I OSK 358/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M[...]i T[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1206/19 w sprawie ze skargi M[...]i T[...] na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 października 2019 r. nr K-[...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 września 2020 r., II SA/Sz 1206/19 oddalił skargę M[... ]i T[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 października 2019 r. nr K-[...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M[...] i T[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a naruszenie: I. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", polegające na uznaniu, że w przedmiotowym stanie faktycznym udzielenie zezwolenia zostało poprzedzone rokowaniami przeprowadzonymi przez P[...]Sp. z o.o., podczas gdy P[...]Sp. z o.o. nie zaproponowała skarżącym kasacyjnie stosownego odszkodowania, negocjacje, których przeprowadzenie deklaruje P[...] Sp. z o.o. miały charakter wyłącznie pozorny i nie zmierzały do ugodowego rozwiązania sporu, a jedynie do zgromadzenia dokumentacji na potrzeby uzyskania zezwolenia w drodze decyzji starosty; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę [...] art. 10 k.p.a., polegającego na niezawiadomieniu skarżących o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami oraz zgłoszonymi żądaniami przed wydaniem decyzji, podczas gdy powyższe naruszenie uniemożliwiło skarżącym wnikliwe zapoznanie się z materiałem dowodowym i zaprezentowanie ostatecznego stanowiska w sprawie, a także ewentualne zgłoszenie żądania uzupełnienia materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że została spełniona przesłanka braku zgody właściciela na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wskazana w art. 124 ust. 1 u.g.n., a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę [...] art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. przez pominięcie twierdzeń skarżących odnośnie do wyrażenia zgody na czasowe zajęcie części nieruchomości za odpowiednim wynagrodzeniem oraz dokonanie nieprawidłowej oceny faktu wystąpienia przez skarżących kasacyjnie z wnioskiem o ustanowienie służebności przesyłu, co skutkowało uznaniem, że została spełniona przesłanka braku zgody właścicieli na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wskazana w art. 124 ust. 1 u.g.n., a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 6 1 pkt 3 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P[...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od uwagi, że w razie oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesione zostały dwa zarzuty. Odnosząc się do nich kolejno należy w pierwszej kolejności dostrzec, iż niesporne jest, że organ odwoławczy nie poinformował skarżących o zakończeniu postępowania dowodowego – zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał powyższe za naruszenie prawa, które jednak pozostawało bez wpływu na końcowy wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie każde naruszenie przepisów postępowania traktuje jako dostateczny powód wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu organu administracji lub wyroku sądu I instancji. Uwzględnienie zarzutu opartego na naruszeniu przepisu postępowania może mieć miejsce gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem kiedy zachodzi prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc na ukształtowanie w nich określonego stosunku materialnego lub procesowego (vide: T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016r., uwaga 21 do art. 145; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 566/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014r., II FSK 1224/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., I OSK 160/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 62/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie decyzji na tej podstawie następuje w razie skonstatowania, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 407/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W sytuacji podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. powszechnie przyjmuje się, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową, która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej ów zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (vide: H.Knysiak-Molczyk, [w:] H.Knysiak-Molczyk (red.), A.Golęba, T.Kiełkowski, K.Klonowski, M.Romańska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, WK 2015, uwaga 10 do art. 10; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11; wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 842/11; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza akt sprawy nie dostarcza informacji aby skarżący kasacyjnie zamierzali podjęć w toku postępowania administracyjnego konkretne czynności procesowe, w szczególności takie, które mogłyby podważyć ustalenia będące podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji, a naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. im to uniemożliwiło. Na takie okoliczności nie powołali się w toku postępowania przed Sądem I instancji. Również zarzuty kasacyjne, w tym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wskazują na konieczność przeprowadzenia konkretnie wskazanych czynności procesowych wadliwie pominiętych w toku postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji trafnie konkludował Sąd I instancji, iż organ odwoławczy orzekał w oparciu o cały materiał dowodowy sprawy, który został wyczerpująco zebrany i dokładnie wyjaśniony (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a zatem zdatny do udowodnienia okoliczności sprawy. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo nie uznał naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. za takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W konsekwencji zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. okazał się niezasadny. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Jak już była o tym mowa autor kasacji nie sygnalizuje w powyższym zakresie wadliwości w gromadzeniu materiału dowodowego sprawy, a jedynie zarzuca wadliwość dokonanej przez organ oceny. Czyni to wyłącznie w odniesieniu do przesłanki braku zgody właścicieli na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powołując się na: pominięcie twierdzeń skarżących tyczących wyrażenia zgody na czasowe zajęcie części nieruchomości za odpowiednim wynagrodzeniem oraz dokonanie nieprawidłowej oceny faktu wystąpienia przez skarżących z wnioskiem o ustanowienie służebności przesyłu. Odniesienie się do powyższych kwestii należy poprzedzić uwagą, iż rozstrzyganie sprawy w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. aktualizuje się wyłącznie w sytuacji fiaska rokowań prowadzonych z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w zakresie zgody na wykonanie prac polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu ciągów, przewodów i urządzeń (vide: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 1887/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Samo udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. winno bowiem zostać poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie konkretnych prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Dostrzegając wśród okoliczności sprawy m.in. zaproszenie skarżących do rokowań zawierające propozycję wypłaty jednorazowego wynagrodzenia za czasowe zajęcie nieruchomości (pismo z dnia 15 września 2015 r.), a także dalszą korespondencję inwestora i skarżących zawierającą rozbieżne warunki ustanowienia służebności przesyłu, a wreszcie zainicjowanie przez skarżących postępowania sądowego o ustanowienie służebności przesyłu na wskazanych przez siebie warunkach finansowych, nie można mieć wątpliwości, iż ostatecznie nie doszło do uzgodnienia warunków wkroczenia inwestora na grunt skarżących i przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji. Podnoszona przez skarżących okoliczność wyrażenia wstępnej zgody na realizację inwestycji, nie ma istotnego znaczenia dla oceny wszechstronnie zebranego materiału dowodowego sprawy, skoro skarżący ostatecznie zgodę tę wycofali nie mogąc dojść z inwestorem do porozumienia w kwestii wysokości "wynagrodzenia" za zajęty grunt. Z kolei argumentacja o zaniżonej wysokości proponowanego odszkodowania i konieczności chronienia własnych interesów majątkowych przez wszczęcie postępowania sądowego o ustanowienie służebności przesyłu nie tylko nie podważa wniosku o fiasku przeprowadzonych negocjacji, a w konsekwencji o braku zgody na przedmiotową inwestycję, ale wręcz wniosek ten wzmacnia, podkreślając istnienie różnic interesów obu stron, które okazały się niemożliwe do zniwelowania w toku dobrowolnie prowadzonych rokowań. Skoro przez zgodę, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., rozumiane jest zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne (vide: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., I OSK 3500/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o zgodzie na realizację inwestycji. Prawidłowa jest zatem wszechstronna ocena powyższych okoliczności sprawy dokonana przez organy w trybie art. 80 k.p.a. i zaakceptowana przez Sąd I instancji. Trafnie stwierdzono, iż okoliczności sprawy wypełniają dyspozycję art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie przesłanki nie wyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na zakładanie i przeprowadzanie urządzeń przesyłowych. Odnosząc się z kolei do zarzutu podniesionego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wypada zauważyć, iż przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie statuuje jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań. Wskazuje jedynie podmiot, który przeprowadza rokowania i nakłada obowiązek dołączenia dokumentów z przeprowadzonych rokowań do wniosku o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości, nie wskazując przy tym jakie to mają być dokumenty. Przepisy u.g.n. nie wskazują także momentu zakończenia rokowań i nie nakładają obowiązku poinformowania, że rokowania strona uważa za zakończone. Tym samym rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, a o fiasku rokowań można wnioskować z całokształtu okoliczności sprawy, choćby wówczas gdy druga strona nie zajmuje żadnego stanowiska wobec propozycji przedstawionej w toku rokowań (vide: wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., I OSK 1165/17; wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., I OSK 2022/17; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2019 r., I OSK 2484/17; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 lutego 2018 r., II SA/Łd 37/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zestawiając powyższe uwagi z ustaleniami stanowiącymi podstawę faktyczną wyrokowania, nie można mieć wątpliwości, iż zainicjowanie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie poprzedziło przeprowadzenie rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Okoliczność, iż w ich wyniku strony nie doszły do porozumienia w kwestii warunków realizacji inwestycji nie oznacza, iż rokowania były pozorne i nie zmierzały do ugodowego zakończenia sprawy. O pozorności rokowań rozstrzyga całokształt okoliczności sprawy, a te ustalone w niniejszej sprawie wyrażnie temu zaprzeczają. Strony prowadziły działania prezentując własne stanowiska co do możliwości i oczekiwań finansowych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Skarżący wyrazili początkowo zgodę na realizację inwestycji, aby ostatecznie wycofać się z niej wobec niesatysfakcjonujących propozycji odszkodowawczych inwestora. Świadczy to jednoznacznie o realnym prowadzeniu rokowań, czego nie przekreśla fakt ostatecznego ich fiaska. Organ prowadzący postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., I OSK 3182/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe uwagi nie pozwalają potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Niezasadny jest także wniosek uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, skoro nie znajduje oparcia w przepisie art. 204 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.