II SO/Op 4/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku I. P. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Publicznej Szkoły Podstawowej nr 1 im. Obrońców Westerplatte w Opolu za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1) wymierzyć Dyrektorowi Publicznej Szkoły Podstawowej nr 1 im. Obrońców Westerplatte w Opolu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 2) zasądzić od Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr 1 im. Obrońców Westerplatte w Opolu na rzecz I. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2021 r. I. P. (dalej zwana również wnioskodawczynią) zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o wymierzenie grzywny Szkole Podstawowej nr 1 im. Obrońców Westerplatte w Opolu za nieprzekazanie do sądu w wymaganym w terminie skargi na bezczynność tego organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wnioskodawczyni podała, że skarga została skierowana do WSA w Opolu i wniesiona do ww. podmiotu w dniu 29 grudnia 2020 r. za pośrednictwem platformy ePUAP, co potwierdza załączony do wniosku wydruk UPP - Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (k. 7 akt sądowych). Dodatkowo wnioskodawczyni wyjaśniła, że w dniu 12 stycznia 2021 r. wysłała również za pośrednictwem platformy ePUAP do ww. Szkoły sprostowanie skargi, w którym wskazała, że jest ona skargą na bezczynność, a nie na przewlekłość. Zdaniem wnioskodawczyni, w związku z niewywiązaniem się przez organ z obowiązku przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi w przepisanym terminie dwóch tygodni, uzasadnione jest wymierzenie podmiotowi publicznemu grzywny. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarga I. P. na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy została przekazana do Sądu w dniu 14 maja 2021 r. i została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Op 25/21, co Sądowi jest znane z urzędu. W piśmie z dnia 14 maja 2021 r. stanowiącym odpowiedź organu na skargę na bezczynność z dnia 29 grudnia 2020 r., przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP, Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej nr 1 im. Obrońców Westerplatte w Opolu, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o odstąpienie od wymierzania organowi grzywny. Organ podniósł, że do nieprzekazania skargi na bezczynność doszło bez winy organu, a z przyczyn technicznych. Wyjaśnił również, że przedmiotowa skarga z dnia 29 grudnia 2020 r. wpłynęła za pośrednictwem platformy ePUAP, a dostęp do tej platformy został ograniczony i organ nie był w stanie "wygenerować" pism oraz załączników, które przesłała skarżąca z przyczyn technicznych, niezależnych od organu. W związku z tymi problemami w funkcjonowaniu platformy ePUAP (ostatnie wiadomości wpłynęły na platformę w 2017 r.) organ nie miał wiedzy dotyczącej skargi na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej, która została wniesiona w dniu 29 grudnia 2020 r. i dlatego nie przekazał jej we właściwym terminie do Sądu. Jednak od razu po uzyskaniu informacji o złożeniu skargi, organ - za pośrednictwem pełnomocnika - dokonał w dniu 11 maja 2021 r. wglądu w akta sprawy w celu zapoznania się z jej treścią, a następnie w terminie 7 dni od tego momentu przygotował odpowiedź na skargę. Podjęto też wszystkie czynności zmierzające od "naprawienia" platformy ePUAP, uzyskania dostępu do pism kierowanych przez skarżącą oraz przekazania ich do Sądu. Ponadto organ podał, że znane jest mu orzecznictwo sądowe, z którego wynika, iż obywatel/wnioskodawca nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z działaniem (lub nie) skrzynki mailowej czy platformy ePUAP organu (podmiotu zobowiązanego do udzielania dostępu do informacji publicznej), tym samym ryzyko niedobrania przesłanego w ten sposób wniosku obciąża organ, jako adresata. Jednakże działania organu nie miały na celu ograniczać lub utrudniać dostęp do informacji publicznej, a wszystkie wnioski były realizowane w terminie, natomiast przyczyną zwłoki w przekazaniu skargi były względy techniczne, co uzasadnia odstąpienie od wymierzania wnioskowanej grzywny. W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2021 r. organ, reprezentowany przez pełnomocnika, jeszcze raz podniósł, że przekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę po terminie nie było zamierzone i jest to działanie wyłącznie nieumyślne, spowodowane okolicznościami technicznymi oraz technologicznymi, które zostały zidentyfikowane i wyeliminowane. W ocenie organu powyższe działania stanowią uzasadnienie dla niewymierzania grzywny, o którą wnioskuje skarżąca, gdyż skarga na bezczynność została przekazana niezwłocznie po uzyskaniu informacji o jej istnieniu i odzyskaniu jej z platformy ePUAP. Natomiast organ podjął niezbędne czynności, dążąc do poprawy funkcjonowania i działania skrzynki e-mail oraz platformy ePUAP. Ustosunkowując się do stanowiska organu, wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła w piśmie z dnia 7 czerwca 2021 r. o uwzględnienie jej wniosku o wymierzenie grzywny, ponieważ brak ukarania byłyby nieuzasadniony ze względu na prewencyjną funkcję kary. Domagała się również zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania w kwocie 580 zł. Zwróciła uwagę na odległość czasową między powzięciem przez organ informacji o istnieniu skargi, tj. między 22 kwietnia 2021 r. a faktycznym przekazaniem tejże skargi, czyli 14 maja 2021 r. Zdaniem I. P. reakcja organu dopiero po 22 dniach świadczy o niewywiązaniu się przez organ z obowiązków w zakresie terminowego przekazania skargi do Sądu. Zarzuciła też, że organ nie podjął żadnych działań, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie skrzynki ePUAP, skoro - jak sam przyznał - ostatnie wiadomości na platformę ePUAP wpływały w 2017 r. W tych okolicznościach, w ocenie wnioskodawczyni, grzywna będzie spełniać rolę prewencyjną, aby uniknąć w przyszłości zaniedbań organu w zakresie obsługi komunikacji elektronicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania jest wniosek I. P. o wymierzenie organowi grzywny - na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 29 grudnia 2020 r. na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr 1 im. Obrońców Westerplatte w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2). Natomiast wedle art. 55 ust. 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Powołany art. 54 § 2 P.p.s.a. ustanawia obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Rozpoczęcie takiej kontroli uzależnione jest od posiadania przez sąd materiałów koniecznych do jej przeprowadzenia, a także wiedzy, że skarżący wszczął postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy odnotować trzeba, że zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), dalej zwanej u.d.i.p., której art. 21 pkt 1 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Ten przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 54 § 2 P.p.s.a. w zakresie terminu przekazania skargi. W świetle przytoczonych przepisów należy uznać, że obowiązek przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że nie jest organem administracji albo nie jest dysponentem żądanych informacji. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Sąd bowiem dopiero w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga będąca pismem kierowanym do sądu mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. Stosownie do przytoczonego wcześniej art. 55 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powołane przepisy statuują dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny. Pierwszym z nich jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, natomiast drugim - złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Wobec tego przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Zauważyć należy, że ustawodawca określił wyłącznie górną granicę grzywny, nie wskazał natomiast jej minimalnej kwoty oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania. Ustalając grzywnę w określonej wysokości, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Dodać trzeba, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. z uchybieniem terminu nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny czy umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II GPS 3/09, dostępna, jak wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 45/13). W przekonaniu Sądu podzielić należy również pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do sądu (por. postanowienia NSA: z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 4560/21, z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14; z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14; z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OZ 429/13; z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 278/13). W związku z tym przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi, nie mają znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć wpływ jedynie na określenie wysokości grzywny. Sąd stwierdził, że ustalone w niniejszej sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a., wobec czego wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony i podlega uwzględnieniu. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Skoro skarga wpłynęła do organu w dniu 29 grudnia 2020 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, co potwierdza załączony do wniosku skarżącej wydruk Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (k. 7 akt sądowych), to określony w art. 21 ust. 1 u.d.i.p. termin piętnastu dni na przekazanie Sądowi przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę upływał z dniem 13 stycznia 2021 r. Tymczasem w niniejszej sprawie organ przekazał skargę do Sądu dopiero w dniu 14 maja 2021 r., czyli cztery miesiące po upływie ustawowego terminu. Określając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę argumentację przedstawioną w odpowiedzi na wniosek skarżącej oraz to, że okres zwłoki w przekazaniu skargi do Sądu był długi. Jednocześnie Sąd uwzględnił okoliczność, że opóźnienie w realizacji ustawowego obowiązku przekazania skargi nie posiadało cech celowego i umyślnego naruszenia przepisów. Jak bowiem wyjaśnił organ, spóźnione przekazanie skargi wynikało z problemów technicznych związanych z obsługą platformy ePUAP, a gdy tylko faktycznie dowiedział się o skardze, to bez zbędnej zwłoki udzielił stosownej odpowiedzi i przesłał akta administracyjne sprawy. W tym miejscu odnotować przyjdzie - jak trafnie zauważyły też obie strony postępowania - że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie stronę skarżącą. Z orzecznictwa wynika również domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 708/17 oraz powołane tam orzecznictwo; wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Bk 248/20, WSA w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 98/20). Niezależnie więc od wskazanych przez organ problemów technicznych związanych z obsługą platformy ePUAP, należało przyjąć, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wpłynęła skutecznie do organu w dniu 29 grudnia 2020 r. Zdaniem Sądu grzywna w kwocie 500 zł jest zatem adekwatna do wagi naruszenia dokonanego przez organ, zaś wymierzenie jej w tej wysokości służyć będzie realizacji funkcji represyjnej, a także funkcji prewencyjnej przez zapobiegnie popełnianiu w przyszłości podobnych naruszeń. Ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. powołana uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. i postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013 r.). W przedmiotowej sprawie wymierzona grzywna nie ma natomiast charakteru dyscyplinującego, ponieważ przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ciążący na nim obowiązek i przekazał skargę do tut. Sądu. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji postanowienia, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od wniosku w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).