II SA/Ol 925/21

Dnia 8 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2022 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z [...] r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania B. M. (dalej Strona, Skarżący), od decyzji Starosty D. z [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową GTO w m. S., na działce nr [...] obr. [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzja Starosty D. z [...] r. została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 441/20. Wyrokiem tym uchylono decyzję Wojewody z [...] r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty D. z [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej wieży. Od decyzji Starosty D. z [...] r. odwołanie wniósł B. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Organ II instancji decyzją z [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia, Organ w pierwszej kolejności wskazał, że krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ustalany jest w oparciu o normę art. 28 ust. 2 P.b. Wynika z niego, że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak podkreślał Organ art. 28 ust. 2 P.b. wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: - po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości; - po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 P.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (Organ zastrzegł przy tym, że do rozpatrywanej sprawy jako wszczętej i niezakończonej przed dniem 19 września 2020 r. przepisy stosuje się w brzmieniu dotychczasowym tj. obowiązującym przed nowelizacją prawa budowlanego). W nawiązaniu do powyższego Organ wywiódł, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno -budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Przepisami odrębnymi, o których mowa wart. 3 pkt 20 P.b. są zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi, np. przepisy prawa ochrony środowiska. Organ zaznaczył następnie, że postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem Inwestora złożonym dnia 21 listopada 2019 r. W toku postępowania w niniejszej sprawie nastąpiły zmiany przepisów prawa materialnego mające wpływ na ustalenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się w pobliżu terenu planowanej inwestycji, tj. uchylone zostało rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, a z dniem 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448). Powyższa zmiana polegała na zmianie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Aktualny zasięg występowania pól elektromagnetycznych o wartościach przekraczających wartości graniczne przedstawia Analiza środowiskowa sporządzona 24 września 2020 r. Przekazany Staroście D. projekt budowlany uwzględniał aktualny stan prawny i ustalenia wynikające z Analizy środowiskowej. Organ wskazywał również, że w przedłożonej dokumentacji przedstawiono wykaz, parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz moce EIRP promieniowane izotropowo dla każdej z anten. Wskazano również minimalne i maksymalne wartości pochylenia wiązek oraz wyliczenia przedziału odległości w osi głównej wiązki dla każdej z anten. Organ II instancji wskazał, że z przedstawionej dokumentacji wynika iż pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartości graniczne mogą wystąpić w odległości maksymalnie 13,3 m od anteny na wysokości ponad 49 m n.p.t., zatem obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki, na której planowana jest inwestycja. Prognozowane pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne wystąpią wyłącznie poza miejscami dostępnymi dla ludności. Organ wywodził dalej, że kolejny obszar oddziaływania planowanej inwestycji wyznaczają przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019, poz. 1065 z póz: zm.). Powyższy obszar oddziaływania planowanej inwestycji również mieści się w całości w granicach działki, na której planowana jest inwestycja. Organ dodał również, że projektowany obiekt sieciowy w postaci wieży, telekomunikacyjnej ze stacją bazową nie emituje zanieczyszczeń gazowych, pyłowych i płynnych oraz zapachów, nie są wytwarzane żadne odpady. Inwestycja nie imituje hałasu ani wibracji. Projektowana wieża nie ogranicza dostępu do światła dziennego dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Planowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, innych nieruchomości. Organ podkreślił, że z analizy środowiskowej wynika, że tylko działka o nr [...], w stosunku do której Inwestor posiada tytuł władania wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, znajduje się w zasięgu głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i w zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartości, ponadnormatywnej. Jak wynika z projektu budowlanego żadna z osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych ani żadne z pól elektromagnetycznych o wartości ponadnormatywnej nie wykraczają poza powierzchnię działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe Organ II instancji przyjął, że działka [...], stanowiąca własność B. M., położona jest poza zasięgiem głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i poza zasięgiem oddziaływania pól elektromagnetycznych o gęstości ponadnormatywnej. W konsekwencji Wojewoda uznał, że wnoszący odwołanie nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Jak argumentował Organ samo położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, natomiast fakt iż odwołujący nie spełniał kryteriów pozwalających uznać go za stronę postępowania, wymusił umorzenie postępowania odwoławczego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wywiódł B. M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 153 oraz 170 p.p.s.a. poprzez nie wykonanie zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie II SA/OI 411/20 z dnia 18.08.2020 roku oraz uznanie, iż skarżący nie miał prawa do kwestionowania poprzednich decyzji wydanych w tym samym stanie prawnym; - art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie ma prawa do kwestionowania dokumentacji technicznej, pomimo że potwierdza się, iż można zdalnie zwiększać moce anten, co wynika wprost z raportu Najwyższej Izby Kontroli. Ponadto zdaniem organu nikt nie może być stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, ponieważ obszar oddziaływania obiektu ustala się na podstawie jednego przepisu; - art. 38, 39, 74 ust 3 Konstytucji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku poprzez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy ww. aktu prawnego stanowią przepis odrębny na podstawie, którego ustala się obszar oddziaływania obiektu i to w sytuacji, w której ww. akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy. Ponadto przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części; - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 oraz 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane poprzez pominięcie rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i tym samym uznanie, iż organ nie musi ustalać obszaru dla strefy pośredniej; - art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane w związku z art. 2, 6 ust 1 lit. a, 9 ust 2, ust 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r w związku z 91 ust 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit. a-g Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, iż nie stanowią one przepisów odrębnych, ponieważ, właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP oraz pochylenia anten; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a poprzez nie dokonanie oceny przepisów w/w oraz uznanie, że przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu do skarżącego, pomimo że inwestycja narusza jego dobra chronione prawem i z tego powodu miał prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego który uchylił poprzednie rozstrzygniecie organów, a ze stanowiska zwartego w wyroku WSA w Olsztynie w prawie SA/Ol 441/20 wynika, że sąd potwierdził istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego. W dalszej kolejności skarżący przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych przytaczając ich obszerne fragmenty. Wskazywał, że należy wziąć pod uwagę stanowisko NSA sformułowane w wyroku z 2 września 2021 r. sygn. akt OSK 3076/18 gdzie stwierdzono, że analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich, organ administracji publicznej nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm jeśli nieruchomości potencjalnie mogą być narażone na immisje, właściciel powinien uzyskać status strony, aby móc brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia. W podsumowaniu skarżący wywiódł, że nie jest uprawnione rozstrzyganie o statusie procesowym danej osoby, gdy podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na skargę odpowiedź wniósł również inwestor E. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej Inwestor). W piśmie z 17 grudnia 2021r. Inwestor wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Podniósł że wbrew stanowisku skarżącego stan prawny w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie uległ zmianie. W tym kontekście wskazał na: - art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który został zmieniony ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zmiana ta weszła w życie 19 września 2020 r. - uchylenie rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów oraz wejście w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Jak wywodził Inwestor pierwsza ze wskazanych zmian polegała na doprecyzowaniu definicji obszaru oddziaływania poprzez wskazanie, iż stanowi on teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu do projektu ustawy inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. Aktualny zasięg występowania pól elektromagnetycznych o wartościach przekraczających wartości graniczne przedstawia Analiza środowiskowa sporządzona 24.09.2020. Z Analizy tej wynika, iż pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartości graniczne mogą wystąpić w odległości maksymalnie 13,3 m od anteny na wysokości ponad 49 m n.p.t. Nieruchomość odwołującego się znajduje się poza tym obszarem. Skarżący nie wskazał, aby planowana inwestycja w jakikolwiek sposób ograniczała prawo do zabudowy nieruchomości stanowiącej jego własność. Skarżący nie uzasadnił również w jaki sposób inwestycja narusza jego dobra prawem chronione, mimo, że argument taki podnosił. Wbrew twierdzeniu Skarżącego decyzja w niniejszej sprawie wydana została po uzyskaniu przez Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż decyzją z dnia [...] r. Burmistrz L. orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. W dniu 6 stycznia 2022 r. Stowarzyszenie P. zgłosiło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie. WSA w Olsztynie postanowieniem z 25 stycznia 2022 r. dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd rozpoznał sprawę i wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodnicząca Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarządzeniem skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, którą organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze motywując to tym, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) (dalej P.b.). Rozstrzygniecie to ma zatem charakter w istocie procesowy. Organ nie dokonał merytorycznej oceny sprawy. Fakt ten w związku z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. nie pozostaje bez wpływu na granice kontroli sądu, który rozstrzyga w granicach danej sprawy. Umorzenie postępowania odwoławczego zawęziło bowiem granice sprawy do kwestii procesowych i tylko ten aspekt może być badany na tym etapie postępowania przez Sąd. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt wcześniejszego wydania prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 441/20), wydanego ze skargi na decyzję dotyczącą przedmiotowej wieży telekomunikacyjnej. Odnośnie do umorzenia postępowania administracyjnego warunkowanego jego bezprzedmiotowością, a właściwie brakiem interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie, wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu kwestia ta analizowana winna być przez pryzmat art. 28 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. Pozostaje to jednak cały czas kwestia stricte procesowa, nie mająca bezpośredniego wpływu na materialnoprawną ocenę decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego. Jeżeli chodzi o skutki wydania przez tutejszy Sąd wyroku z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 441/20), to należy mieć na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Istotę związania oceną prawną sądu administracyjnego w sposób jednoznaczny ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt II FSK 2333/18), gdzie podano, że "Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie oraz w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, który stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. wyznaczają jej akta. Ocena prawna wyrażona przez sąd musi pozostawać w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia sądu, tylko wtedy można bowiem mówić o związaniu tą oceną w sprawie, w której to rozstrzygnięcie zapadło. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych.", patrz - LEX nr 3115147. Powyższe uwagi mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż w prawomocnym wyroku z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 441/20) Sąd w żadnym miejscu nie poddał w wątpliwość statusu B. M. jako strony postępowania, tym samym przyjąć należy, że interes prawny B. M. jako strony został przez sąd zaaprobowany. Rozważenia wymaga zatem, czy ewentualne nowe ustalenia faktyczne lub zmiany stanu prawnego mogły doprowadzić do zanegowania statusu procesowego B. M. To zaś czyni zasadnym podjęcie przez sąd rozważań w zakresie interesu prawnego skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze zarysowane uwarunkowania sądowej kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że Sąd dostrzega sygnalizowane zmiany stanu prawnego tj.: - art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który został zmieniony ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). - uchylenie rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów oraz wejście w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Podkreślić należy jednak w odniesieniu do zmian w brzmieniu ustawy Prawo budowlane, że słusznie Organ II instancji zaznaczył, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 19 września 2020 r. przepis stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Równocześnie Organ wyraźnie zaznaczył, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem Inwestora złożonym dnia 21 listopada 2019 r. W tym kontekście wskazać należy, że Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) w art. 25 będącym przepisem intertemporalnym wyraźnie wskazuje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Art. 1 ustawy nowelizującej odnosił się zaś do zmian w ustawie Prawo budowalne. Tym samym zastosowanie ma w niniejszej sprawie brzmienie przepisu art. 3 pkt. 20 P.b. z daty wszczęcia postępowania. Wejście w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku nastąpiło 1 stycznia 2020 r. Rozporządzenie to było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., które utraciło moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Zastrzec należy jednak, że ta zmiana prawna nie miała znaczenia dla oceny kwestii interesu prawnego Skarżącego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Nowa regulacja miałaby znaczenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kluczowe znaczenie ma zatem wykładnia pojęcia zakresu oddziaływania obiektu. Organ przyjął najwęższe jej rozumienie. Jak wywiódł Wojewoda "działka [...] w obr. [...], stanowiąca własność B. M., położona jest poza zasięgiem głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i poza zasięgiem oddziaływania pól elektromagnetycznych o gęstości ponadnormatywnej." W konsekwencji Wojewoda uznał że wnoszący odwołanie nie był stroną, postępowania w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Tym samym obszar oddziaływania inwestycji został ograniczony jedynie do terenu na którym oddziaływanie pól elektromagnetycznych ma charakter ponadnormatywny. Tymczasem wskazać należy, że jako obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, o czym stanowi art. 3 pkt 20 P.b. Zawarta tam otwarta definicja obszaru oddziaływania obiektu, odsyła do przepisów odrębnych, którymi są rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Do terminu "obszar oddziaływania obiektu" nawiązuje także art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis art. 28 ust. 2 P.b. stanowi lex specialis względem art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek). Powyższe nie wyklucza zatem stosowania art. 28 k.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w którym przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu (opartych na przepisach prawa), a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być bowiem postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego. Przepis art. 28 ust. 2 P.b. nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu. Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale również te, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera w sobie element potencjalności. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, w celu ochrony jego praw. Dlatego też w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności. Powołana zaś przez niego argumentacja winna podlegać ocenie, co może z kolei nastąpić jedynie wówczas, gdy zostanie mu zapewniona możliwość uczestniczenia w postępowaniu (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Bk 320/18, dostępny w CBOSA). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów u.p.b. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Dlatego też o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3491/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA). Wprost do takiego rozumienia strony postepowania nawiązał NSA w wyroku z 21 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 158/18 dostępny w CBOSA). Sąd stwierdził, że już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. (...) nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w tym – w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej – w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (podobnie np. wyroki NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17; z 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17). Poza tym na uwagę zasługuje pogląd, że wykładnia art. 28 ust. 2 P.b., a zatem i wyrażona w tym przepisie definicja obszaru oddziaływania obiektu, musi być dokonywana przez pryzmat art. 2 Konstytucji i wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawnego, będącej jednocześnie źródłem zasady prawa do procesu. Skoro tak, to wątpliwości dotyczące tego czy podmiotowi przysługuje status strony w sprawie pozwolenia na budowę należy rozstrzygać na jej korzyść, otwierając jej drogę do obrony interesu prawnego (zob.m.in. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3964/19, dostępny w CBOSA). Organ odwoławczy skupił się jedynie na wykazaniu, że z przedstawionej dokumentacji wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartości graniczne mogą wystąpić w odległości maksymalnie 13,3 m od anteny na wysokości ponad 49 m n.p.t., zatem obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki, na której planowana jest inwestycja, a prognozowane pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne wystąpią wyłącznie poza miejscami dostępnymi dla ludności. Organ wskazał również, że nie naruszono ograniczeń związanych z przesłanianiem. Organ dodał, że projektowany obiekt sieciowy w postaci wieży, telekomunikacyjnej ze stacją bazową nie emituje zanieczyszczeń gazowych, pyłowych i płynnych oraz zapachów, nie są wytwarzane żadne odpady. Inwestycja nie emituje hałasu ani wibracji. Wskazać należy zatem, za Naczelnym Sadem Administracyjnym, że jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2, a strefy tych pól wykraczać będą - choćby w przestrzeni - ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek sąsiednich doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 1956/18; wyrok NSA z dnia 18 września 2015 r. sygn. II OSK 174/14; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2376/13). W dniu 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. poz. 2448), które określiło dla częstotliwości z zakresu 2 - 300 GHz dopuszczalne natężenie pola elektromagnetycznego (PEM) do 10 W/m2 (gęstość mocy) i 61V/m (składowa elektryczna). Powyższa zmiana nie wpływa jednak na konieczność oceny oddziaływania inwestycji emitującej takie pola z punktu widzenia jej potencjalnego oddziaływania choćby w przestrzeni - ponad działkami sąsiednimi. Należy również mieć na uwadze, że status strony postepowania pozwala na weryfikację poprawności ustalania przez inwestora obszaru i intensywności odziaływania pól elektromagnetycznych. Nie można wymagać by właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się potencjalnie w obszarze oddziaływania obiektu, przyjmowali a priori podawane przez inwestora dane jako poprawne. Zaznaczyć należy wreszcie, w kontekście argumentacji organu odwoławczego, że wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z art. 124 Prawa ochrony środowiska oznacza jedynie określenie obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku w związku z budową (przebudową, rozbudową) stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie oznacza to jednak, że na pozostałym obszarze nie będzie miała miejsca w ogóle emisja fal elektromagnetycznych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 848/16, dostępny w CBOSA). Mając na uwadze powyższe, powtórzyć należy, że zgodnie ze stanowiskiem NSA (wyrok z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 126/18 dostępny w CBOSA) jako niedopuszczalne należy uznać uzależnienie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich. Dlatego też o ile występuje możliwość spowodowana jakiegokolwiek szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 760/17). Posiadanie przymiotu strony nie jest przy tym uzależnione od samego naruszenia przez projektowany obiekt przepisów odrębnych, wystarczy, że istnieje potencjalna możliwość powstania takiego naruszenia, co już jest wystarczające dla przyznania przymiotu stronie, której taka możliwość dotyczy (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 514/17). Podkreślić należy, że ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, pozwalającego na określenie stron postępowania, należy tylko i wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie. Ustalenia w tej kwestii powinny opierać się na pełnym, zrozumiałym oraz wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Organ II instancji ograniczył się natomiast do stwierdzenia, że z przedstawionej dokumentacji wynika, iż pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartości graniczne mogą wystąpić w odległości maksymalnie 13,3 m od anteny na wysokości ponad 49 m n.p.t.. Niezależnie od czynionych już wcześniej rozważań, zanegowanie statusu strony podmiotu wnoszącego odwołanie, nie powinno być oparte na tak lakonicznym uzasadnieniu. Jest to kwestia kluczowa z punktu widzenia procesowego i wymaga uzasadnienia odpowiadającego wymogom zasady przekonywani z art. 11 k.p.a. Zauważyć należy ponadto, że "Kwalifikacja przedsięwzięcia" powinna bazować na danych poszczególnych anten zgodnie z informacjami uzyskanymi od producenta anten oraz na założeniach operatora. W aktach sprawy brak jest tych danych. Projektant wskazał jedynie, na poszczególne dane (s. 132 projektu budowalnego) nie opierając ich o dokumenty źródłowe lub ich nie wskazując. W podsumowaniu stwierdzić należy, że w toku postępowania nie zaszły zmiany, które pozwoliłyby na odstępstwo od przewidzianej art. 153 p.p.s.a., zasady zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. W wyroku z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 441/20) WSA w Olsztynie w żadnym miejscu nie poddał w wątpliwość statusu B. M. jako strony postępowania. Należy zatem uznać, że jego status jako strony postępowania został zachowany. Jednocześnie z uwagi na procesowy charakter zaskarżonej decyzji Sąd powstrzymuje się od formułowania jakichkolwiek uwag o charakterze materialnoprawnym dotyczących sprawy administracyjnej. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania sądowego obejmujących zwrot wpisu od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz zwrot opłaty za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł, łącznie 997 zł, orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).