II SA/Ol 529/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi E. W. i K. W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 11 lutego 2025 r., sprostowaną postanowieniem z 5 marca 2025 r., Starosta Elbląski (dalej: "starosta", "organ pierwszej instancji"), ograniczył na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: "u.g.n.") sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o pow. 0,0603 ha, stanowiącej własność E.W. i K.W. (dalej: "skarżący") na rzecz [...] S.A. (dalej: "spółka") w celu realizacji budowy sieci elektroenergetycznej w postaci odcinka elektroenergetycznej linii kablowej nn 0,4 kV. Starosta określił powierzchnię zajęcia części ww. działki na czas prowadzenia prac – 343 m2 i pas trwałego zajęcia – 4 m2. Stwierdził w uzasadnieniu, że planowana przez spółkę inwestycja jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ma na celu zaopatrzenie w energię w sposób ciągły i niezawodny stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne z dnia 10 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 284). Uznał, że została spełniona przesłanka poprzedzenia wniosku rokowaniami zmierzającymi do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonanie inwestycji. Spółka wystąpiła bowiem do skarżących pismami z 24 kwietnia 2023 r. i 14 sierpnia 2023 r. o wyrażenie zgody na posadowienie na ich działce odcinka elektroenergetycznej linii kablowej nn 0,4kV. Skarżący w pismach z 8 maja 2023 r. i 22 sierpnia 2023 r. nie wyrazili na to zgody, wskazując jednocześnie warunki, od spełnienia których uzależnili taką zgodę: zmianę przebiegu linii, wykonanie przyłącza energetycznego do ich działek i zawarcie przez właścicieli innych nieruchomości odpłatnych umów na udostępnienie ich działki. Dodatkowo, w piśmie z 13 października 2023 r. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na przyłącze energetyczne przedstawione w projektach z 4 maja 2023 r. i 22 sierpnia 2023 r. Starosta zaznaczył, że Wójt Gminy Elbląg (dalej: "wójt") wydał 29 lutego 2024 r. decyzję nr 19 o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej niskiego napięcia 0,4 kV [...]. Ocenił, że przebieg planowanej inwestycji jest zgodny z ww. decyzją. Dodał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: "SKO") decyzją z 23 września 2024 r. utrzymało w mocy tę decyzję. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucili, że decyzja narusza art. 124 u.g.n., gdyż inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego oraz nie przeprowadzono rokowań. Wywiedli, że inwestycja ograniczona jest jedynie do wykonania przyłącza do domku letniskowego pracownika spółki, zatem nie spełnia kryterium inwestycji celu publicznego. Ponadto oświadczyli, że spółka informowała ich, że nie może spełnić warunku wyrażenia zgody na realizację spornej inwestycji, to jest wybudowania przyłączy do 4 innych działek. W ocenie skarżących świadczy to o tym, że spółka nie była zainteresowana tworzeniem faktycznej sieci energetycznej dla większej liczby odbiorców w lokalizacji, którą wskazali. Tym samym rokowania były fikcyjne i miały na celu wyłącznie umożliwienie inwestorce złożenia przedmiotowego wniosku. Wywiedli, że przedstawienie propozycji usytuowania sieci i urządzeń na nieruchomości, bez podjęcia próby uzgodnienia stanowisk, stanowi jedynie zaproszenie do rokowań, co nie wypełnia dyspozycji z art. 124 ust. 3 u.g.n. Ocenili również, że oferta wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu w kwocie 20 zł miała charakter pozorny i obiektywnie była niemożliwa do przyjęcia. Skarżący zarzucili ponadto, że starosta postanowieniem z 29 kwietnia 2025 r. odmówił uzupełnienia ww. decyzji o dokładny opis stanu faktycznego, o co wnosili 2 marca 2025 r. Tym samym, odmówił zebrania całokształtu materiału dowodowego, co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."). Wywiedli też, że postępowanie administracyjne jest sporem, zatem zgodnie z art. 13 k.p.a. przed wydaniem decyzji organ miał obowiązek nakłaniania stron do zawarcia ugody, czego zaniechał. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "wojewoda") decyzją z 26 czerwca 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda wyjaśnił, że art. 124 ust. 1 u.g.n. zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami oraz zgodności inwestycji z miejscowym planem lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ocenił, że w sprawie spełniony został warunek zachowania zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stwierdził, że decyzja starosty jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji wójta o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 29 lutego 2024 r. Wyjaśnił, że planowana inwestycja jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Przedmiotowa sprawa dotyczy budowy sieci elektroenergetycznej kablowej. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swojej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie podmiotowym czy funkcjonalnym. Zauważył, że realizowana inwestycja zgodnie z decyzją wójta o ustaleniu realizacji celu publicznego oraz z wnioskiem i dokumentacją inwestora, dotyczy zasilenia w energię elektryczną zabudowań na dwóch działkach. Inwestycja jest realizowana przez przedsiębiorstwo energetyczne, działające na podstawie przepisów ustawy – Prawo energetyczne i służy zapewnieniu dostępu do infrastruktury elektroenergetycznej dla dobra powszechnego. Jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej, to mieści się w zadaniach własnych gminy i prowadzi do zaspokojenia potrzeb i interesów części społeczności lokalnej. Wojewoda wywiódł również, że przedmiotem rokowań wskazanych w art. 124 ust. 3 u.g.n. jest uzyskanie zgody na zajęcie nieruchomości w celu wykonania prac, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, i pozostawienie na niej wybudowanych ciągów, przewodów i urządzeń. W wyniku rokowań może zostać zawarta umowa szczegółowo określająca warunki udostępnienia nieruchomości, zasady korzystania z niej przez inwestora oraz zasady rozliczeń odszkodowawczych. Zaznaczył, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania przez przedstawienie propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, a ustawodawca nie przewidział szczególnej formy ich zakończenia. Zdaniem organu odwoławczego, spełniony został warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami, zmierzającymi do uzyskania zgody od właściciela nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z budową odcinka sieci elektroenergetycznej kablowej. Spółka prowadziła bowiem negocjacje mające na celu ustalenie warunków korzystania z nieruchomości. Dowodem rokowań są pisma inwestora z 24 kwietnia 2023 r., 14 sierpnia 2023 r., 25 września 2023 r. i 9 grudnia 2024 r. Inwestor, występując z prośbą o wyrażenie zgody na posadowienie na ww. działce odcinka linii kablowej, proponował różne formy uregulowania statusu prawnego dostępu do nieruchomości, tj. w drodze ustanowienia służebności przesyłu lub w drodze oświadczenia woli, wskazując, że w przypadku braku akceptacji lub propozycji zmiany zapisów przesłanych projektów, możliwe jest wypracowanie kompromisu. Skarżący ostatecznie nie zgodzili się na realizację inwestycji, stwierdzając, że wyrażą zgodę na posadowienie linii kablowej pod warunkiem, że jej przebieg zostanie zmieniony w zaproponowany przez nich sposób, linia dodatkowo będzie zasilała 4 inne działki, właściciele 3 z tych działek zawrą z nimi odpłatne umowy udostępnienia nieruchomości. Wojewoda ocenił, że strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, których żadna nie chciała uwzględnić i ostatecznie nie doszło do porozumienia. Stwierdził, że rokowania zostały przeprowadzone, jednakże nie doprowadziły do uzyskania zgody na wykonanie czynności zamierzonych na ww. działce. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. ustawodawca przewidział instytucję "rokowań", a nie ugody administracyjnej. W złożonej skardze skarżący stwierdzili, że 15 lipca 2025 r. zwrócili się do wojewody o udostępnienie akt sprawy, na podstawie których wydał zaskarżoną decyzję. Organ poinformował ich 16 lipca 2025 r. o możliwości zapoznania się z aktami w siedzibie delegatury, po umówieniu się z pracownikiem. Po otrzymaniu tej wiadomości, skontaktowali się z pracownikiem Delegatury Urzędu Wojewódzkiego i dowiedzieli się, że pracownik wymieniony w ww. piśmie będzie nieobecny do 21 lipca 2025 r., a ponadto nie ma spisu akt sprawy. Skarżący ponowili wniosek o udostępnienie akt, lecz wojewoda postanowieniem z 22 lipca 2025 r. odmówił im udostępnienia akt sprawy. Skarżący wywiedli, że przed rozpoznaniem sprawy organ winien dysponować wszystkimi dowodami, zawartymi w aktach sprawy, które organ pierwszej instancji powinien przekazać spisem akt. Według skarżących poznanie spisu dokumentów – dowodów, które zadecydowały o rozstrzygnięciu organów obu instancji, jest ich prawem, i pozwala ocenić, czy organy dysponowały wystarczającymi ustaleniami faktycznymi. Wojewoda, odmawiając im dostępu do akt, uniemożliwił odniesienie się do wydanej decyzji. Stwierdzili, że brak spisu akt budzi wątpliwości, czy wojewoda posiadał wszystkie dowody pozwalające na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Wywiedli, że gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy, uzasadnione jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i "wznowienie postępowania w oparciu o pełną wiedzę co do istniejących w sprawie dokumentów" oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Jednocześnie wyjaśnił, że pomimo informacji o możliwości udostępnienia akt sprawy w siedzibie delegatury w Elblągu, skarżący nie skorzystali z tego prawa. Następnie, po złożeniu wniosku o niezwłoczne udostępnienie spisu akt sprawy, postanowieniem z 22 lipca 2025 r. wojewoda odmówił udostępnienia akt i spisu akt sprawy. Wyjaśnił, że nie jest w posiadaniu żądanego dokumentu – spisu akt sprawy, a w obowiązującym stanie prawnym organ administracji publicznej nie ma obowiązku sporządzenia na wniosek strony wykazu dokumentów znajdujących się w aktach. W pismach z 17 listopada 2025 r. i 12 stycznia 2026 r. skarżący podtrzymali swoje zarzuty i zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio. Z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że choć ustawodawca umożliwia przymusowe, wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego, to ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w tym przepisie jest możliwe wyłącznie przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., 2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem. Prawidłowo organy obu instancji uznały, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji wszystkie przesłanki zostały spełnione, co pozwalało na ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości skarżących w drodze decyzji organu administracji. Organy obu instancji prawidłowo oceniły, że planowana przez spółkę inwestycja, polegająca na budowie na ww. działce odcinka elektroenergetycznej linii kablowej nn 0,4 kV, objętej decyzją Wójta Gminy Elbląg z 29 lutego 2024 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej niskiego napięcia 0,4 kV [...]), stanowi inwestycję celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z tym przepisem pod tym terminem należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że budowa lub przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej ma status inwestycji celu publicznego, gdyż realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa i interes społeczny (por. np. wyroki NSA z 6.07.2016 r. o sygn. akt: I OSK 1648/15, I OSK 1650/15, I OSK 1719/15, I OSK 1988/14, I OSK 2251/15, I OSK 2480/15, I OSK 2432/15, I OSK 2875/15; wyrok NSA z 25.10.2013 r. I OSK 2967/12, – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma przy tym znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem: Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Podobnie nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy docelowy (por. wyroki NSA z 12.10.2016 r. I OSK 697/15 i I OSK 796/16). Bez znaczenia jest też, kim są właściciele przyłączanych działek. W przypadku sieci elektroenergetycznej występuje zarówno interes społeczny, jak i gospodarczy, gdyż co do zasady, budowa sieci służy zapewnieniu stałego dopływu energii do gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z 8.12.2015 r., I OSK 1244/15). Wbrew przekonaniu skarżących, fakt, że przedmiotowa inwestycja ma zasilać aktualnie w energię elektryczną tylko dwie działki, w tym jedną, której właścicielem ma być pracownik spółki energetycznej, nie przesądza, że nie można jej zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego. Jak bowiem wynika z uzasadnienia ww. decyzji SKO w Elblągu z 23 września 2024 r.: "Projektowany odcinek linii (sieci) stanowi dalszą rozbudowę istniejącej sieci i stanowi fragment całego jej układu, przy czym planowana sieć ma za zadanie w przyszłości zasilić kolejne zabudowania. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że obliczona została na dostarczenie energii elektrycznej do 10 –15 zabudowań w zależności od zamówionej mocy przyłączeniowej". W przypadku gdy inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej sieci, to wykonanie przyłączenia nawet pojedynczej nieruchomości pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspakaja jej potrzeby (por. wyroki NSA z 5.07.2011 r. II OSK 672/11 i z 29.0.2013 r. II OSK 1280/13). Inwestycja tego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, który sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z 8.03.2017 r. I OSK 2418/16). Wobec powyższego, nie może budzić wątpliwości, że spełniona jest przesłanka, że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. W sprawie wystąpiła również druga z ww. przesłanek zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Spółka przedłożyła staroście z wnioskiem inicjującym kontrolowane postępowanie decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta, stosownie do przepisów u.g.n oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesądza o dopuszczalnym położeniu planowanej inwestycji celu publicznego. W myśl wyraźnej treści art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem to nie starosta czy wojewoda, lecz inwestor ustala akceptowalne z jego punktu widzenia rozwiązania w zakresie szczegółów lokalizacji i realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, które zobligowany jest określić w ramach warunków decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co wynika wprost z art. 124 ust. 1 u.g.n. Rola ww. organów w tym wypadku ogranicza się do skontrolowania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z tą decyzją (lub treścią planu miejscowego, jeżeli obowiązuje na danym terenie). W konsekwencji na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego nie ma już możliwości kwestionowania ani zmiany usytuowania przebiegu linii i obszaru, na którym zaplanowano inwestycję celu publicznego (por. np. wyroki NSA z 23.11.2009 r. I OSK 197/09 i z 1.12.2021 r. I OSK 2088/19). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in.: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 1 – 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie jest sporne, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że zakres zajęcia nieruchomości skarżących pod planowaną inwestycję jest zgodny z opisaną wyżej decyzją wójta z 29 lutego 2024 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym z granicami terenu objętego tą decyzją w zakresie nieruchomości skarżących, oznaczonymi w załączniku graficznym sporządzonym na kopii mapy w skali 1:1000, stanowiącym integralną część decyzji. Wbrew stanowisku skarżących, organy zasadnie ustaliły także, że inwestor przeprowadził rokowania, które nie doprowadziły do zawarcia porozumienia. W tym zakresie skarżący zarzucili pozorność rokowań. Zarzut ten uzasadnili brakiem zgody spółki na zmianę przebiegu linii w sposób wskazany przez skarżących i zaproponowaniem rażąco zaniżonej ceny za ustanowienie służebności. Z akt sprawy wynika, że spółka wystąpiła do skarżących pismem z 24 kwietnia 2023 r. o wyrażenie zgody na nieodpłatne udostepnienie jej przedmiotowej działki w celu posadowienia odcinka linii kablowej nn 0,4kV o długości 53 m i wyrażenie zgody na pozostawienie tego urządzenia na działce. W odpowiedzi skarżący pismem z 8 maja 2023 r. nie wyrazili zgody na realizację tego projektu i oświadczyli, że wyrażą zgodę na jedną nitką przyłącza kablowego prowadzącego do działek nr nr [...], pod warunkiem, że właściciele działek nr nr [...] zawrą z nimi odpłatne umowy udostępnienia działek nr nr [...], po których ta nowa linia miałaby biec. W piśmie z 14 sierpnia 2023 r. spółka zwróciła się do skarżących o wyrażenie zgody na budowę odcinka przedmiotowej sieci o skróconej do 8 m długości przebiegu przez działkę skarżących. Zaproponowała ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem 20 zł lub odpłatne (w kwocie 10 zł) udostępnienie nieruchomości w celu budowy odcinka przedmiotowej sieci. Skarżący w odpowiedzi z 22 sierpnia 2023 r. nie wyrazili zgody również na te propozycje, podtrzymując pierwotną ofertę. Jednocześnie wskazali, że budowa zespołu domków letniskowych jest niezgodna z wydanymi warunkami zabudowy działek nr [...] i warunkami wstępnymi dostawy energii elektrycznej do tych działek. W piśmie z 25 września 2023 r. spółka wyjaśniła, że w ramach omawianego zadania inwestycyjnego nie jest możliwe uwzględnienie żądania skarżących dotyczącego budowy sieci do ww. działek. Poinformowała jednocześnie, że skarżący mogą wystąpić do spółki o wydanie warunków przyłączenia do sieci wskazanych działek, a po spełnieniu warunków realizacji, spółka zrealizuje oczekiwane przyłączenie do sieci. Ponadto, ponownie zwróciła sią o wyrażenie zgody na posadowienie na przedmiotowej działce przedmiotowego odcinka 8 m sieci w jednej z form zaproponowanych w piśmie z 14 sierpnia 2023 r. Skarżący w piśmie z 13 października 2024 r. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na przyłącze energetyczne przedstawione w ww. projektach i podtrzymali swoją propozycje oraz zarzuty niezgodności inwestycji z decyzjami ustalającymi warunki zabudowy działek. Spółka w piśmie z 9 grudnia 2024 r. ponownie poinformowała o braku możliwości spełnienia żądań skarżących. W kontekście wskazanych faktów, stwierdzić należy, że art. 124 ust. 3 u.g.n. nie precyzuje okoliczności, jakie winny wystąpić w wypadku rokowań. Przyjmuje się, że przez rokowania należy rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają przy tym składania oświadczeń woli, mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia. Rokowania polegają więc na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają również konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Wobec tego, brak zgody właściciela na realizację prac oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań bądź gdy oświadczył wprost, że nie wyraża zgody na realizację inwestycji, a także gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Niezadowolenie skarżących z oferowanych propozycji nie stanowi o niewykonaniu przez wnioskodawcę obowiązku przeprowadzenia rokowań, przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia (por. wyroki NSA z 4.10.2017 r. I OSK 3182/15, 4.07.2021 r. I OSK 358/21). Ustawodawca nie wprowadził w art. 124 ust. 3 u.g.n. żadnych wymogów i reguł co do formy i treści rokowań, obligując tylko do ich prowadzenia przez podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Oznacza to, że o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor. Konsekwentnie, kontroli nie podlega tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Organ administracji, a za nim i sąd, ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron (tak NSA w wyroku z 24.11.2020 r. I OSK 1046/20). Kwestie, takie jak dobra albo zła wiara inwestora czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Wobec powyższego, okoliczność, że inwestor nie zgodził się na propozycję skarżących obejmującą zmianę przebiegu odcinka sieci kablowej nie podważa zasadności stanowiska organów obu instancji, że w sprawie spełniona została przesłanka przeprowadzenia przez inwestora rokowań ze skarżącymi. Dodać można, że spółka wyjaśniła skarżącym, w jaki sposób mogą przyłączyć wskazywane przez nich działki do sieci. Natomiast jak już wyjaśniono, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie jest możliwa zmiana trasy linii kablowej, której przebieg wiążąco ustalono w odrębnym postępowaniu. Ponadto, nie można uznać, że od spółki zależało zawarcie przez skarżących umów z osobami trzecimi. Natomiast w toku rokowań skarżący nie kwestionowali wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności lub udostępnienie nieruchomości i nie podali kwoty, która satysfakcjonowałaby ich. Powtórzyć należy, że nie jest rzeczą organów administracji ani sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właścicieli nieruchomości do przyjęcia. Kwestia ta nie jest rozstrzygana w ramach orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Taka okoliczność została powyżej ustalona. Wyjaśnić również należy, że decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, a ponadto stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec tego kwestie technicznych możliwości zrealizowania sieci, a także tryb, forma i zakres koniecznych działań faktycznych i prawnych, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód, są analizowane na etapie udzielenia pozwolenia na budowę przez organy architektoniczno-budowlane. Reasumując należy stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji ustaliły wszystkie istotne okoliczności faktyczne, niezbędne dla rozpatrzenia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Sądowa kontrola wydanych w sprawie decyzji nie wykazała również naruszeń przepisów postępowania, uzasadniających zarzuty skarżących. Z akt sprawy wynika, że organy nie uchybiły przepisom postępowania i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i tym samym wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Przekazane sądowi akta sprawy dostatecznie przedstawiają okoliczności faktyczne, konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych sądu (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu braku wiedzy skarżących, jakimi dowodami dysponowały organy przed wydaniem decyzji, podkreślić należy, że z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika jednoznacznie, jakie dowody (dokumenty) zostały rozpatrzone w tym postępowaniu zarówno przez starostę, jak i wojewodę, a następnie stanowiły podstawę ustalenia okoliczności faktycznych, na podstawie których wydano obie decyzje. Skarżący nie musieli więc zapoznawać się ze "spisem akt", aby dowiedzieć się, czy organy obu instancji dysponowały wszystkimi dokumentami przed wydaniem decyzji. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika ponadto, że starosta zawiadomił skarżących pismem z 17 grudnia 2024 r. o wszczęciu postępowania i prawie do czynnego w nim udziału. Skarżący skorzystali z tego prawa, składając pismo z 27 grudnia 2024 r. Zostali również poinformowani pismem z 17 stycznia 2025 r. o uprawnieniach, o których mowa w art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., to jest o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od daty doręczenia tego pisma, oraz o prawie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Skarżący nie zapoznali się z aktami sprawy w siedzibie organu, lecz w piśmie z 22 stycznia 2025 r. przedstawili swoje stanowisko w sprawie. Treść pism, które skarżący kierowali do wojewody i odpowiedzi udzielane przez ten organ, nie uzasadniają zarzutu, że wojewoda uniemożliwił lub ograniczył skarżącym prawo dostępu do akt sprawy. W piśmie z 16 lipca 2025 r. poinformowano skarżących, że udostępnienie akt sprawy możliwe jest w siedzibie urzędu w Elblągu przy ul. Wojska Polskiego 1, po wcześniejszym umówieniu wizyty z pracownikiem, którego dane kontaktowe podano w tym piśmie. Skarżący nie skorzystali z tej możliwości, lecz zażądali przesłania skanu "spisu akt sprawy". Okoliczność, że wojewoda nie przesłał skarżącym skanu takiego dokumentu, gdyż nie został on sporządzony (o czym poinformowano skarżących w postanowieniu z 22 lipca 2025 r.), nie oznacza naruszenia ich uprawnienia do dostępu do akt sprawy. Wyjaśnić jednocześnie należy, że w niniejszym postępowaniu sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości postanowienia wojewody z 22 lipca 2025 r., gdyż podlega ono odrębnemu zaskarżeniu, o czym pouczono skarżących w tym postanowieniu. Dodać należy, że stosownie do art. 66a §1 k.p.a. w aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy. W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów określających te czynności (§ 2). Zgodnie z § 3 metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana. Jeżeli organ nie sporządził metryki akt sprawy, to stwierdzenie zaniechania wyłącznie w tym zakresie nie uprawniałoby sądu do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia decyzji w całości albo w części. Przepis ten obliguje sąd do uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie i uchylenia decyzji lub postanowienia w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania (niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Braku wyłącznie metryki sprawy, co do zasady, nie można uznać za takie naruszenie. Odnosząc się do zarzutu ograniczenia przez sąd prawa skarżących do zapoznania się z aktami sprawy należy wskazać, że skarżący zostali poinformowani w piśmie z 2 października 2025 r., że nie jest możliwe udostępnianie akt sprawy w dniu rozprawy. Nie było to jednoznaczne z uniemożliwieniem skarżącym zapoznania się z tymi aktami w innym terminie, po uprzednim ustaleniu terminu. Na stronie https://bip.olsztyn.wsa.gov.pl są informacje, w jaki sposób strona postępowania sądowego może uzyskać dostęp do akt sprawy w czytelni akt (zakładka: "informacje o podmiocie": "udostępnianie akt"), a także do akt sądowych przez internet (zakładka: "elektroniczna komunikacja z sądem, dostęp do akt sądowych online, rozprawy odmiejscowione"). Znajduje się tam informacja, że z uwagi na konieczność zapoznania się z aktami spraw przez sędziów orzekających, możliwość ich udostępnienia stronom i pełnomocnikom w ciągu 3 dni poprzedzających rozprawę należy uzgadniać z sekretariatami Wydziałów orzeczniczych. Zalecane jest wcześniejsze ustalenie terminu wglądu do akt sprawy telefonicznie lub mailowo. Zgłoszenia zapotrzebowania na akta spraw przyjmowane są Wydziale Informacji Sądowej najpóźniej w dniu poprzedzającym wgląd do żądanych akt sprawy. Skarżący stawili się w sądzie 17 listopada 2025 r. bez wcześniejszego ustalenia terminu Tego dnia z aktami sprawy zapoznawał się sędzia sprawozdawca, wobec czego nie mogły one zostać udostępnione skarżącym. Z notatki służbowej kierownika sekretariatu WIS wynika, że skarżący zostali poinformowani o możliwości udostępnienia im akt sprawy 20 listopada 2025 r. Z możliwości tej nie skorzystali. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.