II SA/Op 238/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 25 lutego 2013 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, orzekł o przyznaniu T. R. specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, odzieży, lekarstw, środków czystości i higieny osobistej, częściowe pokrycie opłat i zadłużenia w wysokości 40 zł, jednocześnie odmawiając przyznania zasiłku celowego. Jako podstawę prawną decyzji wskazał przepisy art. 2, art. 8, art. 39 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w drodze wywiadu środowiskowego ustalono, iż T. R. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a źródłem jego utrzymania w styczniu 2013 r. była renta inwalidzka wynosząca 595,26 zł, po potrąceniu 437,44 zł zaległości alimentacyjnych. Natomiast wydatki wniosły: na telefon i internet - 110 zł, na energię elektryczną - 100 zł, gaz – 80 zł, na leki – 33,58 zł. Ponadto wnioskodawca nie reguluje opłat czynszowych, a zadłużenie z tego tytułu wynosi 32.894,45 zł, na dzień 31 stycznia 2013 r. Uznając, że wyliczony ww. dochód przekracza kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 ustawy w wysokości 542 zł, organ stwierdził, że T. R. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Wskazał jednak, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy dochód osoby przekracza kryterium dochodowe, przysługuje specjalny zasiłek celowy. Odnosząc się do sytuacji wnioskodawcy organ podał, że jest on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a z zaświadczeń lekarskich z 18 i 19 lipca 2012 r. wynika, że wymaga diety ubogolipidowej, posiada liczne schorzenia neurologiczne i kardiologiczne oraz związane z uszkodzeniem kręgosłupa i powinien przyjmować leki, których koszt wynosi ok. 45 zł. Organ odnotował, że w dniu 15 lutego 2013 r. ustalono, iż ww. oczekuje pomocy finansowej na zakup żywności dostosowanej do stanu zdrowia (dieta cholesterolowa) w wysokości 400 zł, odzieży, tj. bielizny osobistej, spodni - ok. 150 zł, środków czystości i higieny osobistej (proszek do prania, mydło, pasta do zębów, płyn do naczyń urządzeń sanitarnych) - ok. 50 zł, co stanowi łącznie 600 zł. Poza tym wnioskodawca podał, że chce przeznaczyć zasiłek na spłatę zadłużenia za energię - ok. 400 zł, na spłatę zadłużenia z tytułu opłat mieszkaniowych - ok. 600 zł, na spłatę długu zaciągniętego u znajomych - ok. 300 zł i zadłużenia za czynsz wraz z odsetkami i opłatami sądowymi - ok. 40.000 zł. Wskazując na cele pomocy społecznej organ stwierdził, że pomimo występowania u klienta choroby i niepełnosprawności pomoc nie może zostać przyznana w tak dużej wysokości z uwagi na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka. Organ zaznaczył, że osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie może zostać automatycznie uwzględniony, gdyż rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności udzielenia pomocy, ale też przy udzielaniu świadczeń organ musi kierować się własnymi możliwościami finansowymi. W tym zakresie wyjaśnił, że z uwagi na ograniczony budżet przyznawanie pomocy uzależnione jest od liczby osób ubiegających się o tę pomoc, stąd Ośrodek nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb tych osób i udzielać świadczeń w oczekiwanej przez nie wysokości. Stosownie jednak do art. 3 ust. 4 ustawy, przy ustalaniu wysokości świadczenia pomoc należy dostosować do uzasadnionych potrzeb osoby lub rodziny z równoczesnym uwzględnieniem faktycznych możliwości finansowych Ośrodka. Odnotował też, że sytuacja życiowa T. R. jest mu dobrze znana, gdyż jest on objęty pomocą finansową co najmniej od 1994 r., a od roku 2004 otrzymuje zasiłek celowy lub specjalny zasiłek celowy. Zaakcentował, że T. R. od sierpnia 2010 r. nie odebrał z kasy Ośrodka przyznanych specjalnych zasiłków celowych oraz świadczeń w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w łącznej kwocie 1.480 zł, pomimo wysyłanych do niego zawiadomień. Nawiązując do orzecznictwa organ zaznaczył, że z uwagi na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej, wysokość udzielonej pomocy nie zawsze musi być przyznana w wysokości zaspokajającej w pełni zaistniałe potrzeby, a powinna być ona ukierunkowana w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować. Przy rozdziale środków przyjęto zasadę, że zasiłek w wyższej wysokości jest przyznawany rodzinom z dziećmi, osobom samotnie wychowującym dzieci, nie posiadającym dochodu lub mającym bardzo niski dochód. Zasiłek celowy w niższej wysokości przyznawany jest osobom lub rodzinom, w których choćby jedna osoba otrzymuje stały comiesięczny dochód i różnica pomiędzy dochodem faktycznym rodziny a kryterium dochodowym jest mała. Górna wysokość zasiłku celowego dla rodzin wynosi 250 zł, zaś dla osób samotnych 150 zł, przy czym zasiłki w górnej wysokości są przyznawane w okresie zimowym na zakup opału. Organ wskazał ponadto, że w roku 2013 Ośrodek posiada na zasiłki celowe kwotę 38.750 zł miesięcznie. W styczniu wpłynęło 1258 podań, a w miesiącu lutym 579 podań, stąd przeciętna zasiłków dla rodzin wynosi 60 zł, a dla osób samotnych przeciętnie 30 zł. Organ wyjaśnił, że nie może rozdzielić posiadanych środków finansowych na liczbę złożonych podań w danym miesiącu, gdyż nie można w sposób automatyczny przyznać zasiłku celowego w takiej samej wysokości zarówno osobie samotnej z dochodem, jak osobie samotnej bez dochodu, czy też rodzinie z dwójką lub czwórką dzieci utrzymującej się tylko z zasiłku dla bezrobotnych i zasiłku rodzinnego. Odnośnie sytuacji wnioskodawcy, organ wywiódł, że T. R. jest osobą samotną posiadającą stały dochód, stąd nie można przyznać mu zasiłku w takiej samej wysokości jak zasiłek dla osoby samotnej bez dochodu, czy też rodziny z trójką dzieci. Zdaniem organu, sytuacja finansowa wnioskodawcy na tle innych rodzin objętych pomocą społeczną jest w miarę dobra, gdyż posiada on stały comiesięczny dochód w postaci renty, natomiast większość osób samotnych korzystających z pomocy społecznej to osoby o bardzo niskim dochodzie lub bez dochodu. Organ podkreślił, że pomoc społeczna ma charakter uzupełniający, co oznacza, że świadczenia mają na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w trudnym dla nich okresie, nie mogą natomiast stanowić stałego źródła dochodu. Dodał, że nieodebrane przez wnioskodawcę środki finansowe z tytułu przyznanych świadczeń w wysokości 1480 zł, mógłby przeznaczyć na zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb życiowych, takich jak zakup leków, żywności czy odzieży. W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procedury, które wpłynęły na wynik sprawy. W tej materii wskazał na wyroki WSA w Opolu o sygnaturach II SA/Op 386/05, II SA/Op 388/05, II SA/Op 51/05, II SA/Op 384/05 i II SA/Op 447/05. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że we wrześniu i październiku 2012 r. był pozbawiony wszelkich środków pieniężnych. Zarzucił, że przyznanie każdego świadczenia powinno nastąpić odrębną decyzją, a podejmując rozstrzygnięcie organ nie uwzględnił zapisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy i tym samym odstąpił od zajęcia stanowiska w kwestii wynikającej z art. 41 tej ustawy, nie wskazując, w jaki sposób strona ma rozdysponować przyznane świadczenie na określone w decyzji cele oraz pominął wydatki na zakup żywności, środków higienicznych, na zakup odzieży i bielizny osobistej oraz specyficznego obuwia, spłatę długu zapobiegającą eksmisji i konserwację mieszkania. Zarzucił również, że organ nie przedstawił udokumentowanych faktycznych kwot wypłacanych ze środków pomocy społecznej i nie wyjaśnił, czym jest ciepły posiłek raz dziennie, talony żywnościowe, dary z Unii Europejskiej, czy pomoc w postaci usług opiekuńczych. Nie wskazał też, kto te świadczenia przyznaje i realizuje, jak również nie podał, jakie działania zamierza podjąć, aby zapobiec eksmisji orzeczonej wobec wnioskodawcy. T. R. stwierdził, że będąc trwale niezdolnym do pracy nie ma możliwości podjąć zatrudnienia, co pozwoliłoby poprawić sytuację życiową. Zarzucił ponadto, że organ lakonicznie wspomina o świadczeniach na rzecz innych osób, podając w tym zakresie "suche dane", które nie stanowią stanu faktycznego. Nie wyjaśnia przy tym, jakie środki pochodzą ze Skarbu Państwa, a jakie z zasobów własnych Gminy, ani też z jakich powodów we wcześniejszym okresie, przy dużej licznie bezrobotnych w gminie, uzyskiwał pomoc o wartości przekraczającej jedną trzecią swego dochodu, natomiast wobec malejącego aktualnie bezrobocia pomoc uległa zmniejszeniu. Odwołujący podniósł, że nie ma pomocy w dotarciu do placówek służby zdrowia, jest pozbawiony prawa do ciepłego posiłku oraz pomocy w postaci usług opiekuńczych. Zgłosił również zarzuty odnośnie pracy przydzielanych mu opiekunek, które stopniowo dewastują jego mienie. Zwrócił też uwagę, że Ośrodek dokonywał wypłaty świadczeń na rzecz osób majętnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy, wskazując na wniosek z dnia 4 lutego 2013 r., który zainicjował przedmiotową sprawę. Następnie organ wyjaśnił cele pomocy społecznej w świetle art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 omawianej ustawy. Na podstawie art. 3 ust. 3 i 4 tej ustawy wskazał na zasady udzielania pomocy, a odwołując się do regulacji art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy - na przesłanki jej udzielenia. Powołując przepisy art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, regulujące przyznanie zasiłku celowego oraz art. 41 ustawy, odnoszący się do formy wsparcia w postaci specjalnego zasiłku celowego, Kolegium wyjaśniło, że art. 41 ustawy pozwala na przyznanie specjalnego zasiłku celowego niezależnie od dochodu osoby ubiegającej się o to świadczenie, co oznacza, że organ winien ocenić sytuację zdrowotną i dochodową wnioskodawcy. Z konstrukcji tego przepisu wynika ponadto, iż organ "może" przyznać specjalny zasiłek celowy, a zatem decyzja podjęta w tym zakresie ma charakter uznaniowy. To z kolei powoduje, że wydając decyzję w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego organ winien każdorazowo wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym zwłaszcza powody ubiegania się przez daną osobę lub rodzinę o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, rozmiar posiadanych przez siebie środków finansowych, jak również potrzeby innych osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Powołując się na aktualizację wywiadu środowiskowego, organ odwoławczy przyjął, że T. R. jest osobą samotną, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, bierną zawodową i niepełnosprawną w stopniu znacznym, a źródłem jego utrzymania w styczniu 2013 r. jest renta inwalidzka, która po dokonanych potrąceniach z tytułu alimentów wynosi 595,26 zł. W ocenie Kolegium, wysokość uzyskiwanego dochodu powoduje, że wnioskodawca nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy. Może być mu jednak przyznany specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy i dlatego prawidłowo organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek strony pod kątem uregulowań zawartych w tym przepisie. Zgadzając się z twierdzeniami, że sytuacja życiowa strony jest sytuacją szczególną z uwagi na stan zdrowia, niepełnosprawność, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji oraz korzystanie z usług opiekuńczych, jako zasadne organ odwoławczy przyjął przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego. Odnośnie wysokości przyznanego świadczenia stwierdził, że przyznając zasiłek w wysokości 40 zł, organ pierwszej instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego. Wyjaśnił bowiem szczegółowo, jakimi kryteriami się kieruje przy przyznawaniu świadczeń i dlaczego przyznał stronie świadczenie w takiej, a nie innej wysokości. W tym zakresie wskazał kwotę środków przeznaczonych w 2013 r. na realizację zadań własnych, w tym na wypłaty zasiłków celowych, podał przeciętną i górną wysokość przyznawanych zasiłków oraz zasady ich przyznawania w takich wysokościach, a także liczbę podań złożonych w styczniu i lutym 2013 r., tj. do dnia wydania decyzji. Zauważył ponadto, że T. R. jest wprawdzie osobą niepełnosprawną, lecz posiadającą stały, comiesięczny dochód, stąd nie można porównać jego sytuacji z sytuacją osoby samotnej bez dochodu, czy też rodziny z dziećmi. Wskazując na art. 3 ust. 3 i 4 ustawy oraz powołując się na orzeczenie NSA, Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, że forma i rozmiar pomocy powinny być dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy, a ustalając wysokość świadczeń organ powinien kierować się nie tylko potrzebami strony, ale interesem wszystkich osób ubiegających się o pomoc oraz możliwościami organu. Dlatego organ nie ma obowiązku przyznania świadczenia w takiej wysokości, która w całości pokrywa żądania zawarte we wniosku o pomoc. Decyzja w tej sprawie zapada w ramach uznania administracyjnego, co obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście liczby ubiegających się o pomoc, sformułowanych żądań oraz wysokości środków posiadanych przez organ. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i zachował wymogi rzetelnego postępowania oraz nie dopuścił się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku strony. Odnośnie zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że kwestia przyczyn przyznania świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, została przez organ pierwszej instancji wyjaśniona. Podkreśliło, że przedmiotem sprawy było rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na potrzeby wskazane w tym wniosku oraz w toku wywiadu środowiskowego, stąd kwestia działań związanych z orzeczoną eksmisją wykracza poza zakres sprawy, natomiast potrzeby w zakresie remontu i drobnych napraw nie zostały zgłoszone przez stronę. Kolegium podniosło też, że wnioskodawcy została równocześnie przyznana pomoc w postaci zasiłku celowego w kwocie 40 zł oraz zasiłku celowego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a ponadto wnioskodawca nie odebrał świadczeń z pomocy społecznej na kwotę 1.480 zł. Na decyzję odwoławczą T. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagał się zmiany zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenia, zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podniósł, iż akt ten zawiera sprzeczności w ustaleniu stanu faktycznego. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stwierdził, że nie zachował terminu (uchybił) do wniesienia skargi, ale nie ze swojej winy i wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia niniejszej skargi. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie, a w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia skargi – o jej oddalenie. W motywach swojego stanowiska organ podtrzymał w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op 238/14, tut. Sąd przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Pismem procesowym z dnia 7 lipca 2014 r., skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, wskazując na stan swojego zdrowia i niepełnosprawność. Powtórzył również zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu. Podał, że zaskarżony organ nie przytoczył podstawy prawnej, z której wynikałby nakaz, żeby osoby chore, niepełnosprawne i żyjące w ubóstwie były pozbawiane prawa do minimalnego zaspokajania swoich potrzeb przez pomoc w formie zasiłku celowego czy specjalnego celowego i aby ta grupa społeczna była w ten sposób dyskryminowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) wynika, że sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Wobec tego przy rozpatrywaniu sprawy sąd nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie, a zatem zakres orzekania jest zdeterminowany granicami sprawy stanowiącej przedmiot rozpoznania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), natomiast w razie niestwierdzenia tego rodzaju naruszeń skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 czerwca 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 25 lutego 2013 r., przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek celowy w wysokości 40 zł, czyli decyzja kończąca postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 4 lutego 2013 r. o przyznanie zasiłku celowego i zasiłku specjalnego celowego (wg. pkt. II). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz.182), zwanej nadal ustawą. Według art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Na zasadzie art. 7 tej ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy otrzymali w RP status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Powołane przepisy wskazują, że ustawodawca określił ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będących dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Mając powyższe na względzie należy uznać, że skarżący, jako osoba samotnie gospodarująca, niepełnosprawna oraz bierna zawodowo, był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. W złożonym wniosku (w pkt. II) domagał się udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. W świetle tak sprecyzowanego żądania skarżącego dostrzec należy, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). W myśl tych regulacji, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, stanowiącej tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej". Organ obowiązany jest zatem odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, jeżeli stwierdzi, że dochód uzyskiwany przez wnioskodawcę jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6). Na tle przywołanych przepisów dostrzec trzeba, że ustawodawca konstruując pojęcie "dochodu" na użytek ustawy, precyzyjnie wskazał składniki, które podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu. W świetle powyższych rozważań prawnych stwierdzić należy, że organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły, iż wysokość dochodu skarżącego w styczniu 2013 r., tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wynosi 595,26 zł. Dokumentacja zgromadzona w sprawie wskazuje jednoznacznie, że źródłem dochodu skarżącego była renta inwalidzka w wysokości 1174,82 zł, z której realizowane są potrącenia alimentacyjne w wysokości 437,44 zł miesięcznie oraz świadczenie zdrowotne w wysokości 142,12 zł miesięcznie. Jest to stały miesięczny dochód skarżącego, którego kwota przekracza kwotę ustalonego kryterium dochodowego, wynoszącego 542 zł. Z tego też względu jako prawidłowe należało uznać stanowisko organu co do zasadności odmowy przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy. Z kolei, forma pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego uregulowana została w art. 41 pkt 1 ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na gruncie tego przepisu wskazać należy, że przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy. Nie wymaga on bowiem, aby dochód osób ubiegających się o te specjalne świadczenia nie przekroczył limitów określonych w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje natomiast ich sytuacja życiowa. Nie można jednak z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, że przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wyjątkowość tej sytuacji życiowej powinna być jednak niezwiązana z wysokością uzyskiwanego przez nią dochodu (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 179/13, LEX nr1449864). Dostrzec należy także, iż decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany" w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Uznanie administracyjne daje organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Uznanie administracyjne oznacza jednocześnie, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, LEX nr 1264795). Kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne powoduje obowiązek zbadania przez Sąd, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12, LEX nr 1218837). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, który uzasadniał przyznanie zasiłku celowego na cele wskazane w decyzji w wysokości 40 zł. Zgodnie z regułami procedury administracyjnej, organy szczegółowo przeanalizowały sytuację wnioskodawcy związaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, samotnym gospodarowaniem, a także jego sytuacją materialną i życiową. Działając w ramach uznania administracyjnego, zasadnie przyjęły, że sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący, uzasadnia przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego. Ustalając wysokość świadczenia organy zbadały sytuację finansową wnioskodawcy, mając na uwadze uzyskiwane, stałe dochody oraz fakt nieodebrania przyznanych z pomocy społecznej środków finansowych w wysokości 1.480 zł. Organ pierwszej instancji przedstawił analitykę rozdysponowania środków pieniężnych, informując o wielkości tych środków w skali miesięcznej, liczbie zgłoszonych wniosków o przyznanie pomocy oraz kryteriach, jakimi kieruje się przy rozdziale posiadanych zasobów, a także wskazał na przeciętną wysokość zasiłków podając, że w zależności od ilości członków rodziny kształtuje się ona w granicach od 30 zł do 200 zł. Wyjaśnił też, że zgodnie z przyjętymi regułami, kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie oraz że udziela pomocy w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny. Powyższe sprowadzało się zatem do konkluzji, że pomoc w wyższej wysokości przyznawana jest osobom pozbawionym stałego źródła dochodu lub w przypadku dużej różnicy pomiędzy posiadanym dochodem a kryterium dochodowym, zaś pomoc w niższej wysokości otrzymują osoby posiadające comiesięczne dochody, gdy różnica między dochodem a kryterium dochodowym jest niewielka. Z kolei, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dokonało powtórnej, wnikliwej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w sposób szczegółowy, odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., w uzasadnieniu swej decyzji przedstawiło okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. W sposób dostateczny wyjaśniło też, że wpływ na wysokość przyznanego świadczenia pieniężnego miała ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka, przy jednoczesnej dużej liczbie osób wymagających wsparcia ze środków pomocy społecznej. Argumentację tę należy w pełni podzielić, w świetle regulacji prawnej, jak również orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, Lex nr 2994150). W związku z zarzutami skargi, zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ musi kierować się przesłankami ustawowymi, w tym wskazaniami zawartymi w powołanych już wyżej przepisach art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, dotyczącymi dostosowania rodzaju i rozmiaru świadczeń do okoliczności sprawy i uwzględniania potrzeb ubiegających się o pomoc w miarę możliwości pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że wobec ograniczonej wielkości środków finansowych, jakimi dysponują organy pomocy społecznej, wykluczone jest zaspokojenie przez organ wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc i to w zgłaszanej przez nie wysokości. Organ musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych. Przedstawione przez organ preferencje dotyczące przyznawania pomocy rodzinom z dziećmi, osobom samotnie wychowującym dzieci, nie posiadającym dochodu lub mającym bardzo niski dochód, są racjonalne i nie mogą budzić jakichkolwiek zastrzeżeń. Ponadto, zdaniem Sądu, nie są zasadne zarzuty, że organ nie wykazał, w oparciu o materiał dowodowy, wysokości posiadanych środków finansowych oraz tego, że z uwagi na ograniczone środki nie jest możliwe udzielenie mu pomocy w większym wymiarze. Wskazać bowiem należy, że organ pierwszej instancji nie ma obowiązku przedstawiania szczegółowego rozliczenia środków pieniężnych, jakimi dysponuje. Żadne przepisy prawa nie zobowiązują też organu do przedkładania stronie postępowania dowodów w zakresie posiadanych środków finansowych i kosztów związanych z działalnością Ośrodka. Odnotować też trzeba, że oceniając legalność decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej Sąd nie bada prawidłowości gospodarowania środkami pieniężnymi przez organ. Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że z zaskarżonej decyzji, podobnie jak i z decyzji organu pierwszej instancji, wyraźnie wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu zasiłku w wysokości 40 zł, a to wyklucza możliwość postawienia organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Kontrolując legalność wydanych w sprawie aktów, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego czy prawa procesowego. Organy określiły wyraźnie, na jakie cele została przyznana kwota zasiłku celowego specjalnego. Brak wskazania przez organ, jaka część przyznanej kwoty powinna zostać przeznaczona na poszczególne cele, nie stanowi wadliwości decyzji, gdyż ostatecznie to świadczeniobiorca dokona rozdysponowania tej kwoty na cele wskazane w decyzji. Ponadto, w świetle przepisów ustawy nie jest wadliwe wydanie jednej decyzji przyznającej pomoc w celu zaspokojenia kilku niezbędnych potrzeb życiowych. Żaden przepis ustawy nie obliguje organu do wydawania w tym zakresie odrębnych decyzji, jeśli żądanie oparte jest na tej samej podstawie prawnej. Dodać też trzeba, że powoływane przez skarżącego wyroki tut. Sądu pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż wydane zostały na tle innego stanu faktycznego i nie wiązały one organu przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze, dotyczące sposobu działania organu pomocy społecznej, nie odnoszą się do zakresu objętego kwestionowaną decyzją i dlatego nie mogą podlegać ocenie Sądu, gdyż - jak wywiedziono na wstępie - rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie jest wyznaczone zakresem zaskarżonej decyzji i z tego względu nie może się odnosić do innych kwestii, dotyczących postępowań, jakie toczyły się w odrębnych sprawach. Dlatego też, wbrew twierdzeniom skargi przyjąć należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa materialnego, jak również przepisów postępowania i nie zostały podjęte z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, co uzasadniało oddalenie skargi, jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że decyzje obu organów orzekających w tej sprawie nie naruszają przepisów prawa i na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Odnotować trzeba, że Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zwrot kosztów przysługuje w przypadku uwzględnienia skargi, co w sprawie nie miało miejsca, a nadto w niniejszej sprawie, stosownie do art. 239 pkt 1 lit. a P.p.s.a., skarżący korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.