II SA/Po 355/13

Dnia 21 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012r nr SKO[...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 757zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w rejonie ul. [...] w miejscowości K., gmina D. (dalej jako: "inwestycja"). Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] marca 2011 r. M. M. (dalej jako "inwestor" lub "skarżący") złożył w Urzędzie Gminy w D. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Starosta P., działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") nie uzgodnił projektu decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ podniósł, że działka inwestora o powierzchni [...] ha obejmuje w całości użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne RIIIb. Jednocześnie działka ta wraz z sąsiednimi działkami obejmuje użytki gruntowe RIII, których powierzchnia w zwartym kompleksie przekracza 0,5 ha, zatem wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze jej wykorzystanie i zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie. Starosta P. wskazał, że przy uwzględnieniu innych sąsiednich działek (m.in. dz. nr ewid.: [...],[...],[...]), stanowiących razem z przedmiotową działką zwarty kompleks gruntów ornych RIII, stwierdza się znaczne przekroczenie powierzchni 0,5 ha gruntów ornych RIII. W uzasadnieniu postanowienia organu powołano się również na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt. II SA/Kr 494/10 i wskazano, że całokształt regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych naprowadza na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych, jako miejsce występowania, zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, niezróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności albo też ich części. Wobec powyższego, kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Starosta P. podkreślił, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, nie może dotyczyć tylko terenu działki (względnie działek albo ich części) objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, bowiem takie rozumienie przepisów ustawy niweczyłoby skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i umożliwiłoby dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów poprzez wydanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zażalenie na powyższe postanowienie Starosty P. pismem z dnia [...] maja 2011 r. złożył M. M. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż w większości teren działki nr ewid. [...] w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. znajduje się w obszarze z wiodącą funkcją mieszkaniową. Obecnie dla tego terenu nie jest opracowywany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego nie można w najbliższym czasie spodziewać się wyłączenia z produkcji rolnej klasy III, zgodnie z procedurą opracowania planu miejscowego. Podniesiono, iż w planie ogólnym gminy D. z 1992 roku (obowiązującym do końca 2003 r.), teren działki sąsiadował z terenami zabudowy mieszkaniowej, dla których uzyskano wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazując, iż na sąsiednich działkach istnieje już zabudowa jednorodzinna, która wyznacza funkcję dla terenu dostępnego z tej samej drogi inwestor podniósł, iż prowadzenie działalności rolniczej na [...] m2 jest nieracjonalne i konfliktowe. Podniesiono ponadto, że przywołany przez organ I instancji wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 494/10 jest wyrokiem nieprawomocnym. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego kasacyjnego postanowienia podniesiono, iż stanowisko organu I instancji co do zasady jest słuszne i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach i ich wykładni. Podstawowe znaczenie ma bowiem analiza pojęcia zwartego obszaru gruntów rolnych. Kolegium co do zasady podzieliło wykładnię przepisów wyrażoną w tym zakresie przez organ I instancji. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 71/11 (LEX pod nr 795725) Kolegium wskazało, iż zgoda, o której mowa w art. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Kolegium podniosło również, że w powyższej kwestii wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r., II OW 70/09, dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 582881). Nadto organ II instancji wskazał, iż dokonując wykładni przepisu art. 7 przedmiotowej ustawy należy zwrócić uwagę na jego istotną zmianę, która nastąpiła równolegle z wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed dniem 10 lipca 2003 r. roku jedyną możliwością zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych było ujęcie tej zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, po przeprowadzeniu postępowania związanego z uzyskaniem zgody, o której mowa w tym przepisie. Postępowanie takie było i jest obecnie prowadzone wyłącznie na wniosek organu wykonawczego gminy w trakcie postępowania planistycznego i kończyło się stosowna decyzją, której adresatem była gmina. Kolegium podniosło również, że pojęcie zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia należy rozumieć jako cały zwarty kontur gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia, nie zaś tylko obszar realizacji inwestycji w granicach działki inwestora. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, zwartym obszarem projektowanym jest teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (patrz Wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2010 roku, sygn. akt II OSK 1826/06, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 1270/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 494/10). W ocenie organu odwoławczego intencją ustawodawcy była ochrona gruntów rolnych klas I-III, których zwarty obszar jest większy niż 0,5 ha, polegająca na braku możliwości zabudowy takich obszarów. Istotny jest teren, na którym zaplanowano inwestycję, nie zaś powierzchnia faktycznej zabudowy. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się sformułowaniem "teren", a nie "działka". Jest to podyktowane okolicznością, że geodezyjne wydzielenie działek nie musi uwzględniać linii rozgraniczających grunty rolne różnych klas. Zdaniem Kolegium, zwarty obszar może się zatem znajdować w obrębie jednej działki, lecz także na kilku działkach ze sobą graniczących. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono również, że jakkolwiek Kolegium podziela przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia definicję zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, to w sprawie konieczne jest poczynienie dodatkowych ustaleń w zakresie związanym z informacjami o zabudowie działek sąsiednich względem działki nr ewid. [...], co mogło mieć wpływ na zmniejszenie zwartego obszaru podlegającego ochronie. Nadto zdaniem organu II instancji w okolicznościach sprawy istotnym jest ustalenie, czy obszar planowanej inwestycji był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wygasł z mocy prawa z końcem 2003 r. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, w szczególności nie zostało wyjaśnione jaka jest dokładna powierzchnia zwartego obszaru gruntów rolnych podlegających ochronie, a informacja w tym zakresie jest nieweryfikowalna na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów. Wskazano, iż obszar obejmujący wyłącznie działkę o nr ewid. [...] nie uzasadnia konieczności uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 106 § 5 k.p.a., ponownie nie uzgodnił projektu decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia podniesiono, że działka inwestora o powierzchni [...] ha obejmuje użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne: RIIIb ([...] ha). Wskazano, że z informacji otrzymanych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. (data wpływu), znak: [...], od Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. wynika, iż powierzchnia matematyczna konturu RIII, obejmującego swym zasięgiem w/w działkę o nr ewid. [...] wynosi 16,9126 ha i obejmuje on działki o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb K. Wnioskowana działka o nr ewid. [...] graniczy bezpośrednio z działką o nr ewid. [...] (powierzchnia całkowita [...] ha, w tym grunty orne RIIIb [...] ha). Działka o nr ewid. [...] graniczy z działką o nr ewid: [...] (powierzchnia całkowita [...] ha, w tym grunty orne RIIIb [...] ha). Działka o nr ewid. [...] graniczy również z działką o nr ewid: [...] (powierzchnia całkowita [...] ha, w tym grunty orne RIIIb [...] ha). Wobec zgromadzenia powyższych danych Starosta P. podkreślił, że już z analizy trzech sąsiadujących działek wraz z powierzchnią obszaru gruntów ornych klasy RIIIb na działce inwestora o nr ewid. [...], zwarty kompleks powierzchni gruntów ornych klasy RIIIb wynosi [...] ha i znacznie przekracza ustawową powierzchnię 0,5 ha, w związku z czym nie jest możliwe dokonanie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto stwierdzono, że dla działki inwestora były już wcześniej wydane warunki zabudowy (z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...]) dla budowy jednego budynku mieszkalnego. Powyższe warunki zabudowy obejmowały częściowo obszar działki o nr ewid. [...]. Natomiast obecnie analizowany obszar inwestycji znacznie przekracza powierzchnię działki podlegającej poprzedniemu uzgodnieniu. Ponieważ uzgodnieniu z dnia [...] listopada 2005 r. podlegało ok. [...] ha gruntów ornych RIIIb, pomniejsza się tym samym zwarty kompleks powierzchni gruntów ornych klasy RIIIb i wynosi on ok. [...] ha i nadal znacznie przekracza ustawową powierzchnię 0,5 ha, w związku z czym nie jest możliwe dokonanie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazując na wynik przeprowadzonej analizy dokumentacji stwierdzono również, iż część działki o nr ewid. [...], położona w miejscowości D., objęta była Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. przyjętym Uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 1992 r. NR [...] z przeznaczeniem pod tereny mieszkaniowe z funkcją usługową (symbol MN/U). Po przeanalizowaniu rysunku planu oraz projektu o ustaleniu warunków zabudowy, stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja na działce nr ewid. [...] tylko w części objęta była tym planem. Starosta P. podkreślił, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, jak to ma miejsce we wskazanym przypadku, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Tak więc jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki lub działek albo ich części stanowiących użytki rolne klas I-III, położone w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy, nie może bowiem dotyczyć tylko terenu działki (względnie działek albo ich części) objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W przeciwnym razie niweczyłoby to skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i umożliwiłoby dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów poprzez wydanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zażalenie na powyższe postanowienie Starosty wniesiono pismem z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu zażalenia M. M. podniósł, że obszar jego działki wynosi [...] ha i stanowi grunty klasy Rlllb. Tym samym obszar inwestycji nie przekracza 0,5 ha, a zatem nie wymaga zgody na wyłączenie z produkcji rolnej. Podkreślił, że skoro projekt decyzji dotyczy jednej działki, to właśnie ona powinna być przedmiotem analizy przez Starostę. Skarżący podniósł również, że twierdzenie organu I instancji jakoby powierzchnia matematyczna konturu RIII wynosiła 16,9126 ha jest nieprawidłowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że część wymienionych przez Starostę działek (np. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) znajdujących się w konturze klasy III jest już zabudowana lub zostały wydane decyzje administracyjne umożliwiające ich zainwestowanie. Zdaniem inwestora nie można więc traktować ich na równi z gruntami na których prowadzona jest działalność rolnicza. Ponadto podniesiono, że działki nr ewid. [...] i [...] znajdujące się również we wspomnianym konturze, zostały wydzielone na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, które były uzgadniane ze Starostą i wówczas występująca na tych działkach III klasa nie stanowiła problemu. Dodatkowo inwestor wskazał, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego i nie zamierza w przyszłości wykorzystywać rolniczo ternu działki. Podkreślono, że podejście Starosty do uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy na gruntach III klasy (nieprzekraczających 0,5 ha) jest niekonsekwentne i nie odnosi się do faktycznego wykorzystania gruntów, co w konsekwencji uniemożliwia racjonalne ich wykorzystanie w obszarach już zabudowanych. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie Starosty P. w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przychyliło się do stwierdzenia organu I instancji, iż kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Z uwagi na fakt, iż działka na której planowana jest przedmiotowa inwestycja znajduje się w zwartym kompleksie o charakterze rolnym, gdzie już z analizy tylko trzech sąsiadujących działek (działki o nr ewid.: [...], [...] oraz [...]) wraz z powierzchnią obszaru gruntów ornych klasy RIIIb na przedmiotowej działce o nr ewid. [...], obszar gruntów ornych klasy RIIIb wynosi [...] ha i przekracza ustawową powierzchnię 0,5 ha, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przekształcenia na cele nierolnicze i nieleśne przedmiotowych działek może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskania wskazanej w ustawie zgody. W związku z powyższym, z uwagi na istnienie przeciwwskazań co do realizacji przedmiotowej inwestycji, które wynikają z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Kolegium uznało, iż nie ma możliwości dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] lutego 2013 r. złożył pełnomocnik M. M. Wniósł jednocześnie o uchylenie postanowienia Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. jako naruszającego prawo, w szczególności poprzez błędną interpretację art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Starosta P. błędnie przyjął, iż kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obejmuje swoim zasięgiem oprócz działki nr ewid. [...], także działki o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb K., o łącznej powierzchni 16,9126 ha. Wskazano, że skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha. Podkreślono więc, iż art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi wyraźnie, że kryterium obszarowe odnosi się do "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia", czyli do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia i może być stosowane jedynie wobec obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia z rolnego na cele nierolne. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że interpretacji spornego przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie można dokonywać w oderwaniu od art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne w sytuacji gdy "teren" nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Jego zdaniem pod pojęciem "teren". którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy należy rozumieć teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc w tym przypadku obszar działki nr ewid. [...], na której planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji oznacza to, iż obszar tej działki o powierzchni [...] ha, czyli poniżej powierzchni 0,5 ha (kryterium obszarowe z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), nie wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia. W skardze podniesiono ponadto, iż działka skarżącego jest położona na terenie zurbanizowanym i przylega bezpośrednio do ul. [...]. Na części działek objętych przez Starostę P. kryterium obszarowym znajdują się już budynki mieszkalne, bądź też wydane zostały warunki zabudowy. Dotyczy to w szczególności działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zdaniem skarżącego zarówno Starosta P., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w ogóle nie wzięły pod uwagę powyższych okoliczności i nie zbadały rzeczywistego charakteru tzw. zwartego kompleksu gruntu. Pełnomocnik skarżącego wskazał również, że decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] Wójt Gminy D. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...], która to działka jest objęta niniejszym postępowaniem, co stoi w sprzeczności z dzisiejszym postępowaniem organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i uznając argumenty skarżącego za bezzasadne. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, iż już z zestawienia tylko trzech sąsiadujących działek – nr [...], nr [...], nr [...] z powierzchnią działki inwestora wynika, że obszar gruntów rolnych klasy RIIIb wynosi 1,7701 ha i przekracza ustawową powierzchnią 0,5 ha. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę o uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] zmieniającą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. Na podstawie ww. uchwały działka skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "M1U" - tereny zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą. Do pisma załączono wypis i wyrys ze zmienionego Studium. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2013 r. stawili się skarżący i jego pełnomocnik wnosząc i wywodząc jak w skardze oraz dołączając 4 kserokopie zdjęć fotograficznych okolic inwestycji, wykonanych, zgodnie z oświadczeniem, w dniu 19 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy uzgodnienia projektu decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w rejonie ul. [...] w miejscowości K., gmina D. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wyjaśnienia wymaga, że uzgodnienie powyższe dotyczy inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, a więc dotyczy nieruchomości, które w katastrze nieruchomości są oznaczone jako użytki rolne, grunty zadrzewione, zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi. Zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zostały określone w rozdziale 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. I tak, zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, na cele nierolnicze przeznaczać należy przede wszystkim nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Możliwe jest również przeznaczenie na cele nierolnicze innych gruntów, po uzyskaniu odpowiedniej zgody. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Rozwoju Wsi. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na działce o nr ewid. [...], stanowiącej grunty orne klasy IIIb, o powierzchni [...] ha. Działka powyższa nie stanowi więc działki, o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. W ocenie organów administracji publicznej, kryterium obszarowe, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosi się nie tylko do działki lub działek, na których jest planowana inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu, w skład którego one wchodzą. Ze stanowiskiem powyższym konsekwentnie nie zgadza się skarżący, podnosząc, że zwarty obszar projektowy, o jakim mowa w powyższym przepisie, odnosi się jedynie do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Istota sporu sprowadza się tym samym do ustalenia, jak należy rozumieć pojęcie "zwarty obszar projektowy". Należy wskazać, że użyte w art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pojęcie "zwarty obszar projektowany" było przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym nie wykształciło się jednolite stanowisko, dotyczące jego wykładni. I tak, część sądów administracyjnych wskazywała, że pod powyższym pojęciem należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami, dla określenia którego nie ma jednak znaczenia granica działki, która ma podlegać zainwestowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 13/08 - orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W części wyroków podnoszono natomiast, że kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2225/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 543/12 - orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd rozpatrujący sprawę w niniejszym składzie aprobuje stanowisko, że pod pojęciem "zwartego obszaru" o jakim stanowi przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, dotyczy jedynie powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części. Zwrócić należy bowiem uwagę, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zatem, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W powyższym świetle ustawowe określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej. Ustawodawca wyraźnie łączy w jedną całość granice uwzględnianego obszaru ze zmianą jego przeznaczenia, czyli nakazuje ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek inwestora. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych będzie więc dotyczyło jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. W opinii Sądu przedstawiona wykładnia omawianego przepisu w żaden sposób nie prowadzi do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pamiętać bowiem należy, że ewentualne dokonanie podziału nieruchomości przez właściciela mieści się w zakresie przysługujących mu uprawnień właścicielskich i stanowi realizację praw podmiotowych określonych zarówno w Konstytucji, jak i w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W tym miejscu zauważyć należy, iż działka skarżącego powstała w wyniku takich podziałów i jest stosunkowo niewielkiej wielkości oraz zlokalizowana jest na terenie częściowo zurbanizowanym, który już w latach 90-tych ub. wieku przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową. W granicach określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z powołanego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2062/11, orzeczenie dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, wydanie uzgodnienia negatywnego, wyłącznie w oparciu o błędne przyjęcie, że wniosek skarżącego wymagał zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uznać należało za kolidujące z przysługującymi skarżącemu uprawnieniami właścicielskimi. Uzależnienie swobodnej zabudowy własnej nieruchomości od istnienia aktów władzy publicznej stanowi bowiem ograniczenie prawa własności i powinno zawsze wynikać wprost z przepisów ustawy. Tymczasem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, inwestorowi wskazano na ograniczenia, które w istocie nie istnieją. Wskazać bowiem należy, że wykładnia spornego przepisu nakazuje uznać, iż kryterium obszarowe 0,5 ha należało odnieść do działki wskazanej przez skarżącego (tj. obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie), bez wliczania w to obszaru, z którego działka wskazana przez skarżącego została uprzednio wydzielona. Określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie stwarza możliwości dokonywania wykładni rozszerzającej tego pojęcia. Ustawodawca wyraźnie łączy w jedną całość granice uwzględnianego obszaru ze zmianą jego przeznaczenia, czyli nakazuje ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek inwestora. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w dniu 26 maja 2013 r., a więc już wniesieniu przedmiotowej skargi, znowelizowana została ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawą z dnia 08 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) zmieniono art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe dotyczące możliwość odrolnienia użytków rolnych klas I-III. W obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym. W uzasadnieniu projektu ustawy (dostępnym w bazie LEX w: Komentarz do ostatniej zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) podano, iż za konieczne uznano poddanie wzmocnionej ochronie możliwość przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych o najwyższych klasach bonitacyjnych. Wskazano, że dotychczasowe brzmienie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy powodowało, podejmowanie działań zmierzających do obchodzenia konieczności uzyskania zgody ministra na takie wyłączenie poprzez dokonywanie podziału większych nieruchomości na działki nie przekraczające powierzchni 0,5 ha i przekształcaniu ich na grunty o innym charakterze niż rolne. Wskazano, że wprowadzona zmiana w znacznej mierze ograniczy możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla wszystkich gruntów rolnych klas I-III. Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy nie można skutecznie wywodzić, że wskazane powyżej przesłanki, które legły u podstaw ostatniej nowelizacji przepisu art. 7 ustawy, były nietrafne i nie uwzględniały wcześniejszych zamierzeń prawodawcy, który przyjmując określony kształt ochrony gruntów rolnych i leśnych dał temu wyraz w przepisach obowiązujących do dnia 26 maja 2013 r. W tych uwarunkowaniach przyjąć należy, iż przyjęta przez rozpatrujące sprawę organy administracji wykładnia omawianych przepisów jest wykładnią contra legem. Konieczne jest w tym miejscu rozważanie, czy ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w związku z aktualnym brzmieniem art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., będzie zobowiązany do uwzględnienia dotychczasowego stanu prawnego, czy też ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym wymagać będzie rozstrzygnięcia sprawy na podstawie stanu prawnego obowiązującego od dnia 26 maja 2013 r. Rozstrzygając powyższe zagadnienie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w powołanej wyżej ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarto przepisów przejściowych. Okoliczność powyższa ma, w ocenie Sądu, kluczowe znaczenie, dla oceny prawnej intertemporalnych skutków dokonanej nowelizacji. W polskim prawie administracyjnym brak jest wykształconych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych. Niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Przyjmuje się przy tym, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie (por. J. Gwiazdomorski, Międzyczasowe prawo prywatne, "Nowe Prawo" 1965, Nr 6). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który podnosi, że modyfikacje dokonywane poprzez wprowadzenie nowych przepisów odnoszących się do uprawnień przysługujących określonym podmiotom na mocy dotychczas obowiązującego prawa nie tylko obniżają zaufania obywateli do prawa, ale mogą również niejednokrotnie sprzeciwiać się ratio legis instytucji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt K 32/03, OTK 2004, Nr 3, poz. 22). Stąd też szczególną rolę należy przyznać przepisom przejściowym, które zapobiegają naruszeniu zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasady ochrony praw nabytych. W przedmiotowej sprawie wydanie rozstrzygnięcia negatywnego dla strony było wynikiem dokonanej przez organy administracji publicznej błędnej oceny prawnej, a w konsekwencji błędnym zastosowaniu przepisu art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2013 r. Prawidłowe zastosowanie powyższego przepisu, zgodne z zaprezentowaną powyżej wykładnią, skutkowałoby uzgodnieniem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji otwierałoby drogę do ustalenia, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mając na względzie powyższą okoliczność zwrócić należy uwagę, jakie byłyby skutki zastosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym brzmieniu. Otóż skarżący zostałby pozbawiony możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na zastosowanie przepisu, który wszedł w życie już po wydaniu wadliwego postanowienia, a który został wprowadzony na podstawie ustawy niezawierającej przepisu przejściowego. W ocenie Sądu opisana sytuacja jest nie do pogodzenia z zasadą zaufania obywateli do państwa oraz regułami jej stosowania określonymi przez Trybunał Konstytucyjny (por. w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt K 52/02, OTK 2004, Nr 2, poz. 10). Niepodejmowanie przez ustawodawcę kwestii intertemporalnych w ustawach nowelizujących nie może bowiem nieść za sobą negatywnych konsekwencji dla obywateli (J. Mordwiłko–Osajda [w:] Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego pod. red. E. Łętowskiej i K. Osajdy, Warszawa 2008). Zdaniem Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do pozbawienia skarżącego możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy postanowienia Starosty oraz Kolegium były rezultatem błędnej oceny prawnej, a nowelizacja przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierała przepisów intertemporalnych dotyczących wejścia w życia regulacji zaostrzającej możliwość odrolnienia gruntów. Zastosowanie nowych przepisów spowodowałoby, że w istocie to na skarżącego zostałby w całości przeniesione negatywne skutki związane zarówno z działaniami organu administracji publicznej, jak i wejściem w życie nowej regulacji prawnej. Jest to o tyle istotne, że brak uzgodnienia planowanej inwestycji, a w konsekwencji niewydanie decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia skarżącemu zagospodarowanie działki, ograniczając w znaczny sposób uprawnienia, które przysługują mu na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego. Zaprezentowane powyżej argumenty przesądzają, w ocenie Sądu, że ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zobowiązano do zastosowania art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2013 r. Tożsame stanowisko wyraził tut. Sąd w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 404/13 – dostępnym na stronach internetowych NSA w: Centralnej Bazie Orzeczeń. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z dnia [...] października 2012 r., zostały wydane na podstawie błędnej wykładni art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2013 r. Jednocześnie Sąd nie podzielił tych zarzutów skargi, które dotyczą przeprowadzenia przez Kolegium nienależytej oceny postanowienia organu I instancji w zakresie, w jakim organ ten przyjął określone nieruchomości jako wchodzące w skład kompleksu gruntów tworzących zwarty obszar projektowany w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odniesieniu do tego zarzutu trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentuje, iż już zestawienie działki skarżącego z trzema sąsiadującymi działkami daje wielkość powierzchnię przekraczającą 0,5 ha. Nie ma zatem znaczenia dla wyniku sprawy, iż w postępowaniu odwoławczym nie zweryfikowano zarzutu, iż wśród nieruchomości wymienionych w postanowieniu organu I instancji znalazły się takie, które do obszaru tego nie mogą zostać zaliczone. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zobowiązane jest do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu i prawidłowego zastosowania art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2013 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.