II SA/Po 249/15

Dnia 15 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 roku w sprawie ze skargi K. F. na uchwałę Rady Miasta i Gminy w Margoninie z dnia 28 grudnia 2005 roku Nr XXIII/240/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Margonina zażalenia "M–R" sp. j. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2015 roku (sygn. akt II SA/Po 249/15). postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie z 20 maja 2015 roku, 2. odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie "M–R" spółka jawna w charakterze uczestnika postępowania. Skarżąca K. F. dnia 23 lutego 2015r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXIII/240/05 Rady Miasta i Gminy w Margoninie z dnia 28 grudnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Margonina oraz na uchwałę nr XX/219/2008 Rady Miasta i Gminy w Margoninie z dnia 18 lipca 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów miasta Margonina. Skarga na uchwałę z dnia 18 lipca 2008r. toczy się w tutejszym sądzie pod sygn. II SA/Po 250/15. Przedmiotowa sprawa dotyczy skargi na uchwalę z 28 grudnia 2005r. W toku przedmiotowego postępowania pismem z dnia 6 maja 2015r. "M–R" sp.j. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zgłosiła swój udział w przedmiotowym postępowaniu i wniosła o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu jako uczestnik postępowania. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że jego nieruchomość leży w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaskarżonego w ramach skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały będzie wpływać na formę wykonywania prawa własności w stosunku do nieruchomości, w tym w szczególności warunkując możliwość dalszego rozwoju przedsiębiorstwa. Wnioskodawca podał, że jest podmiotem legitymowanym do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu – wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, a nadto byłby on podmiotem uprawnionym do złożenia samej skargi. Powołał się na orzecznictwo NSA, wskazując, że przymiot strony służy osobie, która nie składała skargi na uchwalę jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Postanowieniem z dnia 20 maja 2015r. wydanym na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie "M–R" sp.j. w charakterze uczestnika postępowania. Na postanowienie to – w terminie i formie prawem przewidzianej zażalenie wniósł wnioskodawca domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania ewentualnie w oparciu o art. 195 § 1 p.p.s.a o rozważenie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu możliwości uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz rozpoznanie sprawy na nowo bez przesyłania akt sprawy naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, a to z uwagi na oczywistą zasadność zażalenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a poprzez rozpoznanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na posiedzeniu niejawnym oraz w składzie jednoosobowym, w sytuacji gdy w orzecznictwie przesądzona jest kwestia, iż podlega ono rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym i to w skaldzie trzyosobowym, a co w konsekwencji uniemożliwiło uczestnikowi postępowania obronę swoich praw, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w każdym przypadku w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, poprzez uznanie, że w sprawie ze skargi o uchylenie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma możliwości dopuszczenia podmiotów na prawach uczestnika postępowania, w sytuacji, w której w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, iż możliwość dopuszczenia uczestnika postępowania w trybie art. 33 p.p.s.a odnosi się także do postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących uprzednio prowadzonych postępowań uchwałodawczych, w tym także w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zajęcia odmiennego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zaskarżone postanowienie z dnia 20 maja 2015r. o odmowie dopuszczenia "M–R" sp.j. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania zostało wydane w składzie sprzecznym z przepisami prawa, co skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a). Postanowienie to zapadło bowiem na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego zamiast na posiedzeniu jawnym w składzie trzyosobowym, o jakim mowa w art. 16 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Art. 33 § 2 p.p.s.a w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie przewidywał możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie na posiedzeniu niejawnym, co wskazywało na konieczność rozpoznania tego wniosku na rozprawie i to w składzie trzyosobowym, co w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia z dnia 20 maja 2015r. miejsca nie miało. Okoliczności te podnosił wnioskodawca w zażaleniu i choć wprost nie wskazywał na nieważność postanowienia wynikała ona z podanych wyżej przepisów. Z uwagi na zasadnie zarzucaną w zażaleniu nieważność postępowania sąd uznał, że zastosowanie znajduje tryb wskazany w art. 195 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Sprawa została skierowana na rozprawę w oparciu o treść art. 90 § 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd może skierować sprawę na posiedzenie niejawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że obecne obowiązujące od 15 sierpnia 2015r. brzmienie art. 33 p.p.s.a, a tym § 1b tego przepisu wskazujące na możliwość wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie na posiedzeniu niejawnym nie znajduje zastosowania w niniejszym postępowaniu, które zostało wszczęte przed dniem jej wejścia w życie. Przepis art. 33 p.p.s.a został zmieniony w art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. (Dz.U. poz.658). Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej pkt 9 art. 1 nie został wymieniony wśród przepisów, które stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Tym samym zgodnie z art. 2 zd. 2 ustawy zmieniającej z 9 kwietnia 2015r. do niniejszej sprawy stosuje się art. 33 p.p.s.a w brzmieniu dotychczasowym a więc wymagane jest wydanie postanowienia w sprawie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie na rozprawie w składzie trzyosobowym. W ocenie Sądu sądem, który wydał zaskarżone postanowienie w rozumieniu art. 195 § 2 p.p.s.a jest sąd I instancji, który je wydał a nie konkretny sędzia czy skład. W innym wypadku nie byłoby bowiem możliwości stosowania tego przepisu do nieważności określonej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a, która nie została wyłączona z treści art. 195 § 2 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe Sąd po rozpoznaniu zażalenia w trybie art. 195 § 2 p.p.s.a uznając, że z uwagi na naruszenie art. 16 § 1 w zw.z art. 90 § 1 p.p.s.a postanowienie z dnia 20 maja 2015r. dotknięte było wadą nieważności (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a) w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie i rozpoznał wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie "M–R" sp.j. w charakterze uczestnika postępowania na nowo. Rozpoznając wniosek Sad uznał, że stanowisko wyrażone przez wnioskodawcę nie było uzasadnione. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu oraz w postanowieniu z dnia 6 października 2015r. w sprawie II SA/Po 250/15. Zgodnie z treścią art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 w brzmieniu dotychczasowym, zgodnie z art. 2 zd. 2 ustawy zmieniającej z 9 kwietnia 2015r.) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie zaś z § 2 art. 33 udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z powyższych przepisów wynika, że są uczestnicy postępowania sądowego z mocy prawa (§ 1) oraz uczestnicy postępowania dopuszczeni do udziału w postępowaniu przez sąd (§ 2). Wnioskodawca nie jest uczestnikiem niniejszego postępowania z mocy prawa. Brak jest także podstaw do dopuszczenia go do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie zgodności z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Margonina. Do postępowania w sprawie uchwalania uchwały w sprawie tego planu nie mają w ogóle zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa). Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, w niniejszej sprawie w procedurze określonej w ustawie z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2015r., poz. 199). Z regulacji tej ustawy wynika, że plan taki jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określony ustawą normująca materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego a nie przepisami kpa. Nie mamy tu do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej. Podczas, gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd podziela stanowisko, że art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów kpa. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (tak Naczelny Sądu Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 października 2012 r., II OZ 903/12; postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r., II OZ 216/12; postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2011 r., II OZ 695/11; postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2011r., II OZ 362/11 i postanowieniu z dnia 18 stycznia 2011 r., II OZ 1354/10; opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto tryb kwestionowania uchwał takich ja ta wydana niniejszej sprawie uregulowany został w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2015.1515). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z powyższego przepisu możliwość zaskarżenia przedmiotowej uchwały uzależniona jest od uprzedniego bezskutecznego wezwania organu samorządu gminnego, który wydał przepis do usunięcia naruszenia oraz wykazanie interesu prawnego lub uprawnień, które zostały naruszone przepisem prawa miejscowego. Warunków tych wnioskodawca nie spełnił. Nie wezwał bowiem organu do usunięcia naruszenia. Nie wykazał również, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014r. (II OSK 355/14) podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, którym może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym akty prawa miejscowego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność kwestii uregulowanych uchwałą organu samorządu gminnego. Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skutecznie skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Może jedynie, po spełnieniu określonych, ustawowych warunków, wnieść skargę we własnym imieniu na podstawie art. 101 u.s.g. (por. wyr. NSA z 8.10.2013r. II OZ 787/13) Tym samym brak podstaw do uznania, że podstawę prawna dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w sprawie stanowi art. 33 § 2 p.p.s.a. Nadto wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, nie stał się więc uczestnikiem postępowania z mocy prawa w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. We wskazanych przez wnioskodawcę orzeczeniach NSA, w tym z 8 kwietnia 2009r., II OSK 1468/08, z 19 czerwca 2009r., II OSK 205/09 sprawy dotyczyły skarżących, którzy wnieśli skargi po wyczerpaniu trybu z art. 101 u.s.g. a nie podmiotów, które zostały dopuszczone do udziału w sprawie na podstawie art. 33 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 195 § 2 w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. odmówił dopuszczenia Wnioskodawcy do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.