II SA/Ol 325/19

Dnia 30 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]", wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta M. przez Sekretarza Gminy, na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. na dzień wydania decyzji - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.), ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowo-usługowego złożonego z czterech niezależnych części posadowionych na garażu podziemnym, wraz z infrastrukturą techniczną i drogą dojazdową na działce o nr ewid. "[...]" w obrębie geodezyjnym miasto M., dla której inwestorem jest "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w P. Pismem z dnia 13 grudnia 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu 18 grudnia 2018 r., "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja organu I instancji z dnia "[...]", zawierająca prawidłowe pouczenie o organie i terminie do wniesienia odwołania, została doręczona stronom w trybie art. 49a k.p.a. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wskazano, iż z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy M. w dniu 15 listopada 2018 r. Zatem termin do wniesienia odwołania minął 12 grudnia 2018 r. Tymczasem odwołanie zostało nadane 13 grudnia 2018 r., czyli po upływie 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Zaznaczono przy tym, iż strona odwołująca się nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym, Kolegium stwierdziło, iż nie może merytorycznie rozpatrzyć odwołania i postanowiło jak na wstępie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Spółka "[...]" sp. z o.o., podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 49 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zawiadomienie uznaje się za dokonane w ostatnim dniu 14-dniowego terminu, a nie w dniu przypadającym po jego upływie bądź 2) art. 57 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie należy wliczać do 14-dniowego terminu, po upływie którego zawiadomienie uznaje się za dokonane zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a. lub, że dzień, w którym następuje fikcja doręczenia decyzji jest początkowym dniem terminu do wniesienia odwołania, 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej obliczenia terminu w sposób podany w uzasadnieniu. Powołując się na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, iż organ odwoławczy nie wskazał sposobu, w jaki ustalił, że termin do wniesienia odwołania minął w dniu 12 grudnia 2018 r., stwierdzając jedynie, że tak jest, gdyż obwieszczenie zostało zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w dniu 15 listopada 2018 r. W ocenie strony skarżącej braki w tym zakresie stanowią rażące naruszenie art. 107 k.p.a., zgodnie z którym organ zobowiązany jest wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazane uchybienia powodują, że nie wiadomo w jaki sposób organ dokonał obliczenia terminu, w konsekwencji nie można podjąć merytorycznej polemiki. W tej sytuacji strona skarżąca przyjęła, że skoro organ uznał, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 12 grudnia 2018 r., to musiał przyjąć, że zawiadomienie uznaje się za dokonane w ostatnim dniu 14-dniowego terminu, a nie w dniu następującym po upływie tego terminu albo, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie należy wliczać do 14-dniowego terminu, po upływie którego zawiadomienie uznaje się za dokonane lub, że w ostatnim dniu tego obwieszczenia zaczął bieg termin do wniesienia odwołania. Tymczasem zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a. zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Odwołanie natomiast wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Skoro zatem publiczne obwieszczenie o wydanej decyzji miało miejsce w dniu 15 listopada 2018 r., to fikcja doręczenia nastąpiła w dniu 29 listopada 2018 r., gdyż dopiero tego dnia minęło 14 dni od dnia obwieszczenia. W konsekwencji 14-dniowy termin do wniesienia odwołania zaczął bieg w dniu 29 listopada 2018 r. a zakończył w dniu 13 grudnia 2018 r. Powołując się na utrwalone w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, iż przy obliczaniu zarówno terminu, po upływie którego zawiadomienie uważa się za dokonane, jak i terminu na wniesienie odwołania, nie uwzględnia się, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., dnia, w którym nastąpiło zdarzenie początkujące bieg terminu. W związku z powyższym, strona skarżąca podniosła, iż odwołanie nadane w placówce pocztowej w dniu 13 grudnia 2018 r. zostało wniesione z zachowaniem 14-dniowego terminu, wobec czego wydane przez Kolegium postanowienie jest nieprawidłowe, a tym samym, skarga jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wyjaśniono, że termin do wniesienia odwołania upływa po 28 dniach od ogłoszenia (14 dni - na publiczne ogłoszenie aktu i 14 dni - termin do wniesienia odwołania). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że 28 - dniowy termin do wniesienia odwołania nie może być przedłużony, przy czym strona zawiadomiona o decyzji w trybie art. 49 jest uprawniona do skutecznego wniesienia odwołania także w terminie przed upływem 14 dni od wywieszenia ogłoszenia. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że strona złożyła odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę skarga jest zasadna. Wyjaśnić należy, iż przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]", stwierdzające, że odwołanie skarżącej Spółki od decyzji z dnia "[...]" wydanej przez działającą z upoważnienia Burmistrza Miasta M. Sekretarz Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego złożonego z czterech niezależnych części posadowionych na garażu podziemnym, wraz z infrastrukturą techniczną i drogą dojazdową na działce nr "[...]" w obrębi geod. M. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Kolegium uznało, iż w świetle przepisów art. 49 § 1 i 2, art. 49a oraz art. 129 § 2, k.p.a. termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy M. w dniu 15 listopada 2018 r., upłynął z dniem 12 grudnia 2018 r. Tym samym, odwołanie nadane przez stronę w dniu 13 grudnia 2018 r. zostało wniesione po upływie 14-dniowego terminu do jego wniesienia. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Jak wynika z treści art. 49 § 1 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 49 § 2 k.p.a. dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2 (art. 49a k.p.a.). Rozwiązanie przyjęte w art. 49 k.p.a. jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 847/12, publ. Lex nr 1216776; z 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, publ. Lex nr 597602). Zatem celem i istotą regulacji zawartej w art. 49 k.p.a. jest przede wszystkim uproszczenie procedury doręczenia oraz obniżenie kosztów administrowania poprzez zwolnienie organu z obowiązku ustalenia adresów stron, sporządzania dokumentów w dużej liczbie egzemplarzy, dokonywania wysyłki pism oraz oczekiwania na zwrotne potwierdzenie jej odbioru, a także ujednolicenie momentu skutecznego doręczenia pisma w drodze obwieszczenia. W rezultacie powyższego w sprawach, w którym ma zastosowanie art. 49 k.p.a., nie ma obowiązku imiennego ustalenia w toku postępowania i wymienienia w decyzji wszystkich stron postępowania. Obowiązek taki byłby zresztą w wielu sprawach praktycznie niewykonalny, gdy zważy się na znaczny w wielu sprawach teren oddziaływania danego przedsięwzięcia, mogący obejmować np. przy obszarach ograniczonego użytkowania (wokół lotnisk czy przy strefach przemysłowych) kilka czy kilkanaście tysięcy podmiotów, których liczba i skład może podlegać ciągłej zmianie (umowy cywilne, spadkobrania). Ze wskazanym publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w składzie 7 sędziów z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, LEX nr 2231046). Jednocześnie okoliczność, że zamieszczenie obwieszczenia ma charakter czasowy, nie ma wpływu na sposób liczenia biegu terminu. Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a., zasadnicze znaczenie ma dzień, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej. Termin ten na gruncie przepisów prawa powinien być rozumiany jako jednorazowe zdarzenie dające się obiektywnie określić. Inne bowiem rozumienie treści art. 49 k.p.a. nakazywałoby nie dostrzegać różnicy pomiędzy użytym przez ustawodawcę zwrotem nawiązującym do "dnia publicznego ogłoszenia", a wyrażeniem "ostatni dzień, w którym nastąpiło obwieszczenie" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2925/13; z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1686/13; z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1170/13; z dnia 15 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 846/12; z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10). Zatem na gruncie wykładni językowej pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy zatem rozumieć jako dzień, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Chodzi zatem o dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie (wyrok NSA z 14 marca 2008 r., I OSK 400/07). Prawidłowość wywiązania się przez organ z obowiązku publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji administracyjnej stanowi podstawę do uznania, że została ona skutecznie doręczona wszystkim stronom postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i judykatury, czternastodniowy termin określony w art. 49 k.p.a., oblicza się od pierwszego dnia w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (por. np. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 324, czy A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005 r., s. 377, por. np. wyroki NSA z 14 marca 2008 r., I OSK 400/07; z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 45/10, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 2136/11, wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1903/10, z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 847/12 publikowane na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl.). Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się w oparciu o treść art. 49 k.p.a. fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem 14 dni od publicznego ogłoszenia. Przy ocenie skarżonych rozstrzygnięć nie może ujść uwadze, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została w oparciu o uregulowania u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "przepisem szczególnym" w rozumieniu art. 49 § 1 k.p.a. jest art. 53 u.p.z.p. Właśnie ze względu na specyfikę zawiadomienia stron o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości w trybie art. 53 u.p.z.p. w zw. z art. 49 k.p.a., ustawodawca wprowadził nie tylko fikcję doręczenia, lecz nadto fikcję jednolitej daty doręczenia rozstrzygnięcia wszystkim zawiadamianym w ten sposób stronom. Owa fikcja doręczenia aktu odwołuje się do obiektywnej przesłanki (daty publicznego ogłoszenia), a nie do trudno weryfikowalnego faktu rzeczywistego dowiedzenia się przez zawiadamianą stronę o wydanym rozstrzygnięciu. W konsekwencji data doręczenia decyzji w trybie art. 53 u.p.z.p. w zw. z art. 49 k.p.a., a w konsekwencji daty otwarcia i zakończenia terminu dla wniesienia środka zaskarżenia dla stron, które w ten sposób będą zawiadamiane o wydanej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, będą jednolite, niezależne od tego, kiedy faktycznie i czy w ogóle osoby te dowiedziały się o wydanej decyzji. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy organ I instancji w dniu "[...]" wydał decyzję nr "[...]" ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowo-usługowego złożonego z czterech niezależnych części posadowionych na garażu podziemnym, wraz z infrastrukturą techniczną i drogą dojazdową na działce o nr ewid. "[...]" w obrębie geodezyjnym miasto M. Z uwagi na fakt, iż w przedmiotowym postępowaniu bierze udział więcej niż 20 stron, organ zastosował formę zawiadamiania stron zgodnie z art. 49a k.p.a., o czym strony zostały zawiadomione pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. W związku z powyższym, przedmiotowa decyzja w dniu 15 listopada 2018 r. została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy w M. Tym samym, stosownie do treści art. 49 § 2 k.p.a., należy uznać, iż doręczenie stronom powyższej decyzji nastąpiło po upływie 14 dni od dnia, w którym udostępniono decyzję w Biuletynie Informacji Publicznej, tj. w dniu 29 listopada 2018 r. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, a takim zdarzeniem jest publiczne ogłoszenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Skoro zatem przedmiotowa decyzja została uznana za doręczoną w dniu 29 listopada 2018 r., 14-dniowy termin przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji upłynął w dniu 13 grudnia 2018 r. W świetle powyższych rozważań, stanowisko zaprezentowane przez Kolegium w ocenie Sądu nie było prawidłowe. Organ II instancji nie uwzględnił bowiem treści art. 57 § 1 k.p.a. normującego obliczanie terminu określonego w dniach, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, iż odwołanie nadane przez stronę skarżącą w urzędzie pocztowym w dniu 13 grudnia 2018 r. zostało wniesione w terminie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.