II SA/Ol 400/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.K. na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 lutego 2022 r., nr XXXIV/523/22 w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego postanawia odrzucić skargę. Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego 22 lutego 2022 r. podjął, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668 z późn. zm.) w związku z art. 37 § 3 pkt 2 i § 6, art. 231 § 1 oraz art. 237 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", uchwałę nr XXXIV/523/22 w sprawie rozpatrzenia ponaglenia na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego oraz skargi. W § 1 uchwały stwierdzono, że ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Sejmik w zakresie rozpatrzenia skargi na niezałatwienie sprawy w terminie przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego, wniesione 7 stycznia 2022 r., jest bezzasadne, gdyż w dniu wniesienia ponaglenia nie istniał stan bezczynności wobec podjęcia przez Sejmik Województwa 28 grudnia 2021 r. uchwały nr XXXIII/503/21 i doręczenia jej skarżącemu. Sejmik uznał się ponadto za niewłaściwy do rozpatrzenia skargi z 14 lutego 2022 r. na Marszałka Województwa, złożonej w uzupełnieniu ponaglenia, gdyż nie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do Marszałka Województwa i nie przysługują mu kompetencje do zobowiązania organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia lub wszczęcia postępowania administracyjnego. Wskazał, że organem właściwym w tym zakresie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W uzasadnieniu wyjaśniono, że 7 stycznia 2022 r. A.K. wniósł na podstawie art. 37 k.p.a. ponaglenie "do niezwłocznego podjęcia uchwały w sprawie złożonej skargi dot. zadań lub działalności Zarządu oraz Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego". Ponieważ ponaglenie adresował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie zostało ono przekazane 14 stycznia 2022 r. do tego organu. Kolegium 3 lutego 2022 r. uznało się za niewłaściwe do rozpatrzenia tego ponaglenia i przekazało je do rozpatrzenia Sejmikowi Województwa. A.K. wniósł skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności tego aktu. Zarzucił, że uchwała jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i zawiera nielogiczne rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie jej oddalenie. Pismem procesowym z 8 czerwca 2022 r. skarżący zwrócił się o skierowanie sprawy do mediacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., który przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na zasadzie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takim szczególnym przepisem jest art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Kwestionowana uchwała nie należy do żadnej ze wskazanych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej, gdyż podjęta została dla załatwienia skargi w trybie postępowania skargowego, kończącego się, zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a., niezaskarżalnym zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały została ona podjęła po rozpoznaniu skargi w oparciu o regulacje zawarte w dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221- 240 k.p.a.). Stosownie do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia odpowiedzi. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2692/11, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stronie niezadowolonej z załatwienia skargi opartej na podstawie art. 227 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania takich skarg, nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zainicjowana skargą ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości i terminowości ich działania oraz zbadania potrzeby podjęcia określonych czynności stanowi wewnętrzną sprawę organów. Postępowanie skargowe nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności (por. postanowienia: NSA z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; WSA w Poznaniu z 25 marca 2010 r., II SA/Po 30/10, WSA w Olsztynie z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 47/14, także postanowienie NSA z 17 stycznia 2014 r., II OSK 3134/13). W konsekwencji należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego, w tym zawiadomień o sposobie załatwienia skargi (art. 238 k.p.a.) czy uchwał w sprawie rozpatrzenia skargi, jeżeli organem, do którego została skierowana taka skarga jest rada gminy (por. np. postanowienie WSA w Rzeszowie z 9 czerwca 2020 r., II SA/Wa 223/20). Uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są takimi samymi czynnościami informującymi o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania (por. np. postanowienia NSA z: 8 maja 2009 r., II OSK 689/09, z 12 marca 2013 r., I OSK 318/13, z 20 listopada 2013 r., II OSK 2783/13). Skoro zaskarżona uchwała nie mieści się w zamkniętym katalogu form działalności administracji publicznej, podlegających sądowej kontroli (nie stanowi aktu prawa miejscowego ani nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, które podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a.), to skargę należało odrzucić jako nie należącą do właściwości sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało postanowić, jak w sentencji. Z uwagi na niedopuszczalność skargi, brak było podstawy prawnej do skierowania sprawy do postępowania mediacyjnego.