II SA/Ol 676/23

Dnia 16 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 25 listopada 2021 r., nr XL/308/21 w przedmiocie określenia wysokości diet dla radnych, zasad ich ustalania i wypłacania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Tolkmicku podjęła 25 listopada 2021 r., na podstawie art. 25 ust. 4, 6 - 8 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, z późn. zm.; dalej: u.s.g.), przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1974), uchwałę nr XL/308/21 w sprawie określenia wysokości diet dla radnych, zasad ich ustalania i wypłacania. Prokurator Rejonowy w Elblągu (dalej: Prokurator, skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na ww. uchwałę. Zarzucił temu aktowi istotne naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej: u.o.a.n.) przez zaniechanie ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 listopada 2021 r., podczas gdy uchwała, jako akt zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na terenie danej gminy, winna wchodzić w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych uchwała rady jednostki samorządu terytorialnego, której przedmiotem jest sposób przyznawania i ustalenia wysokości diet radnych stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym, abstrakcyjnym i normatywnym. Charakter normatywny wyraża się w tym, że na podstawie przepisów ww. uchwały jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała zawiera normy mające charakter generalny, gdyż nie są one skierowane do określonej, imiennie wskazanej osoby, ale do każdego, kto sprawuje mandat radnego. Ponadto diety wypłacane są systematycznie, cyklicznie - co miesiąc, a więc uchwała nie odnosi się do ściśle określonego, konkretnego zdarzenia co prowadzi do wniosku, iż przepisy mają charakter abstrakcyjny. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. W konsekwencji zgodnie z ww. przepisami uchwała ta - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Prokurator podkreślił, że niewykonanie obowiązku ogłoszenia uchwały jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o uwzględnienie skargi w całości. Rada Miejska podzieliła ocenę skarżącego, że ww. uchwała zawiera normy o charakterze generalnym, abstrakcyjnym i normatywnym, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego. Stwierdziła, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie i co do zasady wiąże się z 14-dniowym okresem vacatio legis. Przyznała, że konsekwencją nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102; wyrok NSA z 27 listopada 2018 r. II OSK 2517/18, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. np. wyroki NSA: z 14 czerwca 2022 r. III OSK 5279/21; 17 listopada 2021 r. III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r. II OSK 2794/16; z 29 stycznia 2015 r. II OSK 3270/14, CBOSA). Ustawodawca nie sformułował legalnej definicji aktu prawa miejscowego, lecz w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów -obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. np. wyroki NSA z: 25 września 2019 r. II OSK 2678/17; 20 września 2018 r. II OSK 2322/16; 13 grudnia 2016 r. I OSK 2243/16, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z: 19 czerwca 2019 r. II OSK 2048/17, 20 września 2018 r. II OSK 2353/16, 25 lutego 2016 r. II OSK 1572/14 oraz z 11 września 2012 r. II OSK 1818/12; CBOSA). Zasadnie skarżący i Rada Miejska wywiedli, że zakwestionowana uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, to jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Ponadto uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jednakże w § 8 zaskarżonej uchwały przewidziano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 listopada 2021 r. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 u.o.a.n. w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Odstąpienie od konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 30 listopada 1993 r., K 18/92; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 lutego 2002 r., K 47/01). Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r. I SA/Łd 633/17, CBOSA). Dodać należy, że techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie w przypadku aktów prawa miejscowego zawiera § 45 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", wskazując możliwe do zastosowania brzmienia artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n.– jest istotnym naruszeniem prawa, które powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.