II SAB/Ol 40/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę. W złożonej do tut. Sądu skardze "[...]", zwany dalej "skarżącym", zarzucił, że Komendant Wojewódzki Policji w "[...]", że przekroczył termin do załatwienia sprawy po zwróceniu z Sądu akt sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 926/16. Skarżący wywiódł, że z uwagi na brak szczegółowej regulacji, w jakim terminie sprawa powinna zostać załatwiona, należało przyjąć termin, o którym mowa w art. 35 § 3 zdanie ostatnie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.". Podniósł, że akta sprawy zostały zwrócone i doręczone organowi administracji w dniu 5 grudnia 2016 r., zatem termin, do którego organ zobowiązany był do wykonania wyroku upłynął z dniem 5 stycznia 2017 r. Do dnia złożenia skargi wyrok nie został jednak wykonany, gdyż nie wydano decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w "[...]"wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 184/17 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w "[...]" z dnia 28 kwietnia 2016 r., utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" z dnia 4 marca 2016 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 11 marca 2016 r. Powyższy wyrok wpłynął do organu administracji w dniu 5 grudnia 2016 r. Ponadto, w dniu 26 listopada 2016 r. do organu administracji wpłynął skarżącego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na wydanie powyższego wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r. Po rozpatrzeniu wniosku, w dniu 19 stycznia 2017 r., Komendant Wojewódzki Policji w "[...]" wydał postanowienie nr "[...]" o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, wyjaśniając, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., gdyż postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia ze służby jest kontynuowane na etapie postępowania odwoławczego. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji. W okresie od 5 grudnia 2016 r. do 19 stycznia 2017 r. organ administracji podał, że podejmował czynności w celu ustalenia czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 593/15, którym uchylono Orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w "[...]" z dnia 1 czerwca 2015 r., na podstawie którego skarżący został zwolniony ze służby, jest prawomocny. Komendant Wojewódzki Policji w "[...]" podniósł ponadto, że postanowieniem nr "[...]" z dnia 23 stycznia 2017 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie z odwołania skarżącego od rozkazu personalnego nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji w "[...]". Uznał bowiem, że bez uzyskania prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku rozstrzygającego kwestię zdolności lub niezdolności skarżącego do służby w Policji, brak jest możliwości wydania rozstrzygnięcia. Na to postanowienie skarżący wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji. Po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie nr "[...]" w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, Komendant Główny Policji postanowieniem "[...]" z dnia 7 marca 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Komendant Wojewódzki Policji w "[...]" zobowiązany będzie do zbadania swojej właściwości, gdyż w obrocie prawnym jest nieostateczny rozkaz personalny nr "[...]" z dnia 4 marca 2016 r. Komendanta Powiatowego Policji w "[...]". Natomiast, po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odwołania od rozkazu personalnego nr "[...]", Komendant Główny Policji postanowieniem nr "[...]" z dnia 7 marca 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Komendanta Wojewódzki Policji w "[...]", w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła bezczynność, gdyż organ administracji prowadził czynności wyjaśniające, lecz z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zobligowany był zawiesić postępowanie administracyjne. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne, czyli przerwanie toku postępowania z przyczyn faktycznych oraz prawnych było uzasadnione. Zawieszenie postępowania powoduje zaś stan zawisłości sprawy, w którym żadne terminy nie biegną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zaznaczyć również należy, że stan bezczynności powstaje dopiero po przekroczeniu terminów wynikających z art. 35 K.p.a. lub terminów wskazanych na podstawie art. 36 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I SAB/Ol 10/13, CBOSA). Z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy natomiast do czynienia, gdy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi więc, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11; CBOSA). W rozpoznawanej skardze skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w "[...]" bezczynność polegającą na zaniechaniu zakończenia sprawy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Sąd winien więc zbadać, czy organ nie załatwił przedmiotowej sprawy wydając decyzję w terminie wynikającym z przepisów K.p.a. lub przepisów szczególnych. Stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zgodnie zaś z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednocześnie podnieść należy, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 184/17, tut. Sąd uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w "[...]" z dnia 28 kwietnia 2016 r., utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" z dnia 4 marca 2016 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 11 marca 2016 r. Sąd podkreślił w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że na mocy art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji przesłanki do zwolnienia ze służby występują dopiero z chwilą prawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej. Ponadto, organy Policji nie są uprawnione do weryfikowania w jakikolwiek sposób zapadłych orzeczeń lekarskich. Dlatego też uchylenie przez sąd decyzji (orzeczenia, jak w niniejszej sprawie) powoduje, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający decyzję (orzeczenie) nie jest jeszcze prawomocny. Sąd stwierdził, że w realiach sprawy, w dniu zwolnienia skarżącego ze służby nie istniało prawomocne orzeczenie lekarskie o uznaniu skarżącego za niezdolnego do służby, a zatem w dniu jego zwolnienia nie istniała przyczyna uzasadniająca zastosowanie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Powyższy wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do Komendanta Wojewódzkiego Policji w dniu 5 grudnia 2016 r. Jak wyjaśnił organ administracji, w okresie od 5 grudnia 2016 r. do 19 stycznia 2017 r. podejmował czynności w celu ustalenia czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 593/15, którym uchylono Orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w "[...]" z dnia 1 czerwca 2015 r., na podstawie którego skarżący został zwolniony ze służby, jest prawomocny. Skarżący wniósł bowiem skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaznaczyć należy, że sprawa ta, prowadzona pod sygn. akt I OSK 208/16, nadal nie została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wynika natomiast z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku tut. Sądu z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 926/16, którym Komendant Wojewódzki Policji w "[...]" jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a., możliwość rozstrzygnięcia sprawy uzależniona jest od istnienia prawomocnego orzeczenia lekarskiego wydanego w przedmiocie uznania skarżącego za niezdolnego do służby. Z akt sprawy wynika ponadto, że postanowieniem nr "[...]" z dnia 23 stycznia 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w "[...]", na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie z odwołania skarżącego od rozkazu personalnego nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji w "[...]", gdyż uznał, że rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 593/15, rozstrzygającego kwestię zdolności lub niezdolności skarżącego do służby w Policji. Na to postanowienie skarżący złożył zażalenie do Komendanta Głównego Policji, który utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie postanowieniem z dnia 7 marca 2017 r., "[...]". Zgodnie natomiast z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym termin na rozpoznanie odwołania. Stosownie zaś do art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach § 1 - § 4 tego artykułu nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania, a także okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje więc możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia) związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1222/15, CBOSA). Podkreślić należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie jest uprawniony do badania prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania. Sądowi znane jest jednak z urzędu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 589/17, oddalił skargę wniesioną przez skarżącego na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 7 marca 2017 r., nr "[...]", w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Przyjąć zatem należało, że w dniu orzekania organ nie pozostawał w bezczynności. Zawieszenie postępowania powoduje bowiem stan sprawy, który uniemożliwia podejmowanie czynności procesowych z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu. Stan zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a. Tym samym, nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia bezczynności Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.