II SA/Ol 889/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. L. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczytnie z 9 grudnia 2022 r. nr NB 7353-8/22/Sz w przedmiocie zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi postanawia odrzucić skargę. Pismem z 9 grudnia 2022 r., nr NB 7353-8/22/Sz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczytnie (dalej jako: "organ", "PINB"), działając na podstawie art. 237 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), zawiadomił S. L. (dalej jako: "skarżący") o sposobie załatwienia jego skargi w sprawie prac ziemnych na działce nr [...] oraz zgodności z pozwoleniem na budowę prac wykonywanych na działce nr [...] w obr. L., gm. S. Organ poinformował skarżącego, że nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podał, że 8 grudnia 2022 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę w sprawie prac ziemnych na wymienionych działkach. W trakcie kontroli organ nie stwierdził naruszenia ustawy Prawo budowlane i nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Oznacza to, iż niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony, czy innego zainteresowanego podmiotu. PINB zauważył, że postępowanie prowadzone w związku z wniesieniem skargi na podstawie art. 227 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a niniejsze zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi ma charakter wypadkowy (incydentalny) i ani nie kończy ono jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Pouczył skarżącego, że zgodnie z art. 239 § 1 k.p.a. w przypadku ponowienia skargi bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w akiach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego. Skargą z 15 sierpnia 2023 r. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zaskarżył powyższe pismo. Podniósł, że jego pisma stanowiły w istocie wnioski o wszczęcie postępowania w sprawie kontroli przez organ nadzoru budowlanego wykonanych robót budowlanych. Zatem należy uznać zaskarżone pismo za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Zarzucił PINB obrazę art. 40 ustawy Prawo budowlane wobec nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz obrazę art. 36a ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę PINB uznał ją za bezpodstawną. Powtórzył, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane prowadzone są z urzędu i nie mogą być prowadzone na wniosek. Wskazał też na uchybienie trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na zasadzie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe unormowania wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane wyraźnie w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co ma tę konsekwencję, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżone pismo nie należy do żadnej ze wskazanych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej. W szczególności pismo to, stanowiące zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 237 § 3 k.p.a., nie może zostać zakwalifikowane jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydawane na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. Na zasadzie tego ostatniego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Zaś wszczęcie postępowania z urzędu organ administracji publicznej sygnalizuje przez zawiadomienie doręczane wszystkim osobom będącym stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Przepis art. 61 § 1 k.p.a. wskazuje na szczególną przesłankę prowadzenia postępowania administracyjnego, które może opierać się na wynikającej z przepisów szczegółowych zasadzie oficjalności lub skargowości. W przypadku strony przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. Strona może skutecznie wszcząć postępowanie poprzez wniesienie podania, ale tylko wówczas, gdy przepis dopuszcza działanie na wniosek. O tym jednak czy w danym postępowaniu obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. To z przepisów szczegółowych, mających w konkretnej sprawie zastosowanie, musi wynikać, iż postępowanie administracyjne może być prowadzone na wniosek strony. Zatem przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie daje stronie samoistnie prawa do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie, tak jak nie ma charakteru normy kompetencyjnej, upoważniającej organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania z urzędu w każdej sprawie, ponieważ takie prawo, czy też w przypadku organu upoważnienie (zobowiązanie) może wynikać jedynie z przepisów szczegółowych. Tylko w postępowaniu opartym na zasadzie skargowości, podanie wniesione przez stronę wszczyna postępowanie w sprawie zakreślonej treścią wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy norma prawa materialnego precyzuje, że organ wydaje w danej sprawie decyzję z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem, czy też podjęte w związku z tym podaniem czynności kontrolne, stanowią dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Złożony w takim przypadku wniosek strony, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. Reasumując, w przypadku gdy norma prawa ustanawia zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania. Zasadnym jest wskazać, iż na podstawie art. 182 k.p.a. prokurator władny jest wymóc na organie administracji publicznej wszczęcie postępowania opartego na zasadzie oficjalności, w celu wydania przez ten organ decyzji z urzędu, gdy jest to konieczne do usunięcia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Ol 170/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Stanowisko to potwierdził NSA w wyroku z 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2475/22 (publ. w CBOSA). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona może doprowadzić do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu przez wniesienie do organu wyższego stopnia skargi na zaniechanie organu, na podstawie art. 229 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane lub przez wystąpienie do prokuratora (art. 182 k.p.a.). NSA wskazał też, że gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu , brak jest podstaw do wymagania, by organ nadzoru budowlanego wydawał postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 137/21 (publ. w CBOSA). Przytoczone stanowiska skład orzekający w całości podziela. Mając powyższe na uwadze, podkreślić należy, że PINB potraktował wniosek skarżącego jako skargę z art. 227 k.p.a. i załatwił go w trybie postępowania skargowego, o którym mowa w Dziale VIII k.p.a. Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Organy właściwe do rozpatrywania skarg wymienione zostały w przepisie art. 229 k.p.a. Skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 k.p.a.). Działanie takie nie podlega zaskarżeniu. Podmiot zainteresowany może wnieść kolejną skargę, która będzie podlegała rozpatrzeniu w trybie skargowym. Może też, jak już wskazano, wystąpić z odrębną skarga do organu wyższego stopnia lub zwrócić się o interwencję prokuratora. Przepisy Działu VIII k.p.a., co podkreślić należy, wskazują, że postępowanie skargowe prowadzone jest wyłącznie przez organy administracji publicznej. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych tymi regulacjami. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09, z 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, z 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2849/15, publ. w CBOSA). Podkreśla się, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowanego przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. post. WSA w Olsztynie z 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 137/22, publ. w CBOSA). Zatem właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje tego rodzaju spraw. W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.