II SA/Ol 95/24

Dnia 2 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 roku sprawy ze skarg Stowarzyszenia M. i Gminy P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego (blaszanego) oddala skargi. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB", "organ I instancji"), w efekcie ustaleń dokonanych podczas czynności kontrolnych [...], wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach 7,90 x 3,00 m, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr A, położonej w obrębie geod. [...], gm. [...] dobudowanego do budynku socjalnego w warunkach samowoli budowlanej. Inwestorem przedmiotowej budowy było Stowarzyszenie [...] (dalej jako: "inwestor", "stowarzyszenie"). Właścicielem działki nr A jest Gmina [...] (dalej jako: "gmina"). Gmina [...] oraz stowarzyszenie były uprzednio związane umową dzierżawy, która wygasła (w 2020 r.) i nie została przedłużona. Roboty związane z budową ww. budynku zostały zakończone. Przedstawiciel inwestora ([...]) wyjaśnił w trakcie czynności kontrolnych, że dobudowa budynku blaszanego do budynku socjalnego miała miejsce ok. [...]. Okoliczność tę potwierdził [...]. [...]. Wobec dokonanych ustaleń PINB, postanowieniem z 10 marca 2022 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako: "P.b."), wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowalnych przy budowie budynku gospodarczego o wymiarach 7,90 x 3,00 m, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr A, położonej w obrębie geod. [...], gm. [...] dobudowanego do budynku socjalnego w warunkach samowoli budowlanej, a następnie inwestor wyjaśnił, że wyraża zainteresowanie realizacją czynności zmierzających do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w stosunku do wskazanego budynku, [...]. Mając to na uwadze PINB postanowieniem z 22 kwietnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 P.b., nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni dokumentów legalizacyjnych przedmiotowego budynku gospodarczego dobudowanego do budynku socjalnego w warunkach samowoli budowlanej. W dniu 18 maja 2022 r. inwestor złożył do organu I instancji wniosek o zawieszenie postępowania, powołując się na wniesienie powództwa przeciwko gminie o przeniesienie własności działki nr A. Postanowieniem z 11 lipca 2022 r. PINB zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że rozstrzygnięcie w postępowaniu cywilnym o prawie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia zażalenia gminy, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z 25 lipca 2022 r., uchylił powyższe postanowienie oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w niniejszej sprawie nie zaistniało zagadnienie wstępne.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/OI 629/22 oddalił skargę inwestora na ww. postanowienie organu II instancji. Wskazano, że zagadnienie ewentualnej zmiany w zakresie prawa własności nieruchomości nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie zachodzi w sprawie sytuacja, w której w dacie orzekania nie byłoby w ogóle możliwe wydanie decyzji, gdyż znani są właściciele nieruchomości. Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż fakt ten uniemożliwia wykonanie tego obowiązku. Następnie postanowieniem z 20 lutego 2023 r. PINB odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania na wniosek inwestora. Decyzją z 4 października 2023 r. organ I instancji, w trybie art. 49e pkt 1 i art. 83 ust. 1, nakazał Gminie [...] rozbiórkę budynku gospodarczego (blaszanego) o wymiarach 7,90 x 3,00 m, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr A, położonej w obrębie geod. [...], gm. [...] dobudowanego do budynku socjalnego w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił podstawę prawną nałożonego obowiązku oraz wybór adresata decyzji zobowiązanego do jej wykonania (zgodnie z art. 52 P.b.). W ustawowym terminie odwołanie od decyzji wniosła gmina oraz inwestor. Decyzją z 29 listopada 2023 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, jak też wskazał, że postanowieniem z 22 kwietnia 2022 r. zakreślony został termin na złożenie dokumentów legalizacyjnych inwestorowi. Wobec braku przedłożenia przez inwestora oraz gminę (właściciela działki A) dokumentów legalizacyjnych wskazanych w powołanym postanowieniu, PINB wydał zaskarżoną decyzję w trybie art. 49e pkt 1 P.b. Zastosowana norma prawna ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek faktycznych wskazanych w art. 49e pkt 1 P.b., organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki tj. niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił brak zasadności zarzutu naruszenia art. 52 P.b. Zauważył, że zgodnie z powołanym przepisem: "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego." Zwrócono uwagę, że jeżeli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nielegalnego obiektu budowlanego. Kwestia wzajemnych roszczeń regresowych pomiędzy inwestorem, a właścicielem działki należy do zakresu spraw cywilnych objętych właściwością sądów powszechnych (partycypacja w kosztach wykonania nałożonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, nie wpływa na prawidłowość ustalenia adresata decyzji w trybie art. 52 P.b.). WINB wywiódł, że właściwe określenie adresata decyzji ma związek z koniecznością zapewnienia skutecznych działań w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym możliwości prawidłowego wystawienia tytułu wykonawczego. Nakaz rozbiórki nie powinien być bowiem nakładany na podmiot, który w dniu wydania decyzji nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo nie przewiduje sukcesji, tj. przejścia uprawnień inwestorskich (jedynie dopuszczalne jest przejście prawa własności nieruchomości pomiędzy okresem wydania decyzji ostatecznej, a wystawieniem tytułu wykonawczego, co nie uniemożliwia w takiej sytuacji prawnej wystawienia tytułu wykonawczego na nowego właściciela nieruchomości, nawet jeśli nie jest on ujęty w sentencji egzekwowanej decyzji. Zatem inwestor bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (własności) może mieć status strony, składać wyjaśnienia, dokumenty i wnioski dowodowe, ale nie może być zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w trybie ustawy Prawo budowlane. Resumując, mając na względzie okoliczność zakończenia robót budowlanych związanych z budową wskazanego obiektu budowlanego, jak i wyłącznym prawem własności działki nr A przysługującym gminie, orzeczenie wydane w tym postępowaniu winno być zgodne z art. 52 P.b., tj. skierowane do wykonania do gminy. Tylko ten podmiot posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem może być tylko na niego skutecznie wystawiony tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym - w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w przypadku braku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku). Odmienna wykładnia ww. przepisu skutkowałaby większą ochroną prawną sprawcy samowoli budowlanej niż właściciela działki, na której nielegalnie został wybudowany obiekt budowlany (możliwość legalizacji samowoli budowlanej na cudzym terenie). WINB zaznaczył, że w przypadku zbycia nieruchomości po wydaniu decyzji ostatecznej, obowiązek wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego przejdzie na następcę prawnego (nowego właściciela nieruchomości), bez konieczności zmiany niniejszej decyzji. Obowiązek ten związany jest z prawem zbywalnym (tj. własnością nieruchomości). Tym samym ewentualne czynności egzekucyjne będą skierowane do aktualnego właściciela działki. Od wskazanej decyzji WINB z 29 listopada 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli: inwestor (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 95/24) oraz gmina (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 96/24). Postanowieniem z 27 marca 2024 r. skargi połączone zostały do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ol 95/24. Inwestor zarzucił organowi naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności w celu ustalenia dokładnej daty powstania budowli będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jej inwestora, jak również okoliczności posiadania przez odwołującego się tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 49e; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym, w rozmiarze uzasadniającym uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; - art. 49e pkt 1 P.b. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż nie ma możliwości legalizacji budynku gospodarczego (blaszanego), a konieczne jest nakazanie jego rozbiórki. Gmina [...] w skardze zarzuciła organowi naruszenie: - art. 52 w zw. z art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a) P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego (blaszanego), na właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie występują okoliczności faktyczne (inwestor do dnia dzisiejszego nie wydał przedmiotowej nieruchomości) uniemożliwiające nałożenia tego obowiązku bezpośrednio na inwestora, a fakt braku prawa do dysponowania gruntem, na którym w dalszym ciągu inwestor przebywa i który to posadowił obiekty budowlane bez wiedzy i zgody gminy, w przekonaniu skarżącej, nie może per se prowadzić do "uwolnienia" sprawcy samowoli budowlanej od odpowiedzialności, a w konsekwencji także do uznania, iż inwestor nie ma faktycznej możliwości wykonania przedmiotowego zobowiązania; - art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wypowiedzenie się przez WINB co do całokształtu podnoszonych przez gminę zarzutów, jak chociażby w zakresie braku zasadności obciążenia obowiązkiem rozbiórki sprawcy dokonania samowoli budowlanej i ograniczenie się w materii wyłącznie do przytoczenia wcześniejszej argumentacji wynikającej z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do niewypełnienia obowiązku przekonywania wynikającej z brzmienia art. 11 k.p.a. oraz oparcia decyzji administracyjnej bez wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wszystkich podnoszonych zarzutów; - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie rozważania rzeczywistych okoliczności faktycznych wskazujących na zasadność nałożenia obowiązku rozbiórki bezpośrednio na właściciela nieruchomości zamiast inwestora, w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki samowoli budowlanej nie musi legitymować się tytułem własności nieruchomości, na której w sposób samowolny zrealizowano obiekt budowlany podlegający rozbiórce, albowiem to organ nadzoru budowlanego decyduje w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zobowiązanym do nakazu rozbiórki ma być inwestor, czy ewentualnie właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego, a co z kolei przekłada się również na konieczność poniesienia przez gminę kosztów finansowych niezgodnego z prawem postępowania inwestora. ; W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w decyzji. Na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. pełnomocnik WINB wniósł o oddalenie skarg podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w rzeczonej sprawie w tak zakreślonych granicach doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Analiza przekazanych akt administracyjnych ujawniła następujące okoliczności faktyczne, które Sąd przyjmuje jako własne ustalenia w sprawie. PINB postanowieniem z 22 kwietnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 P.b., nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni dokumentów legalizacyjnych przedmiotowego budynku gospodarczego dobudowanego do budynku socjalnego w warunkach samowoli budowlanej, które to postanowienie skutecznie doręczono stronom postępowania. W wyznaczonym terminie do organu nie wpłynęły dokumenty objęte wezwaniem. Z uwagi na powyższe organ I instancji decyzją z 4 października 2023 r., w trybie art. 49e pkt 1 i art. 83 ust. 1, nakazał Gminie [...] rozbiórkę budynku gospodarczego (blaszanego) o wymiarach 7,90 x 3,00 m, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr A, położonej w obrębie geod. [...], gm. [...]. Odnosząc się do zarzutów inwestora dotyczących braku ustalenia przez organy okoliczności posiadania przez stowarzyszenie tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 49e pkt 1 P.b.; jak również, że organy nie ustaliły istotnych w sprawie okoliczności w zakresie dokładnej daty powstania samowoli, wskazać należy, że zarzuty te nie są uprawnione. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że organ postanowieniem z 22 kwietnia 2022 r. nałożył m.in. obowiązek przedłożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. Organ nie był zatem zobowiązany do poszukiwania informacji w zakresie posiadania przez stowarzyszenie tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością. To inwestor winien wypełnić obowiązki nałożone postanowieniem. Skoro zaś nie przedłożono w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów legalizacyjnych, organ zobowiązany był zastosować art. 49e pkt 1 P.b., tj. wydać decyzję o nakazie rozbiórki. W zakresie uwag stowarzyszenia dotyczących ustalenia daty powstania samowoli wskazać pozostaje, że w niniejszej sprawie nie zachodził przypadek skorzystania z dobrodziejstwa instytucji art. 49i P.b. (tzw. legalizacji uproszczonej), bowiem musiałaby zaistnieć sytuacja, że od zakończenia budowy obiektu budowalnego upłynęło co najmniej 20 lat (art. 49f P.b). Tymczasem, jak wynika z zebranego w tej sprawie materiału dowodowego, nie budziła wątpliwości organów orzekających w tej sprawie oraz nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, pozostająca poza sporem, dotycząca daty budowy budynku gospodarczego (blaszanego) zrealizowanego jako dobudowa do budynku socjalnego na działce geod. nr A. Już bowiem w trakcie przeprowadzonych przez pracowników organu nadzoru budowlanego czynności kontrolnych w dniu [...] [...] oraz [...] oświadczyli jednoznacznie, że wskazany obiekt budowlany został dobudowany do budynku socjalnego ok. [...] (karta 3 akt adm. [...]). Zatem nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut, że organy nadzoru budowalnego nie ustaliły daty powstałej samowoli budowalnej, bowiem data ta została wskazana przez samego inwestora. Sąd zgadza się z organami orzekającymi, że procedura legalizacji uproszczonej, uregulowana w art. 49f, 49g, 49h i 49i P.b., która została wprowadzona w życie z dniem 19 września 2020 r. - na mocy ustawy zmieniającej z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), może mieć zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wobec powyższego właściwie w niniejszej sprawie zastosowano ogólną procedurę legalizacyjną określoną w art. 48b ust. 1 i 2 P.b. Zasadniczą kwestią sporną w rzeczonej sprawie pozostaje zagadnienie dotyczące określenia adresatów decyzji o rozbiórce. Zgodnie z treścią 52 ust. 1 P.b. "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego." Przepis ten umieszczony pozostaje w rozdziale 5b Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane, ma zatem zastawanie do nałożonego w oparciu o art. 48b (umiejscowionego w tym samym rozdziale 5b ustawy) obowiązku rozbiórki. Wskazać należy, że aktualna treść przepisu ustalona została wraz z wejściem w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471). W uzasadnieniu do nowelizacji zapisano, że zmiana brzmienia art. 52 (z dotychczasowego "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.") ma na celu doprecyzowanie przepisu w zakresie wskazania, do kogo mają być kierowane obowiązki w formie nakazów oraz zakazów zawarte w decyzjach i postanowieniach, przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. We wcześniejszym brzmieniu przepisu nie określono wprost, na które podmioty mogą być wydawane akty administracyjne przewidziane w postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej - zawarto jedynie informację o tym, kto jest zobowiązany do wykonania czynności nakazanych w decyzjach. Brak jest również w treści art. 52 odniesienia do podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nakładanych w kierowanych postanowieniach. Nowe brzmienie art. 52 rozstrzyga, kiedy nakazy wydaje się na inwestora, a kiedy na właściciela lub zarządcę. Ponadto przepis odnosi się wprost do adresowania nakazów i zakazów. Mając na uwadze powyższe, podnieść wypada, że ustalając adresatów obowiązków, o których mowa w art. 52 ust. 1 P.b., organ winien brać pod uwagę szereg kryteriów. Co prawda w pierwszej kolejności winien brać pod uwagę inwestora, jednak reguła ta doznaje ograniczeń i wyjątków. Zgodnie z brzmieniem zdania drugiego art. 52 ust. 1 P.b. - "Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego." - finalizacja robót budowlanych modyfikuje reguły dotyczące ustalania adresata decyzji o rozbiórce, na rzecz wyeksponowania pozycji właściciela nieruchomości. Ustawodawca słusznie przyjął, że ten winien mieć świadomość stanu swojej nieruchomości, jak również z uwagi na pełnie praw do nieruchomości gwarantuje najpełniejszą możliwość realizacji obowiązku. Tak winny być interpretowane zawarte w art. 52 zastrzeżenia dotyczące braku możliwości wykonania decyzji przez inwestora (niebędącego właścicielem nieruchomości). W niniejszej sprawie roboty budowalne - co pozostaje poza sporem - zostały zakończone. Tym samym wśród potencjalnych adresatów decyzji na plan pierwszy wysunięty zostaje właściciel nieruchomości. Drugim z kryteriów wyboru adresata decyzji jest możliwość jej wykonania, a więc m.in. posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 12.03.2024 r., sygn. akt II OSK 1748/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zastrzec należy przy tym, że ewentualne skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do inwestora nieposiadającego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 P.b.) byłoby w istocie uzależnieniem wykonania nakazu od zdarzenia przyszłego niepewnego (zgody właściciela). Taka decyzja byłaby rozstrzygnięciem wydanym pod warunkiem. Skoro ustawodawca nie przewidział możliwości kreowania decyzji o nakazie rozbiórki pod warunkiem, to skierowanie jej do podmiotu nielegitymującego się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiłoby o wadliwości takiego rozstrzygnięcia. To skutkowałoby w sposób trwały niewykonalnością, a więc wyczerpana byłaby przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z powyższych przyczyn organ kreując obowiązek rozbiórki musi nie tylko brać pod uwagę wynikający z art. 52 katalog podmiotów, do którego ten może zostać skierowany, ale również kryteria ich doboru. Ważną rolę odgrywa zarówno moment faktycznego ukończenia robót budowlanych, jak również to, który z potencjalnych adresatów decyzji dysponuje w sposób niewątpliwy prawem dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Z okoliczności faktycznych tej sprawy nie wynika, aby stowarzyszenie, które samowolnie wybudowało budynek gospodarczy (blaszany) [...] posiadało tytuł prawny do nieruchomości. Sądowi z urzędu wiadomym pozostaje (sprawa o sygn. akt II SA/OI 629/22), że stowarzyszenie zainicjowało przed sądem powszechnym postępowanie o przeniesienie własności (należącej do gminy) działki, na której zlokalizowany jest budynek. Tym samym potwierdziło brak prawa własności do nieruchomości. Co więcej, w chwili nałożenia obowiązku rozbiórki nie było nawet dzierżawcą nieruchomości. W istocie zatem, przy stosowaniu art. 52 P.b., rzeczywiście w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Natomiast w sytuacji gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki. Posiłkowo w kontekście ustalenia adresatów decyzji o rozbiórce wskazać należy, za stanowiskiem NSA (wyrok NSA z 18 stycznia.2023 r., sygn. akt II OSK 90/20, publ. w CBOSA), że podjęcie legalnych działań przez określony podmiot na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym w zakresie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest wyłącznie związane z prawem własności, lecz tym czy dany podmiot dysponuje nieruchomością na cele budowlane, co wynika chociażby z treści art. 52 P.b., w którym mowa o inwestorze, właścicielu i zarządcy. Z reguły prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z prawa własności, ale też może wynikać ze stosunków zobowiązaniowych (w tym umowy dzierżawy). Od tego zależy np. czy inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości, może podjąć legalnie działania zmierzające do rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. Wynika z tego, że skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do określonego podmiotu zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tym bardziej, że art. 52 P.b. nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania egzekucyjnego. Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 P.b. mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie są adresatami jednej decyzji. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15, publ. w CBOSA). Zależy to od tego, czy np. inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. A zatem nie zawsze adresatem decyzji o nakazie rozbiórki będzie inwestor, który jednocześnie nie jest właścicielem nieruchomości. Nie zawsze też powołanie się na umowę dzierżawy będzie skuteczne, a w takiej sytuacji to właściciel nieruchomości powinien ponosić odpowiedzialność za stan nieruchomości, w tym co do samowoli budowlanej i jej skutków bądź wyraźnie wskazać osobę, która dokonała samowoli budowlanej, i że to ta osoba jest uprawniona do działań inwestycyjnych na nieruchomości danego właściciela. Wynika to z faktu, że właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. I to właściciel ponosi odpowiedzialność za stan nieruchomości i za to co się na niej wykonuje, chyba że następuje to bez jego zgody, co dla odmiany może stanowić podstawę stosownego powództwa cywilnego, w tym o odszkodowanie (obciążenie inwestora kosztami rozbiórki wynikłej z podjęcia działań inwestycyjnych bez zgody właściciela) - por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2797/18, publ. w CBOSA. Tak zatem zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 P.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna, ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 1090/13; z 14 marca 2018 r., sygn. II OSK 2223/17; z 16 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1316/18, publ. w CBOSA). W innym wypadku nakaz rozbiórki powinien zostać nałożony na właściciela nieruchomości. Dlatego w pierwszej kolejności to inwestor samowoli budowlanej powinien być obciążony nakazem rozbiórki. Natomiast w sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego (utracił go) umożliwiającego wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. W niniejszej sprawie samo stowarzyszenie podaje, że umowy dzierżawy trwały do 2020 r., zaś obecnie stowarzyszenie nie jest ani właścicielem, ani dzierżawcą nieruchomości. W sprawie tej nie wykazano aby inwestor władał nieruchomością w taki sposób, który pozwalałby na przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego przez wykonanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zasadnym było więc skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości, a więc do gminy. Odnosząc się do argumentów stowarzyszenia wskazującego, że sporny obiekt był (w ramach całego kompleksu) w dzierżawie stowarzyszenia do 2020 r. i do tego czasu mocą postanowień umownych był normowany zakres dzierżawy, m.in. w zakresie prawa dokonywania nakładów zwiększających wartość nieruchomości, wskazać pozostaje, że okoliczności te nie mogą wpłynąć na zanegowanie prawidłowości skarżonej decyzji. Dla porządku wyjaśnić pozostaje, że umowa dzierżawy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, gdy takie prawo wyraźnie wynika z zawartej umowy. Z istoty samej umowy dzierżawy nie wynika prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., sygn. II OSK 1160/06, publ. w CBOSA). Stosownie do art. 696 Kodeksu cywilnego dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 1616/19, publ. w CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano przy tym uwagę, że zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym co do zasady zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r., sygn. II OSK 1395/09; wyrok NSA z 8 marca 2000 r., sygn. IV SA 316/98). Wynika to z tego, że w ogólności prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć należy oceniać według prawa cywilnego, to w judykaturze podkreśla się, że prawo to nie może być ani domniemane, ani wykazane warunkowo (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2018 r., II OSK 2887/16; z 22 listopada 2017 r., II OSK 473/17; z 21 kwietnia 2010 r., II OSK 564/09; z 9 września 2008 r., II OSK 71/08; oraz A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016, komentarz do art. 3, teza 16). Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą gminę kwestii kosztów wykonania decyzji, wyjaśnić należy, że choć kwestia ta wykracza poza granice sprawy administracyjnej, to możliwe są roszczenia regresowe w stosunku do inwestora, który dokonał budowy obiektu budowlanego z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wiodący jest pogląd, zgodnie z którym obowiązek legalizacji, czy rozbiórki samowoli, obciąża inwestora tylko wówczas, gdy ten ma tytuł prawny do obiektu, a w sytuacji, gdy takim tytułem nie dysponuje, nakazy kierowane powinny być do właściciela lub zarządcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. II OSK 522/06, z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/07, publ. w CBOSA). Ewentualne koszty ww. procedury mogą stanowić regres właściciela wobec samowolnego inwestora, dochodzony w postępowaniu cywilnym. W okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie nakazu do właściciela, tj. gminy jest tym bardziej zasadne, że to winno dawać większą gwarancję na szybkie wykonanie nakazu. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił każdą ze skarg jako niezasadną.