 r. inwestor ponowił propozycję; również to pismo pozostał bez odpowiedzi. Nie jest rzeczą organów oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla strony do przyjęcia. To nie podlega rozstrzygnięciu w orzekaniu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że skarżący nie miał możliwości wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że są one bezpodstawne. W aktach sprawy znajdują się koperty adresowane do strony, w której znajdują się pisma zawrócone do Starostwa jako niepodjęte w terminie. Starosta przed wydaniem decyzji zgromadził pełen materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazywał, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do decyzyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja ta jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z 1 lipca 2022 r., a organ związany jest ustaleniami zawartymi w decyzji lokalizacyjnej, które określa przebieg inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera zapisów naruszających obowiązujące przepisy prawa, a ograniczenie nałożone na właściciela nieruchomości nie narusza istoty prawa własności. Strona wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zaskarżając decyzję organu odwoławczego w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas, gdy zachodzą podstawy, by decyzję tę uchylić w całości; 2. art. 10 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji, bowiem pismo z 5 października 2022 r. nie zostało uczestnikowi doręczone, a ponadto uczestnik nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego i nie doręczono mu zawiadomienia z dnia 17 sierpnia 2022 r. – skarżący nie otrzymał przesyłek, nie pozostawiono również awizo; 3. art. 13 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do zaniechania przez organ do polubownego i mediacyjnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem interesu strony; 4. art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, za udowodnione, że przeprowadzono rokowania i że wobec braku reakcji ze strony właściciela nieruchomości inwestor zakończył prowadzenie rokowań, podczas, gdy przedstawiona propozycja miała charakter jednostronny, blankietowy i jedynie pozorny, a ponadto, strona odpowiedziała na przedstawioną propozycje; 5. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ograniczenie prawa własności strony w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego zaniechano przeprowadzenia wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sytuacji złożenia przez inwestora jedynie nienogocjowalnej i jednostronnej oferty, a nie wszczęcia i prowadzenia rokowań, a złożona oferta nie zawierała wszystkich elementów tj. terminu robót – winno skutkować przyjęciem przez organ założenia braku przeprowadzenia rokowań i konieczności zakwalifikowania działań wnioskodawcy jako pozorowania czynności rokowań i doprowadzenia do wydania decyzji bezzasadnie ingerującej w prawo własności; 6. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędną ocenę całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, w której zabrakło dogłębnej oceny, czy przedmiotowe przeprowadzenie fragmentu linii kablowej jest rzeczywiście niezbędne i konieczne w projektowany sposób; 7. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydania decyzji, a oparcie się jedynie na fragmentarycznym materiale dowodowym i pominięcie faktu, że skarżący uzyskał odpowiednie warunki zabudowy i zaplanował posadowienie na nieruchomości ośmiu domów wolnostojących z garażami – co wymaga zbadania czy: a) ograniczenie korzystania z nieruchomości nie będzie zbyt uciążliwe i nie uczyni korzystania z nieruchomości niemożliwym w planowanym zakresie; b) planowana inwestycja celu publicznego jest możliwa do zrealizowania w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości w sposób nieutrudniający skarżącemu korzystanie z nieruchomości; 8. art. 7 k.p.a., poprzez ograniczenie prawa własności, podczas gdy błędnie przyznano prymat interesu publicznego nad interesem strony, poprzez całkowite pominięcie interesu skarżącego przy ustalonym przebiegu linii i słupa, pominięcie przeprowadzenia linii w sposób nieingerujący w możliwość korzystania z całej nieruchomości, a także uwzględnienia realnych wartości odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości – co organ całkowicie pominął; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i błędne utożsamianie samego złożenia propozycji przez organ z przeprowadzeniem rokowań, które w rzeczywistości nigdy się nie odbyły, jak również wysnucie błędnych wniosków, że brak wymogu prowadzenia kontroli trybu prowadzenia rokowań sprawia, że weryfikacji nie podlega też sam fakt i warunki przeprowadzenia rokowań; 2. art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie prawa własności skarżącego, podczas gdy w toku postępowania błędnie uznano, że zostały przeprowadzone rokowania w sytuacji, gdy wnioskodawca nie prowadził rokowań, a jedynie zakomunikował warunki ograniczenia prawa własności, a ponadto "oferta" dotyczyła ustanowienia służebności przesyłu; 3. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego, podczas gdy dokonano błędnej wykładni tych przepisów, polegającej na przyjęciu, że organy administracji przy wydawaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie są obowiązane do wydania tej decyzji przy uwzględnieniu jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela, podczas, gdy normy wynikające z tychże przepisów nakazują dokonywanie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w taki sposób, aby nie doprowadziło ono do naruszenia istoty prawa własności, co wymaga przeprowadzenia nie tylko analizy uciążliwości, ale także konieczności zbadania równowagi rokowań, propozycji stanowiących podstawę rokowań i doprowadzenia do konstytucyjnej zasady wywłaszczania za słusznym odszkodowaniem. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 8 marca 2023 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie otrzymał korespondencji z organu z dnia 17 sierpnia 2022 r. i 5 października 2022 r. i zaprzeczył, aby przesyłki zostały mu doręczone w sposób prawidłowy. Wobec tego, zdaniem skarżącego, doszło do naruszenia art. 10 § 2 k.p.a., co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, że w ogóle doszło do przeprowadzenia rokowań, bowiem przedstawiona oferta takich wymogów nie spełniała. Oferta była jedynie pozorna i nie można uznać, że wymóg przeprowadzenia rokowań został spełniony. Wniosek muszą poprzedzać rzeczywiste rokowania, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Organy pominęły również interes właściciela nieruchomości, przyznając prymat interesu publicznego nad interesem strony. Inwestycja uniemożliwi planowaną inwestycję na nieruchomości. Inwestycja całkowicie zmieni bieg obecnych linii energetycznych. Ulegną zmianie charakterystyczne parametry linii, a sama inwestycja spowoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości i wprowadzi nowe ograniczenia. Planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie prawa do nieruchomości. Organ pominął kwestię bezpieczeństwa inwestycji, a jedynie linia podziemna stwarza gwarancję bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Każde ograniczenie w prawie własności musi być rozpatrywane z uwzględnieniem szczególnego interesu właściciela i w sposób dla niego najmniej uciążliwy. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że z treści art. 124 u.g.n. wynika tylko, że rozstrzygnięcie decyzji powinno wskazywać podmiot, któremu udziela się zezwolenia, rodzaj inwestycji, która ma być realizowana, przedmiot zajęcia i zakres ograniczenia czyli przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz powierzchnię gruntu, co do której konieczne jest uszczuplenie władztwa właściciela. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n., udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie zaś do 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17, dostępne w CBOSA). Jednocześnie należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępny w CBOSA). W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n., naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 166/22; wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępne w CBOSA). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie budzi wątpliwości, że wnioskowana inwestycja – założenie i przeprowadzenie urządzeń i przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110kv P. – M. – stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Przedmiotowe przedsięwzięcie stworzy nowe możliwości dla rozwoju gospodarczego województwa warmińsko-mazurskiego i przyczyni się do zwiększenia niezawodności i efektywności funkcjonowania krajowego i regionalnego systemu przesyłowego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa linii elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2713/17 oraz wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15, dostępne w CBOSA). Zauważyć przy tym należy, że sam ustawodawca w art. 6 pkt 2 u.g.n. wskazał, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy czym, jak już wyżej wskazano, bez znaczenia pozostaje, czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej. Podkreślić przy tym należy, że co do zasady, celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoi na stanowisku, że kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021 oraz powołane tam orzecznictwo). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać wcześniejsze ustalenia decyzji lokalizacyjnej i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Wskazać zatem należy, że przesłanka zgodności planowanej inwestycji z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego została spełniona. Wydana została ostateczna decyzja Burmistrza M. z dnia 1 lipca 2022 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest również fakt, że inwestor zainicjował rokowania, które jednakże nie doprowadziły do udzielenia zgody przez współwłaściciela nieruchomości na przeprowadzenie określonej inwestycji celu publicznego. Zauważyć przy tym należy, że z powołanego wyżej przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie, a zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy, poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań, poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15, dostępne w CBOSA). Obowiązek przeprowadzenia rokowań nie oznacza bowiem konieczności osiągnięcia wspólnego, zgodnego stanowiska. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że pełnomocnik Spółki podjął próby polubownego ustalenia warunków umowy ze stroną skarżącą w sprawie udostępnienia należącej do nich nieruchomości pismami z 8 kwietnia 2022 r. i 9 maja 2022 r. Pisma te pozostały bez odpowiedzi ze strony skarżącej. Pismem z dnia 25 lipca inwestor poinformowała stronę o zakończeniu rokowań z wynikiem negatywnym. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie jest rzeczą organów, ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właścicieli do przyjęcia. To bowiem nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Co więcej, również kwestie takie, jak dobra albo zła wiara inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21 oraz z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2303/21, dostępne w CBOSA). Wystarczające jest wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania porozumienia. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17, dostępne w CBOSA). W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organy słusznie uznały, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., a inwestor nie uzyskał zgody współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji, co uzasadniało wydanie zakwestionowanej decyzji. Wyjaśnić przy tym należy, że prawo własności stanowi kategorię prawa cywilnego. Uprawnienia właściciela nieruchomości reguluje przepis art. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej jako: k.c.), zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Podkreślić zatem należy, że prawo własności, zgodnie z art. 140 k.c., jak i zgodnie z przepisami rangi konstytucyjnej, może podlegać ograniczeniu w drodze ustawy i tak, jak dzieje się to na gruncie przepisów u.g.n. Prowadząc postępowanie administracyjne organy mają natomiast obowiązek przestrzegania norm procesowych administracyjnych, a ich rozstrzygnięcie musi znaleźć oparcie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, a nie innych gałęzi prawa. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych, określając przesłanki takiego ograniczenia. W przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., organ administracji jest zobowiązany wyłącznie do zbadania dwóch przesłanek przewidzianych w tym przepisie, tj., czy inwestycja stanowi realizację celu publicznego, zgodnie z planem miejscowym bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz czy zostały przed złożeniem wniosku przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania, mające na celu udostępnienie przez ten podmiot nieruchomości w sposób dobrowolny. Ponadto, odnosząc się do zarzutu skargi o uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, bowiem pismo z 5 października 2022 r. i zawiadomienie z 17 sierpnia 2022 r. nie zostało mu doręczone, wskazać należy, że w aktach administracyjnych znajdują się powyższe pisma, awizowane przez pocztę, niepodjęte w terminie. W związku z tym, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 44 k.p.a. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W związku z powyższym, nie zasługują w ocenie Sądu, zarzuty naruszenia przepisów k.p.a oraz przepisów prawa materialnego. Zwrócić też należy uwagę, że o przebiegu inwestycji decyduje decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.