II SA/Po 107/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o dopuszczenie R. B. do udziału w sprawie ze skargi A. D. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odmówić dopuszczenia R. B. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. /-/ E. Brychcy Skarżący A. D., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej z [...] czerwca 2016r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości C., gm. W. Etap I. Pan R. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 2 marca 2017 r. zwrócił się o dopuszczenie do udziału w powyższej sprawie. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że wnioskodawca jest właścicielem działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...], położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego będącego przedmiotem skargi. Powołując się na rozszerzona interpretacje przepisu art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a") wnioskodawca argumentował, że wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego. Wnioskujący przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryny odwołał się do szerokiej interpretacji pojęcia "postępowania administracyjnego", które nie wyłącza postępowania planistycznego, w trakcie którego osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu i ostatecznie spowodować zmiany w projekcie planu. W ocenie wnioskodawcy właściciele nieruchomości objętych planem posiadają interes prawny w tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte w postępowaniu sądowoadministracynym w przedmiocie planu, kształtującego uprawnienia właścicielskie tych podmiotów. Wykładnia przepisu art. 33 §2 P.p.s.a. powinna odbywać się zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP i prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji RP. Urzeczywistnieniem powyższej zasady jest możliwość przystąpienia do postępowania sądowoadministracynego podmiotów na prawach strony. Wykładnia art. 33 §2 P.p.s.a. zapewnia szeroki dostęp do procesowej pozycji uczestnika postępowania sądowego. Niedopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym właściciela nieruchomości objętej zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego doprowadziłoby do uniemożliwienia takiemu podmiotowi obrony swoich praw, stanowiłoby bezprawne ograniczenie uprawnień procesowych wnioskodawcy, co z kolei oznaczałoby naruszenie art. 2 Konstytucji. Nadto podkreślono, że interes wnioskodawcy nie jest interesem faktycznym, a prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a., w obowiązującym brzmieniu, osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 P.p.s.a.). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z [...] czerwca 2016r. została podjęta w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016, poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p.". Z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. wynika, że zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienia NSA: z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07). Z brzmienia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), dalej "u.s.g.", wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu podjętego z zakresu administracji publicznej, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. z własną skargą na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w interesie osób popierających podjętą przez radę gminy uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działa gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta nie została wyeliminowana przez sąd z obrotu prawnego. Inaczej mówiąc, stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę w sprawie planu miejscowego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalności tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Reasumując, przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy R. B. jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej przez A.D. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady Miejskiej z [...] czerwca 2016r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 33 §2 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. wniosek wnioskodawcy o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie należało oddalić, jak Sąd orzekł w postanowieniu. /-/ E. Brychcy