II SAB/Op 143/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. A. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie likwidacji barier architektonicznych postanawia: odrzucić skargę. D. A. pismem z dnia 25 października 2017 r., złożonym bezpośrednio w siedzibie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniósł skargę na Prezydenta Miasta Opola. Skarżonemu organowi zarzucił bezczynność i brak właściwego postępowania, a także brak poszanowania litery prawa i jego nierespektowania w postępowaniu administracyjnym. Podniósł również, że Prezydent Miasta Opola nie stosuje się do właściwych ustaw, prawomocnych uchwał, wyroków, orzeczeń oraz postanowień Sądów, zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych, a także prawomocnych orzeczeń powszechnych orzekanych na wnioski skarżącego. W dalszej części skargi wskazał jednostki organizacyjne Gminy Opole i organy, które w jego ocenie, naruszyły przepisy prawa podczas rozpoznawania jego spraw. Skarga D. A., po uprzednim przesłaniu do organu i odesłaniu jej przez organ wraz z aktami administracyjnych sprawy oraz odpowiedzią na skargę, ostatecznie została odnotowana w Repertorium sądowym pod sygn. akt II SAB/Op 141/17, jako skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w zakresie należących do właściwości Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu. Na skutek zarządzenia z dnia 1 grudnia 2017 r. wydanego w sprawie II SA/Op 141/17 przez Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu, działającego na zasadzie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a.", oraz § 27 zarządzenia w sprawie ustalenia zasad biurowości, z akt tamtejszej sprawy wyłączono, m.in. sprawę ze skargi D. A. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie likwidacji barier architektonicznych, która stanowi przedmiot niniejszej sprawy o sygn. akt II SAB/Op 143/17. Wyłączenia dokonano m.in. na podstawie twierdzeń skargi o pismach i wezwaniach kierowanych do Prezydenta Miasta Opola (poczynając od pisma z dnia 25 czerwca 2015 r. i wcześniejszych, od 1997 r.), a także braku odpowiedzi organu i brak reakcji w sprawach: "Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych i Wydziału Lokalowego Urzędu Miasta Opola na bezczynność i brak stosownego działania w sprawach skarg i wniosków na zarząd wspólnoty kierowanych do Prezydenta Miasta Opola, który jest jej aż 5% członkiem w trybie art. 2 K.p.a. w nawiązaniu do art. 23 i 24 K.c. w zw. z art. 448 K.c. w przedmiocie zdrowia, w temacie likwidacji barier architektonicznych i technicznych". Następnie, w wykonaniu zarządzenia z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 143/17 wezwano D. A. do jednoznacznego oznaczenia sprawy, w granicach której – pismem z dnia 25 października 2017 r., zaskarżył bezczynność Prezydenta Miasta Opola w zakresie realizacji obowiązków należących do właściwości Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych w Opolu i wskazania jakiego konkretnie aktu nie wydał lub jakiej konkretnie czynności nie podjął Prezydent Miasta Opola w granicach wskazanej sprawy. Sąd wskazał, że brak odpowiedzi na wezwanie w ww. terminie skutkować będzie przyjęciem, że skarga wniesiona została na nienależyte wykonywanie zadań i naruszenie praworządności przez Prezydenta Miasta Opola. Jednocześnie wezwano skarżącego do wykazania w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), że przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Opola wyczerpał tryb ponaglenia z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego i w tym celu Sąd wezwał skarżącego o nadesłanie kopii ponaglenia wystosowanego do organu wyższego stopnia przed wniesieniem skargi. Opisane wezwanie zostało doręczone skarżącemu osobiście w dniu 6 grudnia 2017 r., o czym świadczy podpis i stosowna adnotacja na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki (por. k- 31 akt sądowych). W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący nadesłał drogą mailową pismo z dnia 13 grudnia 2017 r., w którym zwrócił się z pytaniem do tut. Sądu o ponaglenie o jakim mowa w art. 37 K.p.a., tj. jak należy to ponaglenie interpretować. Zapytał, jakie kroki ma wywieźć, skoro skarga na bezczynność i brak stosownego działania Prezydenta Miasta Opola i jednostek organizacyjnych jemu podległych obejmuje okres od 2010 r. do chwili obecnej, tj., na przestrzeni 8 lat, gdy poszczególne akty prawne ewoluowały ulegając nowelizacjom. Skarżący szczegółowo opisał przepisy art. 35, 36 i 37 K.p.a. i wyraził pogląd, że na tle tych przepisów w lepszej sytuacji znajduje się organ, który nie ma nad sobą organu nadrzędnego, a "wówczas nie ma postanowienia ani ustalania winnych – zamiast tego po prostu "niezwłocznie załatwia sprawę". W ocenie skarżącego, zmieniony w 2017 r. tekst K.p.a. w części odnoszącej się do ponaglenia, narusza dotychczasowe przepisy prawa strony skarżącej do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym WSA. Skarżący poinformował, że każde kolejne jego pismo w sprawie poza kolejnymi wnioskami wymagającymi decyzji, w wyniku jej braku lub błędu, były zarówno żądaniem załatwienia sprawy, jak i wezwaniem do natychmiastowego jej załatwienia, a kierowane były do Prezydenta Miasta Opola – przez jednostki organizacyjne jemu podległe, jak i do Rady Miasta w sytuacji bezpośrednio Prezydenta dotyczącej. Reasumując swoją stanowisko skarżący stwierdził, że: "[...] przedmioty skarg nie przystają do obecnie obowiązującej (znowelizowanej) litery prawa i w związku z tym nie sposób zastosować się skarżącemu do wezwań w sposób w nich określony. Ponadto, to organ skarżony dostarczał dotychczas Sądowi akta sprawy, a skarżący nie był literą prawa obligowany do zachowania kopii własnych wystąpień, jak i oryginałów pism organu". Jednocześnie do akt sprawy skarżący przesłał obszerną dokumentację (dwa tomy akt sądowych), zawierającą kopie pism skarżącego, a także pism, decyzji, rozstrzygnięć i korespondencji różnego rodzaju organów prowadzonej ze skarżącym. W przesłanym pliku kopii dokumentów znajdują się także zdjęcia klatek schodowych, samochodu, kopie wyroków sądowych, planów mieszkań, itp. W odpowiedzi na skargę w części odnoszącej się do przedmiotu zarzutu bezczynności Prezydenta Miasta Opola w zakresie realizacji obowiązków należących do właściwości działania Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych i Wydziału Lokalowego Urzędu Miasta Opola, organ opisał szczegółowo stan prawny dotyczący nieruchomości, w której zamieszkuje skarżący w kontekście praw i obowiązków poszczególnych właścicieli oraz wspólnoty mieszkaniowej, jako ogółu mieszkańców budynku. Uznał, odnosząc się do roszczeń skarżącego co do przeprowadzenia remontu budynku, pozwalającego zlikwidować bariery architektoniczne, że takie prace mogą być prowadzone dopiero po podjęciu przez wspólnotę mieszkaniową stosownej uchwały, a więc po wyrażeniu przez nią zgody na wnioskowane przez skarżącego zmiany. Organ dodał, że roszczenia D. A. były już przedmiotem skarg na działalność Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych w Opolu oraz na działalność Prezydenta Miasta Opola, które to skargi rozpatrzyła Rada Miasta Opola uchwałami nr [...] z dnia 25 sierpnia 2016 r. oraz [...] z dnia 25 maja 2017 r., uznając je za bezzasadne. Organ wniósł także o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia, w trybie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2b P.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 P.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 tej ustawy spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanym przepisie. Zasada ta znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiotem postępowania sądowego – wobec braku odmiennego oświadczenia skarżącego na wezwanie Sądu - jest bezczynność i nienależyte wykonywanie zadań przez Prezydenta Miasta Opola w zakresie realizacji obowiązków należących do właściwości Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych w Opolu. Skarga ta była poprzedzona pismami wyrażającymi niezadowolenie skarżącego z działania organu i podległych jemu jednostek, w tym Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych w Opolu w kwestii dotyczącej likwidacji barier architektonicznych i przeprowadzenia stosownego remontu. Skarga na działalność podległego Prezydentowi Miasta Opola - Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych w Opolu - stanowi tzw. skargę powszechną, jaką strona niezadowolona z działania organu może wnieść na zasadzie przepisów Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) - zwanej dalej: "K.p.a.", zatytułowanego "Skargi i wnioski". Przedmiotem skargi powszechnej może być bowiem w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 K.p.a.). W postępowaniu skargowym, rozpatrywanym w trybie Działu VIII K.p.a., nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze oraz o sposobie załatwienia skargi. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu w świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że w sprawach skarg i wniosków, o których mowa w Dziale VIII K.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11 oraz postanowienia NSA: z dnia 18 stycznia 2017 r., I OZ 2049/16; z dnia 14 października 2016 r., I OSK 2091/16; z dnia 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z dnia 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z dnia 15 maja 2009 r., I OZ 520/09; z dnia 1 lutego 2007 r., I OSK 395/06; z dnia 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zatem z powołanym już wyżej przepisem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznacza treść art. 3 § 2 pkt 1- 4a tej ustawy. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, na mocy przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego tylko w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, sąd może nakazać mu wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Jeśli nie toczy się postępowanie administracyjne wyłączona jest kompetencja sądu administracyjnego do orzekania o bezczynności organu. Reasumując z bezczynnością w sprawie administracyjnej mamy do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności jest skuteczny wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i obowiązanym do wydania aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. W świetle przedstawionych okoliczności i rozważań prawnych należało uznać, że skarga D. A. na działanie (czy też brak takiego działania) podległego Prezydentowi Miasta Opola Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych w Opolu, jest skargą złożoną na czynność (bezczynność) niemieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzić zatem trzeba, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi strona czyni działanie organu i niewskazuje przy tym żadnego aktu lub czynności tego organu podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tej sytuacji należy przyjąć, że skarga D. A. jest niedopuszczalna jako wniesiona z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, sąd odrzuci skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł o odrzuceniu skargi, jak sentencji. Przedstawione powyżej okoliczności sprawy, stanowią także podstawę do wypowiedzenia się co do braku podstaw do przyznania skarżącemu - zgłoszonego w skardze żądania prawa pomocy, w świetle art. 247 P.p.s.a. – z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi. W myśl art. 243 P.p.s.a., prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Prawo pomocy nie przysługuje jednak stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi (art. 247 P.p.s.a.). Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, skarga jest oczywiście bezzasadna wtedy, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego (patrz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 320-321; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OZ 788/09, dostępne w programie komputerowym LEX, pod numerem 552419). W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a., w tym w przypadku braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2010, s. 573). Stwierdzenie przez Sąd oczywistej bezzasadności skargi wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy. W konsekwencji nawet w przypadku, gdy sytuacja materialna strony uzasadniałaby przyznanie jej prawa pomocy, to oczywista bezzasadność skargi skutkuje odmową przyznania prawa pomocy. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem skarga D. A. jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co Sąd wywiódł powyżej. Wobec tego brak było podstaw do przyznania prawa pomocy, w tym do ustanowienia pełnomocnika z urzędu z przyczyn wskazanych przez Sąd. Mając na względzie przywołane okoliczności sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji.