II SAB/Ol 109/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu ponaglenia postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Wnioskiem z dnia 4 października 2021 r. A. K. (dalej jako: "skarżący"), zwrócił się do Marszałka Województwa (dalej jako: "Marszałek Województwa") o wydanie zaświadczenia o treści: "W wyniku niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym, danych zamieszczonych w ewidencji gruntów i budynków (EGiB), działka oznaczona nr [...] - obręb [...], dla której to działki Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...] należącą do wnioskującego, pozbawiona została trwale dostępu do drogi publicznej". Następnie, w dniu 12 października 2021 r. wniósł, w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: "k.p.a."), do Sejmiku Województwa skargę na zaniechanie Marszałka Województwa, polegające na niezałatwieniu w terminie sprawy z ww. wniosku. Dnia 21 października 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "Kolegium", "organ"), żądając niezwłocznego wydania przez Marszałka Województwa zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku, a także rozpatrzenia skargi na kierownika Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich i Rolnictwa w związku z przekroczeniem uprawnień. Zawiadomieniem z 28 października 2021 r. Marszałek Województwa, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek skarżącego z 4 października 2021 r. według właściwości do Starosty [...]. Następnie, 2 listopada 2021 r., skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Marszałka Województwa, polegającą na zaniechaniu wydania zaświadczenia. Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. II SAB/Ol 165/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Marszałka Województwa w wydaniu zaświadczenia zobowiązał Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 października 2021 r. Postanowieniem z dnia [...] Marszałek Województwa odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Sejmik Województwa (dalej: Sejmik Województwa) podjął w dniu [...] uchwałę w sprawie skargi na Marszałka Województwa, w której uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia skargi na niezałatwienie sprawy w terminie przez Marszałka Województwa. Skarżący pismem z 3 stycznia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa w sprawie wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z 4 października 2021 r. W dniu 7 stycznia 2022 r. skarżący wniósł do Kolegium (wpływ do organu 14 stycznia 2022 r.) ponaglenie domagając się niezwłocznego podjęcia przez Sejmik Województwa uchwały w sprawie indywidualnej, złożonej skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu lub marszałka województwa. Kolejnym ponagleniem z dnia 23 stycznia 2022 r. (wpływ do organu 24 stycznia 2022 r.) skarżący domagał się rozpatrzenia przez Kolegium jego ponaglenia z dnia 7 stycznia 2022 r. Zawiadomieniem z dnia [...] Kolegium, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., poinformowało o przekazaniu zgodnie z właściwością Sejmikowi Województwa wniesionego przez skarżącego ponaglenia na przewlekłe prowadzenie przez Sejmik Województwa postępowania w przedmiocie rozpoznania skargi na działalność Marszałka Województwa i Zarządu Województwa. Uchwałą nr [...] w sprawie rozpatrzenia ponaglenia na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Sejmik Województwa oraz skargi, podjętą w dniu [...] Sejmik Województwa uznał ponaglenie z dnia 7 stycznia 2022 r. za niezasadne. W dniu 28 marca 2022 r. skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w przedmiocie (nie)rozpatrzenia tudzież błędnego rozpatrzenia ponaglenia z dnia 7 stycznia 2022 r. w konsekwencji czego miało miejsce rażące naruszenie prawa poprzez wydanie zawiadomienia z dnia [...] w wyniku którego to naruszenia podjęto uchwałę z dnia [...]. Wskutek podjęcia błędnych działań organy nadal pozostają w bezczynności w sprawie dostępu do drogi publicznej, co powoduje przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że w dacie wniesienia skargi (to jest w dniu 28 marca 2022 r.) Kolegium nie pozostawało w stanie bezczynności w sprawie dotyczącej rozpatrzenia ponaglenia skarżącego z dnia 7 stycznia 2022 r., bowiem Kolegium uznało się za niewłaściwe do jego rozpoznania, a ponaglenie to zostało przekazane zgodnie z właściwością Sejmikowi Województwa. Nie sposób uznać również, aby wniesione przez skarżącego ponaglenie z dnia 7 stycznia 2022 r. rozpoznawane było w sposób przewlekły. Czas rozpoznania złożonego przez skarżącego ponaglenia uwarunkowany był trybem pracy Kolegium i związaną z nim koniecznością wyłonienia odpowiedniego składu Kolegium oraz przeprowadzenia posiedzenia niejawnego. | | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej również jako k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Natomiast pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Powyższe wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego. Analizując kwestię dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie zauważyć należy, że skarżący objął skargą bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącą nierozpoznana jego ponaglenia z dnia 7 stycznia 2022 r., na które - jego zdaniem - organ nie zareagował w należyty sposób. Ponaglenie dotyczyło podjęcia przez Sejmik Województwa uchwały w sprawie indywidualnej, złożonej skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu lub marszałka województwa, ewentualnie można je też zakwalifikować jako tzw. skargę powszechną na nienależyte wykonywanie zadań przez organ, o której mowa w art. 227 k.p.a. W związku z tym wyjaśnić trzeba, że z dniem 1 czerwca 2017 r., ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) dokonano nowelizacji p.p.s.a. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, że regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi więc warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Wedle tego przepisu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy bowiem rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku ponaglenia organ wyższego stopnia - po jego rozpatrzeniu - wydaje postanowienie, które powinno wskazywać, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się zarzucanej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. Ponaglenie wnoszone przez stronę w trybie art. 37 k.p.a. nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.). Ponaglenie nie służy również kontroli rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym, lecz ma na celu wymuszenie na właściwym organie załatwienia sprawy poprzez zawiadomienie organu wyższego stopnia (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Co więcej, rozpoznanie ponaglenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która - nawet jeśli zostanie ujęta w formie postanowienia - nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego i nie przysługuje na nie zażalenie. Powyższe orzeczenie należy do postanowień, o jakich mowa w art. 123 k.p.a. i ma ono charakter wpadkowy (incydentalny). Nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, na które przysługuje skarga do sądu (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2259/10, CBOSA). Zatem, skoro na omawiane postanowienie, wydane w oparciu o art. 37 k.p.a., nie przysługuje zażalenie ani nie kończy ono sprawy co do istoty, to należy uznać, że sprawa ze skargi na bezczynność i przewlekłość w rozpoznaniu ponaglenia nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegających kognicji sądu administracyjnego. Wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość organu jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność i przewlekłość organu zachodzi wówczas, gdy w wymaganym terminie organ nie załatwił sprawy. Warunkiem zatem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania. W świetle przedstawionych ustaleń Sąd stwierdził, że taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Sąd podziela ponadto pogląd prawny wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 4 listopada 2020 r. (sygn. III SAB/Kr 47/20, CBOSA) stanowiący, że: "wniesienie ponaglenia nie tworzy nowej sprawy administracyjnej. Ponaglenia nie można oderwać od sprawy, w której zostało wniesione. Nadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność czy też przewlekłość nie ma już znaczenia, czy i kiedy organ ponaglenie załatwi. Uznanie dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie załatwienia ponaglenia, w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. wymagałoby uprzedniego wniesienia ponaglenia na niezałatwienie ponaglenia. Taka wykładnia prowadziłaby jednak do absurdalnego, kaskadowego piętrzenia ponagleń na niezałatwienie ponagleń, więc należy ją odrzucić". Z kolei w przypadku zakwalifikowania ponaglenia skarżącego z dnia 7 stycznia 2022 r. jako skargi powszechnej na nienależyte wykonywanie zadań przez organ, (skarżący w uzasadnieniu skargi przywołuje art. 231 k.p.a.) skarga na bezczynność i przewlekłość organu w tym zakresie również nie należy do kognicji sądów administracyjnych i należy ją odrzucić. Należy bowiem wyjaśnić, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, czyli takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli tzw. skarg powszechnych wymienionych w art. 227 k.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skoro możliwość zaskarżenia bezczynności organów administracji jest ograniczona zakresem przedmiotowym zawartym w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., oznacza to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest - na mocy powyższego przepisu - zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności w nim określonych. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., ale czynnością materialno -techniczną. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym, ze względu na charakter postępowania prowadzonego w trybie skargowym uregulowanym przepisami działu VIII k.p.a., uznać należy, że wszelkie czynności podjęte w ramach takiego postępowania wobec wnoszącego skargę nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z dotychczasowych rozważań jednoznacznie wynika, że rozpoznanie wniesionej przez A. K. skargi na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu ponaglenia jest niedopuszczalne w obu możliwych - opisanych wyżej - przypadkach kwalifikacji tego pisma. Skoro Sąd nie jest właściwy do rozpoznania skargi, to z mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. należało ją odrzucić. Dodatkowo i jedynie na marginesie należy podnieść, w nawiązaniu do wskazanej w opisie stanu faktycznego informacji o skardze z 3 stycznia 2022 r., że postanowieniem z dnia 12 maja 2022 r., sygn. II SAB/Ol 35/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa w sprawie wydania zaświadczenia – odrzucił skargę. Sąd wskazał, że skarżący obowiązany był, przed skierowaniem do sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa, wnieść ponaglenie do Kolegium i dopiero następnie złożyć skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, czego nie uczynił. Natomiast bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczenia była przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego pismem z dnia 2 listopada 2021 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 4 października 2021 r. Tym samym skarga z dnia 3 stycznia 2022 r., jako niedopuszczalna, została odrzucona.