I SA/Op 306/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant: St. Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 marca 2025 r., nr IN.V.7570.1.15.2024.MKOS w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną. oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. B. (zwanego dalej też: "stroną", "skarżącym"), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, decyzją z dnia 12 marca 2025 r., nr IN.V.7570.1.15.2024.MKOS - wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę od decyzji Starosty Krapkowickiego (zwanym dalej także: "Starostą", "organem I instancji") z dnia 25 kwietnia 2024 r., nr IM-.683.49.2023 o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa na rzecz Gminy K., na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 6 września 2023 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]", oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a o pow. 0,2044 ha, AR_[...] (poprzednio działka nr b powstała z podziału działki nr c) i nr d o powierzchni 0,0850 ha, AR_[...] (poprzednio działka nr e powstała z podziału działki nr f), obręb K., KW [...], stanowiącej dotychczas własność skarżącego - Wojewoda Opolski decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta - decyzją z dnia 6 września 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w ramach zadania pn. "[...]" - stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę K. nieruchomości skarżącego oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr b (aktualnie nr a) o powierzchni 0,2044 ha, AR_[...] i nr e (aktualnie nr d) o pow. 0,0850 ha, AR_[...] obręb K. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna dnia 3 listopada 2023 r. Następnie Starosta prowadził postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i sposobu wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość oznaczoną, jako działki nr b (oznaczaną dalej obecnym nr a) i nr e (oznaczaną dalej obecnym nr d), o czym poinformował stronę w piśmie z dnia 23 listopada 2023 r. W toku tego postępowania sporządzony został operat szacunkowy z dnia 19 grudnia 2023 r. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2024 r. Starosta orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania na rzecz strony w wysokości 13 710,00 zł i zobowiązał Burmistrza K. do jego wypłaty jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Jako materialną podstawę prawną wydania decyzji organ I instancji wskazał art. 12 ust. 4a, 4f i 5 w związku z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311 - zwanej dalej: "specustawą") oraz art. 9a, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a w związku z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm. - zwanej dalej: "u.g.n."). W uzasadnieniu prawnym decyzji powołał się na regulacje: art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 151 i art. 156 ust. 1 u.g.n., art. 12 ust. 5 specustawy oraz § 49 § 1 - 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, 1113, 1463, 1506, 1688 i 1762 - zwane dalej: "rozporządzeniem"). Uzasadniając decyzję wyjaśnił Starosta m.in., że przedmiotowa nieruchomość, w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiła teren użytkowany rolniczo. Jego wysokość została ustalona w oparciu o wycenę (operat szacunkowy z dnia 19 grudnia 2023 r.) dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego - zwanego też dalej "biegłym", który stwierdził, że wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynosi 13 710,00 zł, w tym 9 680,00 zł wartość działki nr a i 4 030,00 zł wartość działki nr d. W ocenie organu sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera niejasności i wątpliwości, które budziłyby zastrzeżenia, co do prawidłowości oceny dokonanej przez biegłego. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając nieruchomość zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Jak uznał również organ, słusznie biegły ustalił wartość wycenianej nieruchomości według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne, powiększając tak ustaloną wartość zgodnie z zasadą korzyści o 50%, stosownie do § 49 ust. 3 rozporządzenia. Ustalił bowiem, iż przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Przy określaniu wartości gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Skarżący wniósł pismem z dnia 6 maja 2024 r., odwołanie od decyzji organu I instancji. W dniu 7 stycznia 2025 r. Wojewoda Opolski zwrócił się do biegłego o wyjaśnienie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 19 grudnia 2023 r. W dniu 28 stycznia 2025 r. rzeczoznawca majątkowy K. P. przedłożył klauzulę aktualizacyjną dla operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 19 grudnia 2023 r. Stwierdził, że jest on aktualny i może stanowić dowód w sprawie. Wojewoda Opolski po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu prawnym decyzji własnej m.in. przytoczył/omówił treść: art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 130, art. 134 ust. 1-3, art. 154 ust. 1-3, art. 156 ust. 1 - 2 u.g.n. i § 49 ust. 1-4 rozporządzenia. W uzasadnieniu faktycznym decyzji własnej odniósł się do operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2023 r. Przytoczył m.in. obszernie jego ustalenia w tym, że przy wycenie przedmiotowych działek w podejściu porównawczym, prawidłowo uwzględniono ceny na poziomie wartości gruntów przyległych. Do określenia wartości przedmiotowych działek gruntowych w podejściu porównawczym uwzględniono ceny na poziomie wartości gruntów przyległych stanowiących użytki rolne. Analizą objęto rynek nieruchomości rolnych o małej powierzchni, nieprzekraczającej 3 ha, z tereny gminy K. i G. Okres czasowy obejmował lata 2022-2023. W badanym okresie odnotowano 38 transakcji nieruchomościami rolnymi. Ceny transakcyjne kształtowały się w przedziale od 16 600,95 zł/ha do 68 229,34 zł/ha. Nie zaobserwowano trendu czasowego. Do wyceny rzeczoznawca majątkowy przyjął trzy transakcje, z czego dwie nieruchomości położone były w Ż., a jedna w miejscowości P. Rzeczoznawca ustalił, że w stosunku do działek o przeznaczeniu rolnym głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja (30%), wielkość i kształt (30%), droga dojazdowa (20%), jakość bonitacyjna (10%) oraz stopień kultury rolnej (10%). W wyniku wyceny określono wartość rynkową jednostkową prawa własności gruntu w wysokości 31 575,66 zł/ha. Uwzględniając, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość jednostkowa gruntu została następnie powiększona o 50 % do kwoty 47 363,49 zł/ha. Wartość działki nr a o powierzchni 0,2044 ha została oszacowana na kwotę 9 680,00 zł, a działki nr d o powierzchni 0,0850 ha na kwotę 4 030,00 zł. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 13 710,00 zł. Wojewoda Opolski ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i może stanowić dowód w postępowaniu. Przede wszystkim wskazał, że w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n., że wybrany przez biegłego sposób wyceny i zastosowana metoda wyceny odpowiadają przepisom dotyczącym wyceny nieruchomości i w związku z tym nie mogą zostać uznane za błędne oraz, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadził również analizę trendu czasowego, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie zawiera elementy wymagane prawem, szczegółowy opis i uzasadnienie poszczególnych założeń oraz wyciągniętych wniosków. Ponadto operat nie zawiera uchybień, pomyłek ani braków. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że analiza sporządzonego operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz właściwym doborze nieruchomości podobnych. Tym samym organ uznał, że operat szacunkowy sporządzony w postępowaniu może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że w sprawie nie znajdzie zastosowania § 49 ust. 4 rozporządzenia. Natomiast art. 134 ust. 4 u.g.n. znajduje w sprawie zastosowanie "odpowiednio" (art. 12 ust. 5 specustawy), a więc z uwzględnieniem kompleksu regulacji odnoszących się do inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyjaśnił także, że przedstawione przez stronę wydruki ofert sprzedaży również nie mogą świadczyć o wartości nieruchomości. Określone w tych ofertach ceny nie stanowią bowiem cen transakcyjnych, a jedynie cenę oczekiwaną przez sprzedawcę, która nie musi pokrywać się z ceną transakcyjną. Stronie, która ma zastrzeżenia, co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu, przysługuje możliwość oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia - od czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Strona nie skorzystała z tego prawa. Nie przedstawiła również kontroperatu. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 marca 2025 r. skarżący, działając przez fachowego pełnomocnika, wniósł skargę pismem z dnia 18 marca 2025 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 18 specustawy poprzez przyjęcie, że ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości odpowiada wartości nieruchomości na dzień ustalenia odszkodowania, a tym samym stanowi adekwatne odszkodowanie; 2) § 49 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i określenia odszkodowania wg przeznaczenia nieruchomości przed wywłaszczeniem, tj. określenie wartości nieruchomości rolnych, a nie nieruchomości pod budowę dróg; 3) art. 134 § 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym niezastosowanie, tzw. zasady korzyści i pominięcie przez organu obu instancji, że jeśli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduj zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia; 4) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sytuacji istnienia wątpliwości co do stanu faktycznego (zwłaszcza brak określenia przez rzeczoznawcę czy przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonych, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości rolnych) a przez to prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania uczestników do władzy publicznej oraz zaniechanie kierowania się przez organ zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o niekompletną opinię rzeczoznawcy i miało istotny wpływ na wynik sprawy doprowadzając do zaniżenia odszkodowania przyznanego na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi zarzucono niezastosowanie w sprawie, wyrażonej w art. 134 ust. 4 u.g.n., tzw. zasady korzyści. Zdaniem skarżącego rzeczoznawca majątkowy w celu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji powinien: po pierwsze - określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem); po drugie - określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego); po trzecie - dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) skutkuje zwiększeniem wartości; po czwarte - większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy nie ustalił czy wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest wyższa niż nieruchomości rolnych. Przyjął jako podstawę wyceny gruntu do odszkodowania mniej korzystną dla skarżącego wartość nieruchomości, według aktualnego sposobu jej użytkowania, a nie według wartości określanej według celu jej przeznaczenia w decyzji o przejęciu na cele realizacji inwestycji drogowej. Ustalaną wysokość odszkodowania na kwotę 4,74 zł za m2 ocenił skarżący za rażąco niską stawkę i rażąco odbiegającą od cen rynkowych. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; alternatywnie o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz ustalenie odszkodowania we wskazanych kwotach oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego spoza Opolszczyzny, na okoliczność potwierdzenia wysokości należnego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, z uwagi na sformułowane w skardze wnioski, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądu administracyjnego polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Równocześnie zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "P.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Równocześnie mocą art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności wydanej w sprawie decyzji nie wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia zaznaczenia wymaga, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został on nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. Jest on także dobrze znany stronom. Został szczegółowo przedstawiony w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego w tym miejscu przytaczania. Sąd zwraca uwagę, że wobec faktu, iż przejęcie spornej nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, materialnoprawne kwestie ustalania wysokości odszkodowania są normowane w szczególności przez art. 18 specustawy drogowej. Przy czym, co już na wstępie motywów powyższej oceny należy uwypuklić, co umknęło stronie skarżącej, że: po pierwsze - w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. w zw. z § 49 ust. 1 in fine rozporządzenia. Treść przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości związanych z inwestycjami drogowymi wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 49 rozporządzenia jest zobligowany do uwzględnienia tzw. przeznaczenia nieruchomości; po drugie - zgodne z celem wywłaszczenia rzeczoznawca majątkowy prawidłowo powiększył wartość o 50%, stosownie do zapisów § 49 ust. 3 rozporządzenia. Procentowy współczynnik zwiększenia określony został na najwyższym możliwym poziomie, co znajduje odzwierciedlenie w przeprowadzonej w operacie szacunkowym analizie rynków nieruchomości drogowych i nieruchomości rolnych. Rzeczoznawca majątkowy przeprowadził również analizę trendu czasowego i dokonał aktualizacji operatu; po trzecie - wywłaszczone grunty nie znajdowały się na terenie, który, na dzień wydania decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 6 września 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w ramach zadania pn. "[...]", był przeznaczony pod inwestycję drogową. Wywłaszczone grunty nie były i nie mogły być zatem kwalifikowane, dla potrzeb rozpoznawanej sprawy, jako przeznaczone pod inwestycję drogową na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia. Według ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego, utrwalonych w operacie szacunkowym (na jego str. 7 - 8), przytoczonych przez organy obu instancji i niebudzących wątpliwości Sądu, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywłaszczone grunty nie były objęte postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bo takowy nie został sporządzony dla tej części terenu gminy K. Rzeczoznawca majątkowy nie mógł zatem ustalić przeznaczenia nieruchomości na zasadzie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy dostrzegł, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonym uchwałą nr [...] RM w K. z 11 września 2013 r., obszar nieruchomości, składającej się z działek nr a i nr d, to tereny RPPwz/RP, tj. tereny rolnicze wykluczone z zabudowy/obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Podkreślić jednak należy, że w związku z nowelizacją przepisu art. 154 ust. 2 u.g.n. [został on zmieniony przez art. 16 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. 2023 r. poz. 1688) z dniem 24 września 2023 r.], na dzień sporządzenia operatu szacunkowego (tj. 19 grudnia 2023 r.) rzeczoznawca majątkowy nie ustalał przeznaczenia nieruchomości według postanowień ww. Studium (choć ustalenie RPPwz/RP jest zbieżne z faktycznym sposobem ich użytkowania). Dla terenu działek nr a i nr d nie wydano też decyzji o warunkach zabudowy więc rzeczoznawca majątkowy nie ustalił ich przeznaczenia według postanowień decyzji lokalizacyjnej na zasadzie z art. 154 ust. 2 u.g.n. W końcu - co jest w rozpoznawanej sprawie kluczowe - obszar działek nr a i nr d, został wydzielony z działek rolnych niezabudowanych, faktycznie użytkowanych jako grunty rolne, a zatem ich przeznaczenie można było i należało ustalić według aktualnego, faktycznego sposobu ich użytkowania na zasadzie z art. 154 ust. 3 u.g.n., co też rzeczoznawca majątkowy uczynił stwierdzając w operacie na str. 8, że "(...) W związku z powyższym do oszacowania wartości rynkowej przedmiotowych działek przyjęto faktyczny sposób ich użytkowania jako nieruchomość rolna niezabudowana". W sprawie - wbrew zarzutom skargi - nie mógł znaleźć zastosowania § 49 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ wywłaszczone grunty, według ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego, na dzień wydania ww. decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 6 września 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, miały przeznaczenie określone - zgodnie z art. 154 u.g.n. w zw. z § 49 ust. 1 zd. 1 in fine rozporządzenia - według faktycznego sposobu ich użytkowania, tj. nieruchomość rolna niezabudowana. W związku z tym do określenia wartości przedmiotowych działek gruntowych w podejściu porównawczym w operacie biegły prawidłowo uwzględnił ceny na poziomie wartości gruntów przyległych, stanowiących właśnie użytki rolne, bez uwzględnienia ustaleń płynących z decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 6 września 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Reasumując de lege lata wywłaszczone grunty nie były i nie mogły być kwalifikowane dla potrzeb rozpoznawanej sprawy jako grunty przeznaczone pod inwestycję drogową. Ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło zatem prawidłowo przy zastosowaniu § 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia, czyli z uwzględnieniem wartości gruntów rolnych i odpowiednim zwiększeniem wartości gruntów wywłaszczonych poddanych oszacowaniu tak jak to uczynił rzeczoznawca majątkowy. Wbrew zarzutom skargi rzeczoznawca majątkowy nie mógł zastosować dużej zasady korzyści uregulowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. i określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego). Na takie działanie nie pozwalało rzeczoznawcy obowiązujące prawo. Zauważenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z ostatniego z powołanych przepisów (art. 18 ust. 1 specustawy) wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie zaś do treści art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, co jest konsekwencją art. 7 u.g.n., według którego "jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V". Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Operat sporządzony w sprawie dla potrzeb postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać § 49 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Natomiast § 49 ust. 3 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni - powiększony na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50 %. Dane wykorzystywane przy szacowaniu wartości nieruchomości określone są w art. 155 u.g.n. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Rzeczoznawca ten jest swoistego rodzaju biegłym co powoduje, że granice dopuszczalności oceny, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., sporządzanego przez niego operatu szacunkowego są wąskie, bowiem operat jest oparty na wiedzy specjalistycznej. Ocena operatu szacunkowego winna być dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Stanowisko to jest od wielu lat w zasadzie jednolicie prezentowane w orzecznictwie i nie ulega zmianie (zob.: wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07. Pogląd ten powtórzono jako aktualny w wielu wyrokach NSA w tym przykładowo: z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1958/22, z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 307/18; z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3197/19; z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 428/19). Operat szacunkowy stanowi tym samym sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Tym samym, dopiero w sytuacji zaistnienia wątpliwości w zakresie doboru nieruchomości przez rzeczoznawcę, organ winien podjąć niezbędne działania do ich wyjaśnienia. W sytuacji zatem, gdy organ nie miał takich wątpliwości w zakresie doboru nieruchomości podobnych, jak również strona nie przedstawiła dowodów na poparcie swej tezy odnośnie braku podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań, organ nie miał podstaw prowadzić postępowania dowodowego w tym zakresie. Inaczej mówiąc, samo twierdzenie strony o zaniżeniu cen rynkowych nieruchomości rolnych, co miały potwierdzać przedkładane do odwołania i do skargi ogólniedostępne ogłoszenia sprzedaży, nie mogą stanowić podstawy faktycznej dla zastosowania przez Wojewodę Opolskiego i Sąd art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. Sąd nie mógł więc z tego powodu uchylić decyzji organów obu instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, zobowiązując organy do zlecenia wykonania nowej opinii przez rzeczoznawcę majątkowego spoza Opolszczyzny, na okoliczności potwierdzenia wysokości należnego odszkodowania i realnej ceny nieruchomości wywłaszczonych, tj. działki nr a i działki nr d, i ustalenia wartości nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem przed i po wywłaszczeniu. Sąd nie mógł też uwzględnić wniosku skargi, tj. uchylić decyzje organów obu instancji i ustalić we własnym zakresie odszkodowanie na rzecz M. B., za nabyte z mocy prawa przez Gminę K. nieruchomości: za działkę nr a w wysokości 67 043 zł oraz działkę nr d w wysokości 27 880 zł, łącznie 94 923,00 zł oraz przeprowadzić dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego spoza Opolszczyzny, na okoliczność potwierdzenia wysokości należnego odwołującemu się odszkodowania i realnej ceny nieruchomości wywłaszczonych. Takie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd wyklucza przyjęty model sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Sąd rozpoznając skargę nie orzeka bowiem w toku instancji (tu: trzeciej). Ma rację Wojewoda Opolski, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to w takim przypadku, operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. Podsumowując dotychczas podniesione, zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Zatem ani sąd administracyjny, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jeżeli natomiast strona uważa, że operat jest wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 391/22). Takich działań w toku postępowania administracyjnego zwyczajnego, poddanego obecnej kontroli Sądu, strona skarżąca nie podjęła. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo i precyzyjnie oceniły, w zakresie swoich kompetencji, wartość dowodową operatu szacunkowego, a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. W tej sytuacji nie było podstaw do tego, by organ prowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, w tym w szczególności w zakresie konieczności ponownego odniesienia się przez biegłego do podtrzymywanych zarzutów strony skarżącej, odnośnie do nieprawidłowego ustalenia wartości odszkodowania za przejęte działki. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność, przy czym samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia i ustalenia wartości nie świadczy o dowolności organu. Samo subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności. W ocenie Sądu zasadnie uznały orzekające w sprawie organy, że podstawę ustalenia odszkodowania w badanej sprawie stanowił operat sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który został przez nie prawidłowo oceniony i zaaprobowany. Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia, że zasadnie organy ustaliły, że nie zachodzą przesłanki do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Ustawodawca uzależnił przyznanie odszkodowania powiększonego o 5% od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela/użytkownika wieczystego nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1e specustawy terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%. Uprawnionym do powiększenia odszkodowania w wysokości 5% jest właściciel nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi. Zdarzenie prawne i faktyczne jakim jest wydanie nieruchomości powinien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela w sytuacji gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Jeżeli właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie utrudnia inwestorowi wejścia na jej teren, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił woli jego wydania uznaje się, iż nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e specustawy, a zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Bez znaczenia pozostaje wówczas, że inwestor nie wyrażał chęci do wcześniejszego objęcia nieruchomości. Na wezwanie Starosty Krapkowickiego z dnia 9 lutego 2024 r. skarżąca nie przedstawiła ww. dowodu, że w sprawie miało miejsce wydanie nieruchomości w ustawowym terminie. Powtórzenia wymaga, że ustalenia organów obu instancji uznać należy za prawidłowe, nieobarczona wadliwością jest też uczyniona na ich podstawie ocena prawna. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania teza zawarta w uchwale NSA z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt I OPS 1/24, że: "(...) określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 września (winno być z 5 września - dopisek Sądu) 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, z późn. zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)". Zdaniem Sądu ww. uchwała NSA odnosi się do innego stanu faktycznego. Rozpoznawana przez Sąd sprawa ze skargi M. B. pozostaje poza wnioskiem o podjęcie ww. uchwały, gdyż nieruchomość skarżącego, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie była przeznaczona pod inwestycję drogową. Ta okoliczność nie budzi wątpliwości Sądu i to ona wyznaczyła podstawy prawne działania organów obu instancji, które Sąd uznał za prawidłowe. Sąd zaznacza, że w zakresie w jakim Wojewoda Opolski w uzasadnieniu decyzji własnej (k. 20 str. 12/14 akt sądowych) wyraził pogląd prawny przeciwny do uchwały NSA z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt I OPS 1/24, wykluczając in extenso dużą zasadę korzyści uregulowaną w art. 134 ust. 4 u.g.n. w sprawach o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie pod inwestycje drogowe, jest wadliwy. Nadto wbrew temu co stwierdził Wojewoda Opolski w innej części uzasadnienia decyzji własnej rzeczoznawca nie ustalał przeznaczenia gruntów według postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Wymienione wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie miały jednak wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że wniosek pełnomocnika skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego spoza Opolszczyzny, na okoliczność potwierdzenia wysokości wartości należnego skarżącemu odszkodowania, nie mógł być uwzględniony gdyż zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd przeprowadza jedynie dowody z dokumentów. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności (vide: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7-8, s. 51; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55). Wniosek dowodowy strony skarżącej dotyczył przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Brak było podstawy jego dopuszczania jako dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Reasumując, w ocenie Sądu przedstawione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia. W sprawie prawidłowo zebrano i oceniono materiał dowodowy, a w zaskarżonej decyzji wyjaśniono okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia podjęcia rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.