II SA/Ol 446/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę. Z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że Starosta Ostródzki decyzją z 11 marca 2025 r., na wniosek spółki E. S.A. (dalej jako spółka, inwestor), ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie L., gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, poprzez zezwolenie spółce E. S.A. na wykonanie prac związanych z budową sieci elektroenergetycznej w postaci odcinka elektroenergetycznej linii kablowej nn 0,4 kV o łącznej pow. 62,00 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji. Od powyższego rozstrzygnięcia, odwołanie do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego złożyła M. G. - współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości (dalej skarżąca). Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z [...] r utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej u.g.n.), a następnie omówił brzmienie przepisu i zasady jego wykładni. Organ podkreślił, że wynikające z powyższego przepisu uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia w drodze decyzji, prawa własności gruntu ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy realizacja inwestycji infrastrukturalnej wymaga przeprowadzenia niezbędnych prac na nieruchomości, na które jej właściciel nie wyraża zgody, a prowadzone przez inwestora negocjacje z właścicielem gruntu nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Z brzmienia przepisu wynikają zatem dwie zasadnicze przesłanki, niezbędne do podjęcia decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, po pierwsze zamiar realizacji inwestycji celu publicznego zgodnej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (bądź też w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), po drugie nieudane rokowania z właścicielem nieruchomości. Wojewoda, wskazał następnie, że analiza akt postępowania pozwoliła stwierdzić, że obie wskazane wyżej przesłanki wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zostały spełnione. W tym kontekście organ zaznaczył, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji. Łączne spełnienie obu przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n., celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wojewoda wskazał, że pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że głównym celem zadania związanego z budową sieci elektroenergetycznej w postaci odcinka elektroenergetycznej linii kablowej Nn 0,4 kV o długości 61,00 m2 na przedmiotowej działce jest zasilenie w energię elektryczną zabudowań na działkach nr: [...], [...], położonych w tej samej miejscowości oraz zapewnienie zdolności do realizacji zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny przy utrzymaniu prawidłowych parametrów i jakości dostarczonej energii elektrycznej. Ponadto, inwestycja realizowana jest w celu umożliwienia również dalszych podłączeń i służyć będzie lokalnej wspólnocie. Powyższe zdaniem wojewody przesądziło, że może być ona zaliczona do kategorii inwestycji celu publicznego. Wojewoda podkreślił, że planowana na działce nr [...] inwestycja (budowa sieci elektroenergetycznej) jest zgodna z planem miejscowym. Jak zaznaczył, przedmiotowa działka znajduje się na terenie, objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym Uchwałą Rady Gminy D. Nr XXVI1/197/05 z 30 listopada 2005 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem KDW.04 z ustalonym przeznaczeniem - tereny dróg wewnętrznych obsługujących obszar planu. Zgodnie z § 14 pkt 5 lit. c), d) ww. uchwały warunki techniczne przyłączenia poszczególnych działek budowlanych należy uzyskać u zarządcy sieci, a kable energetyczne należy poprowadzić w pasie drogowym projektowanych dróg wewnętrznych. Natomiast zgodnie z § 14 pkt 8 warunki techniczne realizacji infrastruktury zostaną określone przez dysponentów sieci na podstawie przepisów odrębnych na etapie projektu budowlanego. Ponadto zgodnie z wyrysem z ww. miejscowego planu działka nr [...] oznaczona jest jako KDW.04 t.j. teren dróg wewnętrznych obsługujących obszar planu, co potwierdził również Wójt Gminy D. w zaświadczeniu o przeznaczeniu gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 15 listopada 2024 r. (k. 107 akt administracyjnych). Organ, w kontekście spełnienia warunku wcześniejszego przeprowadzenia przez inwestora rokowań w celu uzyskania zgody właściciela na wykonanie prac, wskazał, że przesłanka ta również została spełniona. Wojewoda zaznaczył, że zgromadzony materiał aktowy potwierdza, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody na wykonanie prac związanych z budową przyłącza kablowego, które trwały dłużej niż 2 miesiące i ostatecznie nie doprowadziły do zawarcia umowy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że 12 czerwca 2024 r., inwestor wysłał do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości propozycję uzgodnienia warunków zgody na posadowienie na przedmiotowej działce odcinka elektroenergetycznej linii kablowej Nn 0,4 kV. Do korespondencji dołączone zostały mapy obrazujące przebieg inwestycji. Ponadto inwestor wskazał zakres oczekiwanych uprawnień oraz zaproponował dwie alternatywne formy uregulowania statusu prawnego dostępu do ww. nieruchomości - w drodze ustanowienia służebności przesyłu, bądź w drodze oświadczenia woli. Jednocześnie inwestor zaznaczył, że w przypadku braku zgody prosi o przedstawienie przez współwłaścicieli kontrpropozycji w celu wypracowania kompromisu. Na ww. pisma inwestor nie otrzymał odpowiedzi, współwłaściciele nie podjęli ww. korespondencji, pomimo wysłania jej na adres wynikający z wypisu z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę Ostródzkiego. Wojewoda zwrócił uwagę, że wobec niepowodzenia pierwszych prób kontaktu, Inwestor uzyskał numer telefonu do współwłaścicielki i podczas rozmowy telefonicznej przedstawił warunki udostępnienia przedmiotowej nieruchomości. Współwłaścicielka (skarżąca) jednoznacznie wskazała, że zarówno ona jaki i drugi współwłaściciel nie wyrażają zgody na wykonania prac związanych z planowaną inwestycją na nieruchomości. Po ustaleniu prawidłowych adresów do korespondencji inwestor ponownie wysłał pisma do współwłaścicieli nieruchomości (pisma z 25 lipca 2024 r.) z prośbą o wyrażenie zgody na posadowienie na przedmiotowej działce odcinka elektroenergetycznej linii kablowej Nn 0,4 kV. Skarżąca - współwłaścicielka nieruchomości - pismem z 4 września 2024 r. (k. 78 akt administracyjnych) wskazała, że nie wyraża zgody na wykorzystanie jej nieruchomości w celu posadowienia ww. urządzeń, a T. M. drugi współwłaściciel ponownie nie podjął skierowanej do niego korespondencji. Inwestor ponownie - 3 września 2024 r, skierował do T. M. ww. prośbę, którą właściciel odebrał, jednak nie udzielił odpowiedzi. W wyniku braku zgody Skarżącej i braku odpowiedzi T. M. na przeprowadzenie inwestycji na ich nieruchomości, inwestor pismem z 14 października 2024 r., poinformował współwłaścicieli o zakończeniu rokowań ze skutkiem negatywnym, jednocześnie informując, że zostanie złożony wniosek do Starosty Ostródzkiego w celu wydania decyzji administracyjnej w sprawie ograniczenia przedmiotowej nieruchomości w związku z planowaną inwestycją na działce [...] będącą ich współwłasnością. Wojewoda zwrócił uwagę, że po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania w siedzibie Starostwa Powiatowego w Ostródzie w dniu 8 stycznia 2025 r. zorganizowana została rozprawa administracyjna. Jak wynika z protokołu z rozprawy administracyjnej do porozumienia między stronami nie doszło (k. 120 akt administracyjnych). W opinii Wojewody, nie ulegało wątpliwości, że rokowania zainicjowane w analizowanym stanie faktycznym przez uczestnika postępowania miały miejsce i nie doprowadziły do pozytywnego skutku. Organ podkreślił, że przy orzekaniu na podstawie art. 124 u.g.n. nie jest istotna okoliczność z jakiego powodu nie doszło do sfinalizowania rokowań. Decyduje jedynie fakt, że nie zakończyły się one pozytywnie. W związku z powyższym, inwestor stosownie do przepisu art. 124 ust. 2 u.g.n., uprawniony był do wystąpienia do Starosty z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym. Natomiast Starosta związany treścią wniosku, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zobowiązany był do wydania decyzji, o której mowa 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda znaczył również, że zakres ograniczenia prawa do nieruchomości w wydanej przez Starostę Ostródzkiego decyzji został prawidłowo określony. Decyzja ta wraz załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną część jednoznacznie wskazuje przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania tej inwestycji, która następuje zgodnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto inwestor miał na uwadze jak najmniejszą jej uciążliwość planowanego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z uzasadnieniem wniosku działka stanowi teren przeznaczony pod drogę wewnętrzną. Ingerencja w przedmiotową działkę będzie niewielka z uwagi na umiejscowienie urządzeń przy granicy. Wojewoda zwrócił również uwagę, ze odwołująca zarzuciła organowi pierwszej instancji wydanie decyzji, która uwzględnia wyłącznie interes wnioskodawcy z całkowitym pominięciem jej słusznego interesu jako obywatela. Powyższy zarzut w ocenie organu odwoławczego nie zasługiwał na uwzględnienie. Wojewoda wyjaśnił, że ograniczanie praw do nieruchomości następuje w drodze administracyjnej, a decyzje wydawane na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze swej istoty naruszają interes strony (właściciela nieruchomości). Na powyższą decyzję, pismem z 24 czerwca 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła M. G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak uwzględnienie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności możliwości i racjonalności ustalenia przebiegu sieci elektroenergetycznej m.in. przez przeznaczoną do tego drogę publiczną tj. m.in. przez działki [...] i [...] należące do Gminy, by zasilić prywatne działki w tym działki [...] i [...] bez potrzeby naruszania prawa własności osób fizycznych. - naruszenie przepisu art. 124 u.g.n. przez przyjęcie, że doprowadzenie energii elektrycznej do planowanej przez inwestora prywatnego inwestycji na działkach [...] i [...] obręb S. stanowi cel publiczny, podczas gdy inwestycja ta nie może być uznana za niezbędną dla zaspokojenie zbiorowych potrzeb albowiem zaspokojeniu zbiorowych potrzeb służy przeprowadzenie instalacji pozwalającej na dystrybucję energii elektrycznej w drodze publicznej (m.in. dz. [...] i [...]) - nieuwzględnienie faktu, że prywatna działka [...] nie była, nie jest i nigdy nie będzie wykorzystywana jako droga wewnętrzna, a obecny zapis w planie zagospodarowania przestrzennego wynika z inicjatywy prywatnego inwestora dzielącego na drobne działki swoją nieruchomość. - brak precyzyjnie zdefiniowanego celu publicznego, który uzasadniałby ograniczenie prawa własności i brak konkretnych dowodów i argumentów, przemawiających za tym, że bez wywłaszczenia niemożliwe byłoby osiągnięcie zakładanych korzyści społecznych. - naruszenie przepisów art. 11 kpa w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez istotne braki uzasadnienia decyzji, w tym nie odniesienie się przez organ do stanowiska skarżącej i brak należytej staranności, by przekonać właścicieli działki [...] co do niezbędności decyzji dla realizacji celu publicznego. Skarżąca zawnioskowała również o przeprowadzenie dowodu z wydruku z geoportalu na okoliczność istnienie racjonalnej i nie naruszającej cudzej własności możliwości budowy instalacji zasilającej planowane osiedle w drodze publicznej. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji starosty w całości. W motywach swojego stanowiska, skarżąca wskazała, że ani starosta i ani wojewoda nie dokonali wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nie dokonali potrzebnych w niniejszej sprawie ustaleń opierając się wyłącznie na twierdzeniach i dokumentach przedstawionych przez spółkę E. Skarżąca wskazała, że w wywodzie obu organów zabrakło argumentów na potwierdzenie tezy że przeprowadzenie instalacji przez działkę skarżącej stanowi realizację celu publicznego, jak również przekonującego uzasadnienia ustalonego przebiegu instalacji. Ta zamiast przez działkę skarżącej mogła by biec przez drogę publiczną. Skarżąca podkreśliła, że wniosek spółki dotyczył doprowadzenia sieci energetycznej do dwóch prywatnych działek. W jej opinii inicjatywa ta nie może być traktowana jako "realizacja celu publicznego", nie prowadzi bowiem do zaspokojenia potrzeb zbiorowych. Skarżąca zaznaczyła również, że w sprawie pomimo wniosku dotyczącego tylko dwóch działek pojawia się wizja konieczności zasilenia w niedalekiej przyszłości osiedla planowanego przez miejscowego dewelopera. Osiedle to położone jest przy drodze publicznej stanowiącej własność gminy. Racjonalne zdaniem skarżącej jest poprowadzenie instalacji energetycznej w drodze publicznej albowiem takie jest jej przeznaczenie. W dalszej części argumentacji Skarżąca zaznaczyła, że aby przepis art. 124 u.g.n. mógł być zastosowany konieczne jest m.in. wyczerpanie drogi rokowań-negocjacji. Spółka twierdząc, że spełniła ten warunek powołała się na swoją ofertę zapłaty [...] zł ewentualnie [...] zł. za zgodę na przeprowadzenie sieci przez prywatną działkę. W opinii skarżącej propozycja ta nie mogła być uznana za ekonomicznie racjonalną i stanowiła w istocie działanie pro forma. Ponadto skarżąca wskazała, że organy administracji powołując się na zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego nie wzięły pod uwagę, że grunt oznaczony w planie miejscowym jako droga wewnętrzna nigdy nie był, nie jest i nie będzie wykorzystywany jako droga, ponieważ właściciele tego terenu nie mają takich planów. Umieszczenie takiego zapisu w planie miejscowym nastąpiło z inicjatywy dewelopera dzielącego na mniejsze działki sąsiednią nieruchomość. Skarżąca podkreśliła, ze aby przepis art. 124 u.g.n. mógł być zastosowany konieczne jest precyzyjne zdefiniowanie celu publicznego, który uzasadniałby ograniczenie prawa własności. Konieczne jest powołanie się na konkretne dowody i argumenty, przemawiające za tym, że bez ograniczenia własności niemożliwe byłoby osiągnięcie zakładanych korzyści społecznych. Organy wydające zaskarżone decyzje nie odniosły się do najbardziej racjonalnego przebiegu instalacji elektroenergetycznej w przeznaczonym do tego celu pasie drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał również, że w przedmiotowej skardze nie powołano nowych okoliczności ani argumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, zaś ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzje zostały wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przywołany wyżej przepis reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, natomiast trzeba mieć na uwadze, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód. Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest jednak przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., 2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem. Analizując spełnienie powyżej wskazanych przesłanek w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji sąd stwierdził, że zostały one spełnione, co pozwala na ograniczenie sposobu korzystania nieruchomości położonej w obrębie L., gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w drodze decyzji organu administracji. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja – przeprowadzenie na przedmiotowej działce odcinka elektroenergetycznej linii kablowej Nn 0,4 kV stanowi inwestycję celu publicznego. Definicję inwestycji celu publicznego określa art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.) stanowiąc, że należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej ma status inwestycji celu publicznego, gdyż realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r. o sygn. akt: I OSK 1648/15, I OSK 1650/15, I OSK 1719/15, I OSK 1988/14, I OSK 2251/15, I OSK 2480/15, I OSK 2432/15, I OSK 2875/15, I OSK 3013/14; wyrok NSA z 25 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2967/12, dostępne w CBOSA). Dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma przy tym znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Podobnie nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy, czy też docelowy (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 697/15 i sygn. akt I OSK 796/16, dostępne CBOSA). Realizacja inwestycji liniowej wiąże się bowiem z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma ona na celu poprawę bezpieczeństwa energetycznego, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1244/15). Inwestycja tego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16, CBOSA). Pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. II OSK 672/11, CBOSA). Sam fakt, że przedmiotowa inwestycja ma na celu zasilenie w energię elektryczną zabudowań na działkach nr: [...], [...], nie przesądza jeszcze tego, iż nie można jej zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego. Wskazać bowiem należy, że o ile przedmiotowa inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej sieci, to nawet wykonanie przyłączenia pojedynczej nieruchomości pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspakaja jej potrzeby (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 672/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1280/13, CBOSA). Trafnie wskazał Wojewoda, że planowana inwestycja służyć będzie lokalnej społeczności, skoro dotyczy wykonania kablowej linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV, która zasilać będzie dwie nieruchomości. Ponadto, inwestycja umożliwi również dokonanie dalszych podłączeń i służyć będzie lokalnej wspólnocie. Należy także zwrócić uwagę, że trafny był argument podniesiony przez organ I instancji. Budowa sieci w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 266 z późn. zm.) stanowi realizację celu publicznego przez to, że wiąże się z realizacją publicznego obowiązku rozbudowy sieci (w tym przyłączy), który zgodnie z art. 7 ust. 5 i 6 ustawy Prawo energiczne spoczywa na przedsiębiorstwie energetycznym zajmującym się jej przesyłaniem lub dystrybucją. Co do drugiej przesłanki, a więc zgodności z planem miejscowym, to w przypadku tej sprawy chodzi o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustanowiony Uchwałą Rady Gminy D. Nr XXVII/197/05 z 30 listopada 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Warm. Maz. z 2006 r. Nr 20, poz. 509.) Zgodnie z ustaleniami tego planu nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...], znajduje się na obszarze oznaczonym w rysunku planu symbolem KDW.04, co zgodnie z zapisami planu oznacza teren dróg wewnętrznych obsługujących obszar objęty planem zagospodarowania. Ponadto, zgodnie z § 14 ust. 5 lit. d) Uchwały Nr XXVII/197/2005 Rady Gminy D. z dnia 30 listopada 2005 r "kable energetyczne należy prowadzić w pasie drogowym projektowanych dróg wewnętrznych". Stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi być zgodne z planem miejscowym. Według art. 4 ust. 1 ustawy z dni 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 15 ust. 2 tej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Inwestor nie ma zatem swobody ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego i związany jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie zaprojektowanie przebiegu linii elektroenergetycznej po działce skarżącej jest zgodne z postanowieniami planu miejscowego w zakresie możliwości lokowania infrastruktury technicznej. Dla przyjęcia takiej oceny, wystarczające jest to, że tekst planu przewiduje taką możliwość (bez dokładnego wskazania przebiegu na rysunku planu). Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2014 r. I OSK 537/13, LEX nr 1591039: "Ani w punkcie 1, ani w punkcie 10 ustępu 2 art. 15 u.p.z.p. (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. Samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej", nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną. Im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. Nie zawsze w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych, a jedynie wspomina się o inwestycjach "o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej". W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie postanowień planu przewidujących (dopuszczających) infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. Podnoszony przez skarżąca argument, że przedmiotowa działka nie jest wykorzystywana przez jej właścicieli jako droga wewnętrzna, nie ma znaczenia dla oceny przesłanki zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnoszone zaś w treści uzasadnienia skargi zarzuty dotyczące legalności i racjonalności postanowień samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykraczają poza granice niniejszej sprawy i nie mogą stanowić przedmiotu oceny Sądu. Ostatnia przesłanka dotyczy rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). W tym zakresie skarżąca zarzuciła ich pozorność czego wyrazem była propozycji rażąco zaniżonej ceny za ustanowienie służebności lub odpłatnego udostępnienia nieruchomości. Wskazać wobec tego należy, że Spółka podejmowała próby kontaktu ze Skarżącą. Z akt sprawy wynika, że spółka energetyczna pierwsze pismo zawierające stanowisko spółki wraz z propozycją ustanowienia służebności przesłała 13 czerwca 2024 r (data stempla pocztowego k. 31 akt administracyjnych). Na ww. pismo inwestor nie otrzymał odpowiedzi, skarżąca nie podjęła ww. korespondencji, pomimo wysłania jej na adres wynikający z wypisu z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę Ostródzkiego. Wobec powyższego inwestor podjął próbę kontaktu telefonicznego i ustalił adres korespondencyjny skarżącej. Pismem z 25 lipca 2024 r. (k. 46 i n. akt administracyjnych, potwierdzenie odbioru z 30 sierpnia 2024) inwestor przesłał skarżącej kolejną propozycję ustanowienia służebności przesyłu. Zaproponował również alternatywna formę uregulowania dostępu do nieruchomości poprzez wyrażenie zgody na dostęp do działki. Skarżąca - pismem z 4 września 2024 r. (k. 78 akt administracyjnych) wskazała, że nie wyraża zgody na wykorzystanie jej nieruchomości w celu przeprowadzenia przez nią linii kablowej. Inwestor pismem z 14 października 2024 r., (k. 87 akt administracyjnych) poinformował skarżącą o zakończeniu rokowań ze skutkiem negatywnym, jednocześnie informując, że zostanie złożony wniosek do Starosty Ostródzkiego w celu wydania decyzji administracyjnej w sprawie ograniczenia przedmiotowej nieruchomości w związku z planowaną inwestycją na działce [...] będącą ich współwłasnością. W kontekście wskazanych wyżej faktów, wskazać należy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n., nie precyzuje okoliczności, jakie winny w wypadku rokowań wystąpić. Niemniej jednak przyjmuje się, że przez rokowania należy rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli, mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia. Rokowania polegają więc na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Przyjąć należy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Wobec tego brak zgody właściciela na realizację prac oznacza nie tylko stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań bądź oświadczył wprost, że nie wyraża zgody na realizację inwestycji. Niemożność uzyskania zgody właściciela ma miejsce także w sytuacji, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron (tak wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r. I OSK 1046/20 publ. Lex/el.). Jak wynika z przywołanych ustaleń, inwestor skierował do skarżącej propozycję ustanowienia służebności przesyłu (proponując wynagrodzenie w kwocie 275 zł) lub alternatywną formę uregulowania dostępu do nieruchomości tj. zawarcie umowy odpłatnego udostępnienia nieruchomości dla potrzeb posadowienia urządzeń elektroenergetycznych za wynagrodzeniem w wysokości [...] zł. Skarżąca nie negowała otrzymania wskazanych propozycji. Co więcej skarżąca w sposób jasny pismem z 4 września 2024 r. odrzuciła możliwość zawarcia ze spółką energetyczną porozumienia. Powtórzyć należy, że nie jest rzeczą organów ani sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia. To bowiem nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Taka okoliczność została powyżej ustalona. Zatem i ta przesłanka została spełniona. Nie jest także trafny zarzut niezbadania przez organy możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia w sposób najmniej uciążliwy tj. przyjęcia alternatywnej, proponowanej przez skarżącą trasy przebiegu (lokowania) planowanej linii elektroenergetycznej. Przede wszystkim należy podkreślić, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku badania różnych wariantów lokalizacji planowanej inwestycji, a w szczególności uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści powołanego przepisu. Obowiązkiem organów jest natomiast zbadanie, czy wniosek składany w trybie art. 124 u.g.n. spełnia wszystkie ustawowe wymagania, co w niniejszej sprawie zostało pozytywnie zweryfikowane. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza bowiem albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. wyrok NSA z wyroku z 23 marca 2017 r., I OSK 99/17 i wyrok WSA w Poznaniu z 12 sierpnia 2015 r., IV SA/Po 358/15,CBOSA). Z tego względu, wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z wydruku z geoportalu na okoliczność istnienie racjonalnej i nie naruszającej cudzej własności możliwości budowy instalacji zasilającej w drodze publicznej, dotyczył okoliczności wykraczających poza granice kontrolowanej sprawy administracyjnej i nie mógł być uwzględniony. Zaznaczenia wymaga również, że wojewoda odniósł się wyraźnie do kwestii uciążliwości inwestycji. W zaskarżonej decyzji wskazał, że ingerencja w przedmiotową działkę będzie niewielka z uwagi na umiejscowienie urządzeń przy granicy. W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Powyższe przepisy określają tzw. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Natomiast stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym powołanej wyżej zasady przekonywania. Zasada ta zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wymaga natomiast takiego sporządzania uzasadnienia orzeczenia, by nawet strona, której stanowisko nie zostało przez organ uwzględnione, mogła stwierdzić, iż jej argumenty zostały przez organ administracji rzetelnie i wnikliwie zbadane, a ich odrzucenie stanowiło wyraz analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nie jedynie pominięcia, względnie zlekceważenia ich przez organ administracji publicznej. Organ odwoławczy realizuje opisane wyżej zasady również poprzez odniesienie się do zarzutów, podniesionych przez stronę w odwołaniu. Podkreślić należy jednak, że aby zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. mógł stanowić podstawę uchylenia decyzji, konieczne jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 940/20; wyrok NSA z 1 marca 2022 r., sygn. I OSK 1667/21; wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2022 r., sygn. IV SA/Po 130/22, publ. CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę po pierwsze organy w sposób przekonujący przedstawiły motywy wydania decyzji wyjaśniając zarówno uwarunkowania prawne jak i faktyczne jej podjęcia. Zasada przekonywania nie zobowiązuje przy tym organu do osiągniecia "rezultatu" w postaci przekonania strony. Organ powinien wykazać się jedynie starannością co do przedstawienia motywów swoich działań. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony. Na marginesie wskazać należy że polemika skarżącej dotycząca prawidłowości i racjonalności postanowień planu miejscowego sformułowana tak w odwołaniu jak i w skardze wykracza poza ramy niniejszej sprawy administracyjnej. Kwestia legalności aktu prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie mogła być oceniana w niniejszym postępowaniu. Fakt nie odniesienie się przez Wojewodę bezpośrednio do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu nie miał istotnego wpływ na wynik sprawy. Z rozstrzygnięcia organu II instancji, utrzymującego w mocy decyzję starosty, można bowiem wywnioskować, że organ ten uznał argumentację skarżącej za bezzasadną i w sposób wyczerpujący przedstawił motywy wpływające na konieczność wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości. Sąd podzielił tę ocenę, uznając za bezzasadne zarzuty, dotyczące braku rozważenia przez organy alternatywnej lokalizacji planowanej inwestycji, zarzut błędnej kwalifikacji planowanego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego, zarzut nie uwzględnienia przez organy okoliczności, że działka [...] nie jest wykorzystywana jako droga wewnętrzna, wreszcie zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.