II SA/Ol 442/17

Dnia 17 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją nr "[...]" z dnia 20 grudnia 2016 r., Prezydent "[...]" (powoływany dalej jako: "organ pierwszej instancji"), ustalił na rzecz "[...]" warunki zabudowy przy "[...]" dla inwestycji obejmującej budowę hali magazynowej. W uzasadnieniu organ podał m.in., że wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono granice obszaru analizowanego o promieniu "[...]" m. Zaznaczył, że w analizie nie uwzględniono działek drogowych i terenów niezabudowanych. Stwierdził, że projektowana zabudowa będzie kontynuacją funkcji usługowej na terenie analizowanym, gdyż przedmiotowa nieruchomość jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa oraz budynków magazynowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: "[...]" (powoływany dalej jako: "skarżący"), "[...]", zarzucając, że mimo wniosku, nie zostali uznani za stronę w tym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej powoływane jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 27 marca 2017 r., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że organ pierwszej instancji postanowieniami z dnia 16 listopada 2016 r., odmówił dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu: "[...]", a postanowieniem z dnia 6 grudnia 2016 r., odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu "[...]". Organ odwoławczy zaznaczył, że wezwał odwołujących do wykazania ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako K.p.a., tj. do wskazania, czy dysponują prawem rzeczowym do nieruchomości sąsiadującej z działkami, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja oraz do przedłożenia stosownych dokumentów na potwierdzenie powyższego. W odpowiedzi, odwołujący się przedstawili zarzuty co do zaskarżonej decyzji. Podali, że decyzja wprowadza nową funkcję terenów, ignorując zgłaszany od maja 2016 r. problem drogi dojazdowej (uciążliwości i niebezpieczeństwo związane z ruchem samochodów ciężarowych oraz ciężkiego sprzętu budowlanego). Wskazali, że nie uwzględniono charakteru drogi dojazdowej do działek, na których zlokalizowana ma być przedmiotowa inwestycja. Podnieśli też, że ciężki sprzęt rozjeżdża drogę, wzbija kurz, zrywa rury drenażowe, zalewając działki. "[...]" podniosła ponadto, że mieszka i prowadzi działalność rolną bardzo blisko przedmiotowej inwestycji, która negatywnie wpłynie na sposób korzystania z jej nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzane tylko z prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku podmiotów. Wskazało, że właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 K.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Kolegium zauważyło, że podstawę prawną może stanowić art. 144 Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy podał, że "[...]" jest właścicielem działki nr "[...]", która - podobnie jak nieruchomość należąca do "[...]" - nie znajduje się w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, lecz w odległości ok. 500 m (w linii prostej). Działka nr "[...]"oddalona jest od działek objętych wnioskiem o ok. 320 m. Z kolei działka należąca do "[...]" położna jest bliżej terenu inwestycji (ok. 50 m w linii prostej), jednak również nie graniczy bezpośrednio z tym terenem ani z drogą dojazdową do niego. Kolegium zaznaczyło, że wszyscy odwołujący się swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodzą z faktu, że dojazd do działek objętych wnioskiem odbywa się drogą przylegającą do ich nieruchomości, co stwarza niedogodności, związane z niedostosowaniem tej drogi do przejazdu samochodów ciężarowych i sprzętu budowlanego. "[...]" podniosła też, że oddziaływanie planowanego obiektu, tj. hali magazynowej wiąże się również naruszeniem zasad ochrony środowiska. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zwiększony ruch na drodze dojazdowej do terenu inwestycji i stan techniczny tej drogi nie dowodzą istnienia interesu prawnego odwołujących w tym postępowaniu, gdyż te kwestie nie podlegają ocenie w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Planowana inwestycja polegająca na budowie hali magazynowej nie wprowadza ograniczeń natury prawnej w zakresie gospodarowania nieruchomościami należącymi do odwołujących się. W skardze, złożonej na powyższą decyzję Kolegium do tut. Sądu, "[...]" zarzucił, że organ odwoławczy błędnie ocenił, że odwołujący się nie posiadają interesu prawnego w tej sprawie, podczas gdy ich interes prawny wynika z prawa do ochrony własności. Ponadto, z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w decyzji o warunkach zabudowy należy określić wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Podniósł, że odwołujący się są właścicielami działek położonych wzdłuż nieprzystosowanej pod względem technicznym drogi dojazdowej do działek, na których planowana jest sporna inwestycja. Skarżący podał, że jego działka i działka nr "[...]", są położone w linii prostej w odległości ok. 500 m od terenów będących przedmiotem postępowania. "[...]" położone są w odległości ok. 32 m. Natomiast działka nr "[...]" położona jest w odległości zaledwie 50 m, w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowych działek i w obszarze analizowanym. Skarżący stwierdził, że choć ta działka nie graniczy bezpośrednio z terenem przewidywanej inwestycji, to powinna stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy. Skarżący dodał, że nieruchomość należąca do "[...]" bezpośrednio graniczy z drogą dojazdową do przedmiotowych działek. Podniósł też, że stronami postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Mają bowiem interes prawny, by uczestniczyć jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W związku z powyższym, przymiot strony posiadają podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w granicach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co związane jest z narażeniem na jego oddziaływanie. Skarżący zarzucił, że wprowadzono funkcję terenów inwestycyjnych, ale cały ruch skierowany został przez teren zabudowy jednorodzinnej. Skarżący zarzucił ponadto, że działki nr "[...]", nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej i nie istnieje nieruchomość sąsiednia pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy dla tych działek. Uwzględniając powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2017 r., Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Na rozprawie w dniu 3 października 2017 r., pełnomocnik inwestorki wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, że skarżący nie ma statusu strony, gdyż nie ma przepisu materialnego, z którego mógłby wywodzić interes prawny. Uczestniczka postępowania, "[...]" poparła skargę. Wskazała, że jej nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną, lecz przylega do drogi. Tereny te są niezabudowane i zawsze były terenami rolniczymi. Na działce nr "[...]" znajdują się: budynek mieszkalny i dwa budynki gospodarcze. Żadna z jej działek nie graniczy z działką inwestycyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu jest ocena, czy skarżący legitymował się interesem prawnym w sprawie z wniosku "[...]" o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, obejmującej budowę hali magazynowej na opisanej wyżej działce. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA z 1995 r. Nr 4, poz. 154; uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, ONSA z 1996 r. Nr 2, poz. 54; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., IV SA 858/97, wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r., OSK 1618/04, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., II OSK 206/10, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W orzecznictwie wskazuje się również, że właściciele nieruchomości niepozostających w bezpośredniej styczności z terenem planowanej inwestycji mogą być stroną takiego postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy, przesłanek z art. 28 K.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek, oparty na przepisach prawa materialnego. Stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji i wówczas o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (zob. np. wyroki: NSA z dnia z 17 września 2014 r., II OSK 1261/13, NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14; WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 68/08; WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 115/07; WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 901/05, CBOSA). Z powyższego wynika, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony postępowania - innych, poza inwestorem, osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem i rozmiarem zamierzonej inwestycji oraz stopniem i zakresem oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Zaznaczyć należy, że przymiotu strony w tym postępowaniu nie określa się przez odniesienie do obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, z późn. zm.), gdyż przepis ten nie znajduje zastosowania w tym postępowaniu. Oddziaływanie planowanej inwestycji należy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy ustalać biorąc pod uwagę przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O istnieniu przymiotu strony spornego postępowania nie decyduje również znajdowanie się danej nieruchomości w obszarze analizowanym, wyznaczonym przez organ, stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ). Nie budzi bowiem wątpliwości, iż obszar analizy wyznaczony w oparciu o wytyczne rozporządzenia nie służy ustaleniu kręgu stron postępowania. Uczestnikami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie muszą być właściciele wszystkich nieruchomości położonych w obszarze analizowanym. Celem wyznaczania obszaru analizowanego nie jest określenie kręgu stron postępowania, lecz wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie przeczy to tezie o możliwości poszukiwania podmiotów mających przymiot strony wśród podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Niewątpliwie natomiast, ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy winno nastąpić zgodnie z art. 28 K.p.a. (por. wyroki WSA: w Lublinie z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 414/12; w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 976/11, WSA w Łodzi z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 590/15, CBOSA). Stosownie do art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Innymi słowy, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że decyzja administracyjna może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie, czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego, a nie prawnego. Interes powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, CBOSA). Przy czym, co istotne, interes prawny o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12, CBOSA). Rozważając, kto – oprócz wskazanych osób - ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, należy mieć na względzie treść art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów niesąsiadujących z terenem inwestycji, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Niewątpliwie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego interesu prawnego podmiotów, które twierdzą, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na ich prawa i obowiązki, jako właścicieli lub mających inny tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 854/12, CBOSA). Wyjaśnić jednocześnie należy, że o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie przesądza nawet niewielka odległość pomiędzy terenem inwestycji a nieruchomością podmiotu domagającego się uczestnictwa w postępowaniu. Nawet, jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. Taki automatyzm w ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy ograniczający się jedynie do uwzględnienia kwestii odległości nie jest bowiem dopuszczalny. Przy ustalaniu warunków zabudowy danej działki nie chodzi jedynie o ocenę odległości pomiędzy nieruchomością objętą wnioskiem o warunki zabudowy a nieruchomością, której właściciel domaga się uczestnictwa w tym postępowaniu, lecz o faktyczne oddziaływanie nieruchomości, która ma być zainwestowana, na nieruchomości sąsiednie (zob. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 765/16 i z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1016/06, CBOSA). W każdym przypadku należy więc przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu. O przymiocie strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, innych osób poza inwestorem (właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy postępowanie), decydują zatem, jak podnoszono wcześniej, okoliczności konkretnej sprawy, związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że przysługujące skarżącemu prawo własności i jego konstytucyjna ochrona nie zostały naruszone kwestionowaną decyzją. W żaden sposób realizacja spornej inwestycji nie doprowadzi do naruszenia prawa własności skarżącego, gdyż budynek magazynowy nie będzie oddziaływał na nieruchomość skarżącego. Podkreślić należy, że skarżący również nie podnosił, że to inwestycja sama w sobie, to jest budynek magazynowy - będzie oddziaływała na jego nieruchomość, lecz łączył to z działalnością, która może być w tym obiekcie prowadzona i wynikającym z tego zwiększeniem natężenia ruchu na drodze dojazdowej do tej nieruchomości. W świetle natomiast obowiązujących przepisów prawa nie stanowi przesłanki umożliwiającej uznanie za stronę postępowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy potencjalne utrudnienie związane z dojazdem do budynków posadowionych przy drodze dojazdowej do nieruchomości, której dotyczą warunki zabudowy. Okoliczności, dotyczące zwiększenia ruchu na drodze dojazdowej i stanu technicznego tej drogi nie dowodzą istnienia interesu prawnego skarżącego. Kwestie te nie podlegają ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie skarżący posiada interes faktyczny, lecz nie posiada interesu prawnego, wynikającego z przepisów prawa. Skarżący domaga się bowiem ochrony interesów faktycznych swoich i innych osób. Dodać należy, że fakt, iż nieruchomość skarżącego została zabudowana wcześniej, nie daje skarżącemu żadnych dodatkowych uprawnień w korzystaniu z dróg publicznych. Przysługujące skarżącemu, stosownie do art. 140 Kodeksu cywilnego, prawo własności, nie stanowi źródła interesu prawnego skarżącego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Nie można bowiem przyjąć, że na skutek realizacji inwestycji, prawa do nieruchomości, przysługujące skarżącemu, zostaną ograniczone. Wzmożony ruch na drodze o tym nie przesądza. Odnosząc się zaś do wywodów skargi, dotyczących niedopuszczenia do postępowania, w charakterze stron, innych osób, które również żądały udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, podkreślenia wymaga, że skarżący w niniejszym postępowaniu występuje jako strona opierając się na indywidualnym interesie prawnym i nie przedstawił pełnomocnictwa do reprezentowania innych osób (właścicieli nieruchomości położonych przy drodze dojazdowej), nie jest zatem legitymowany do reprezentowania ich interesów w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji powyższego, Sąd uznał za niedopuszczalne powoływanie się przez skarżącego na naruszenie uprawnień innych podmiotów, niż sam skarżący. Sąd zaznacza ponadto, że mimo, iż w art. 33 § 1 p.p.s.a. jest mowa o interesie prawnym uczestnika postępowania sądowego na prawach strony, to nie można wyprowadzić stąd wniosku, że sąd jest władny badać występowanie interesu prawnego uczestnika i wyciągać w związku z tym konsekwencje procesowe (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt I GSK 220/09; postanowienie NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II OZ 904/12 i powołana tam literatura, CBOSA). Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że prawidłowo zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie odwoławcze. K.p.a. wprawdzie nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowią przesłanki określone przepisem art. 105 § 1 K.p.a., w myśl którego w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być natury podmiotowej i przedmiotowej. Wśród podmiotowych przesłanek umorzenia postępowania wymienić można okoliczność, gdy uczestnik postępowania utracił przymiot strony, lub - w przypadku postępowania odwoławczego - organ drugiej instancji ustali, że osoba składająca to odwołanie, nie posiada przymiotu strony w danym postępowaniu. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a., zobowiązany jest do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, z tego względu zobowiązany jest również do oceny we własnym zakresie interesu prawnego podmiotów dopuszczonych (lub pominiętych) do postępowania przez organ pierwszej instancji. Przede wszystkim jednak zobowiązany jest do oceny, czy odwołanie zostało wniesione zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., tj. czy zostało wniesione przez stronę. W przypadku ustalenia, że wniesione podanie (odwołanie) nie pochodzi od osoby, której zgodnie z przepisami prawa przysługuje uprawnienie do jego złożenia, postępowanie kończy się na etapie formalnej jego oceny, co wyklucza odniesienie się organu co do meritum sprawy (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2278/13, CBOSA). Z powyższych względów, nie mogą być oceniane zarzuty merytoryczne skargi. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.