II SA/Ol 854/11

Dnia 22 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia odwołania M. M., utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Wójta, z dnia ‘[...]", którą organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym stryjem męża – Z. M. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce, ojcu, innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy lub opiekunowi faktycznemu dziecka. Wskazano, że wnioskodawczyni jest żoną bratanka Z. M., którym się opiekuje. Wyjaśniono, że na odwołującej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby, nad którą sprawuje opiekę. Zauważono, że zgodnie z art. 62 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. M. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy. Organom orzekającym zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 i 1a w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną i niekonstytucyjną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 10 § 1 i 2, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 138 § 1 Kpa, poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, opieszałe i przewlekłe załatwianie sprawy, zaniechanie wykorzystania wszystkich dowodów w sprawie, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przekłamania merytoryczne zawarte w uzasadnieniu decyzji oraz pominięcie przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w marcu 2011r. wystąpiła o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad wymagającym stałej opieki Z. M. –stryjem męża. Wskazała, że Z. M. posiada trzech braci, w tym jeden zaginiony od 1991r. oraz siostrę. Stwierdziła, że rodzeństwo nie jest w stanie sprawować opieki nad nim, gdyż mają ustalone prawo do emerytury lub renty, a także niektórzy pracują. Skarżąca natomiast jest osobą niepracującą, nie ma ustalonego prawa do emerytury, zamieszkuje w bezpośrednim sąsiedztwie z chorym stryjem męża i babcią męża, posiada małoletnie dziecko, a mąż zatrudniony jest w O. Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego. Zauważyła, że nie podejmuje zatrudnienia i jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Podkreśliła też, że stryjem męża i jego 90 letnią mamą opiekuje się z dobrej woli od ponad 2 lat. Osoby te nazywa "wujkiem" i "babcią". Skarżąca podniosła, że nie jest osobą obcą, należy do rodziny M., nosi takie nazwisko i uczestniczy w uroczystościach i życiu rodziny. Jest akceptowana przez całą rodzinę M. Zdaniem skarżącej organy dokonując dosłownej interpretacji przepisów pominęły "ludzki wymiar". W gąszczu przepisów zniknął człowiek – chory inwalida, wymagający ciągłej i troskliwej opieki. Podniosła, że rzeczywista opieka nad osobą niepełnosprawną i niepodejmowanie w związku z tym zatrudnienia, a nie alimentacja – winny być podstawą do przyznawania przez organy administracji publicznej świadczeń pielęgnacyjnych. Odmienna wykładnia art. 17 ust.1 i 1a byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny określonymi w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP i zasadą równości wobec prawa unormowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, że ustawodawca, określając krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych niż rodzice i opiekunowie faktyczni dziecka, odwołał się do przepisów dotyczących obowiązku alimentacyjnego, zawartych w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Z przepisów tych wynika, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo (art. 129 ), ponadto w orzecznictwie sadowo administracyjnym przyjmuje się, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, z czego wynika prawo ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał ponadto, że przed wydaniem decyzji skarżąca zapoznała się z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może nastąpić między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem postępowania administracyjnego był wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na stryja męża. Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) stanowi, że takie świadczenie przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej -. w razie nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca wskazał jednocześnie, iż podmiotami uprawnionymi do otrzymywania tego świadczenia są: (1) matka albo ojciec dziecka, (2) inna osoba, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny wedle przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59), oraz (3) opiekun faktyczny dziecka. W niniejszej sprawie bezsporny jest stan faktyczny sprawy, w szczególności organy poczyniły stosowne ustalenia, niezbędne do stwierdzenia, czy M. M. przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia. Organy prawidłowo skupiły się w pierwszym rzędzie na ocenie czy należy ona do kręgu uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego Z przytoczonego przepisu wynika, że uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiążą się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym, który polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie (art. 128 Kro). Zgodnie z art. 617 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki, itd.). Zgodnie natomiast z art. 129 § 1 kodeksu obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Kolejność obowiązku alimentacyjnego polega natomiast na tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Opisane zasady dotyczące obowiązku alimentacyjnego ustalone na gruncie prawa rodzinnego zostały przyjęte przez ustawę o świadczeniach rodzinnych. Zestawienie treści art. 17 ust. 1 z treścią art. 17 ust. 1a ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym lub rodzeństwu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. Ustalenie zatem podmiotów uprawnionych do wnioskowania o przedmiotowe świadczenie wymaga wskazania osób zobowiązanych do alimentacji. W kontekście rozpatrywanej sprawy oznacza to, że do uzyskania wskazanego świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym Z. M. jest uprawnione jego rodzeństwo. Skarżąca natomiast nie będąc z nim spokrewniona nie może domagać się tego prawa. Łączy ich jedynie stosunek powinowactwa, który został określony w art. 61 8 Kro. Skarżąca wywodzi, że dwóch braci i siostra Z. M. nie jest w stanie tej opieki sprawować, gdyż mają ustalone prawo do emerytury lub renty albo pracują. Wbrew przekonaniu skarżącej okoliczności te nie uzasadniają przyjęcia, że nie są oni w stanie sprawować opieki. Twierdzenie takie mogłoby dotyczyć sytuacji uniemożliwiającej w sposób obiektywny, a więc niezależny od ich woli, sprawowania opieki nad chorym bratem. W szczególności fakt czynności zawodowej, nie wyłącza - w rozumieniu art. 17 ust. 1a ustawy - możliwości sprawowania przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym bratem. Podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok wykazania, że osoba bliska, co do której istnieje obowiązek alimentacji, wymaga opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, jest bowiem właśnie rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Podkreślić trzeba, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia jest częściowe zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 cyt. ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 2 lit. a) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Świadczenie to zatem służy częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny, wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Logicznie rozumując, fakt czynności zawodowej, czy też pobierania emerytury nie pozbawia takiej osoby zdolności do sprawowania opieki nad chorym krewnym i nie zwalnia jej z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, z którym ustawodawca połączył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy i zasadnie uznały, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad stryjem męża. W ocenie Sądu przesłanką konieczną, warunkującą przyznanie tego świadczenia jest istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niespełnienie tej przesłanki wyklucza możliwość przyznania świadczenia. (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. II SA/Gd 396/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2010 r. sygn. II SA/Sz 653/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. II SA/Op 345/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 sierpnia 2010 r., dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć można, że przepis art. 17 ustawy, a przede wszystkim jego ust. 1 był oceniony, co do zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Wyroki Trybunału (18 lipca 2008 r., P 27/07, 22 lipiec 2008 r. P 41/07) wskazywały, że ograniczenie podmiotowe, co do możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego są niezgodne z Konstytucją, przy czym chodziło o niemożność uzyskania tego świadczenia za opiekę nad osobami innymi niż dziecko, ale wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Trybunał podkreślał naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikające z tego, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji nie są traktowane jednakowo, ale ich prawa są różnicowane. Podkreślić należy, iż organy orzekające o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie posiadają w tym zakresie swobody w ramach uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, a brak spełnienia przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej. Posiadanie przez stryja męża skarżącej wymaganego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i fakt niepodejmowania zatrudnienia nie mogły, w świetle obowiązujących przepisów prawa, skutkować przyznaniem skarżącej wnioskowanego świadczenia. Ostatnia nowelizacja przepisów ustawy, odnosząca się do świadczenia pielęgnacyjnego utrzymała zasadę, że do świadczenia tego uprawnieni są krewni osoby wymagającej opieki z najbliższego kręgu, natomiast dalsi krewni tylko w warunkach określonych w ustawie. Ustawodawca nie przyznał natomiast prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinowatym. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że art. 17 ust. 1 lit. a, który prawo do świadczenia przyznaje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, można rozumieć mając na uwadze konstytucyjną zasadę równości, tak, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu, czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1873/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 821/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 776/10, wyrok WSA z dnia 27 października 2011r. sygn. akt VIII SA/Wa 602/11 - dostępne w internetowej bazie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wyroki te, jak i powoływane przez skarżącą, odnoszą się do sprawowania opieki przez krewnych w linii bocznej, a nie powinowatych. Ustawa w art. 3 pkt 16 definiuje pojęcie "rodziny" na swój użytek, wymieniając bardzo wąski krąg osób, nawet znacznie węższy aniżeli art. 128 K.r.o., do którego odwołuje się art. 17 ust. 1 ustawy. W rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy skarżąca nie jest członkiem rodziny z Z. M.. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony prawidłowo. Wszystkie okoliczności faktyczne, które miały w pływ na rozstrzygnięcie, w tym, okoliczność, czy skarżąca należy do kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zostały ustalone w sposób nie budzący wątpliwości. Sama zresztą skarżąca nie kwestionuje tych ustaleń lecz niewłaściwą ich ocenę. W sprawie nie naruszono też art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie, podpisane przez M. M. w dniu 12 maja 2011r. , iż zapoznała się z aktami, dowodami i materiałami sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaś działając, jako organ odwoławczy, nie prowadziło dodatkowego postępowania wyjaśniającego i opierało się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ l instancji. Jego rola ograniczyła się jedynie do rozpoznania środka odwoławczego. Niewątpliwie przepis art. 10 § 1 k.p.a. ma zastosowanie na każdym etapie postępowania administracyjnego, w tym w postępowaniu przed organem II instancji. Nie można, jednak uznać, że brak zawiadomienia przez Kolegium strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a., w sposób realny naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu skoro w aktach sprawy po wydaniu decyzji przez organ I instancji a przed wydaniem zaskarżonej decyzji, znalazło się wyłącznie odwołanie, którego treść skarżąca znała. Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie nie podziela też zarzutu skargi, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. przez to, że zaskarżona decyzja została podpisana przez członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego podpisami nieczytelnymi. Wymieniony przepis jako element konieczny do zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje m.in. podpis osoby reprezentującej organ administracji. W odniesieniu do organu kolegialnego warunek ten zostaje spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów przez wszystkich członków wyznaczonych do rozpatrzenia sprawy. W rozpoznawanej sprawie warunek ten został spełniony. W decyzji zostali wymienieni członkowie organu rozpoznający odwołanie strony i opatrzyli oni decyzję swoimi podpisami. Żaden zaś przepis prawa nie wprowadza obowiązku złożenia podpisu czytelnego. Na rozstrzygnięcie nie miały wpływu uchybienia organu dostrzeżone przez skarżącą a dotyczące zamiennego używania w uzasadnieniu decyzji imienia osoby wymagającej opieki: "[...]", błędnego powołania art. 62 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zamiast art. 618 § 1 k.r.i.o. oraz oznaczenie organu, który wydał decyzję w I instancji. Nie ma bowiem wątpliwości, odwołanie od jakiej decyzji zostało rozpoznane jak też, że przyczyną odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia był fakt, iż skarżąca jest powinowatą osoby wymagającej opieki a nie jego krewną zobowiązaną do alimentacji. Istotnie zarzuty te okazały się trafne ale uchybienia, których dopuścił się organ nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Sąd nie mógł uwzględnić także zarzutu strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja jest krzywdząca i niesprawiedliwa a w toku postępowania organy pominęły ludzki aspekt sprawy. Jak już wskazano kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zasady celowości, słusznego interesu strony czy też współżycia społecznego nie mogą mieć w sprawie zastosowania. Zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. i zasada słusznego interesu strony zawarta w art. 7 k.p.a. wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym i nie mogą one stanowić podstawy prawnej decyzji. Nie mogą też modyfikować przepisów prawa administracyjnego materialnego jak również nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa stosowanych w postępowaniu administracyjnym. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie może także mieć wpływu fakt, iż organ odwoławczy uchybił terminowi określonemu w art. 35 § 3 k.p.a. Organ II instancji powinien sprawę załatwić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze terminu tego nie dochowało. Jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na ostateczny wynik sprawy, gdyż zaskarżona decyzja w istocie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), oddalił skargę.