II SA/Po 786/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. wniosku F. C. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi F. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji F. C. wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę dachu budynku gospodarsko – inwentarskiego stanowiącego własność L. K. i P. K., położonego w Ł. , gminie W., na działkach nr [...], [...], [...], [...]. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej położonej w Ł., stanowiącej działkę nr [...] oraz działki nr [...]. W skardze F. C. podniosła, że nie wyraża zgody na przebudowę dachu budynku inwentarskiego z uwagi na to, że budynek objęty zamierzeniem znajduje się na działce stanowiącej jej własność o nr [...]. Zdaniem skarżącej bowiem przy budowie domu doszło do przekroczenia granic działki. W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik F. C. ustanowiony z urzędu wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że równolegle z niniejszym postępowaniem toczy się postępowanie cywilne z powództwa F. C. przeciwko L. K. i P. K. o wydanie nieruchomości położonej w Ł., działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] Obecnie zapadł nieprawomocny wyrok Sądu Rejonowego w G. W. o sygn. [...] [...] oddalający powództwo w sprawie wydania nieruchomości, od której apelację złożyła F. C.. Jednocześnie wskazano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Starosta [...] uwzględnił zarzuty F. C. odnośnie danych zawartych w ewidencji i budynków dla gminy W.. W decyzji stwierdzono, że wykonawca O. sp. z o.o. nie dokonał właściwej i starannej oceny dokumentów pod względem przebiegu granic na działce nr [...]. Zdaniem pełnomocnika skarżącej aktualizacja informacji zawartych w operacie ewidencyjnym może mieć bezpośredni wpływ na kwestie związane z własnością budynku gospodarsko - inwentarskiego, którego dotyczy pozwolenie na przebudowę, co może mieć również przełożenie na wykazane przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 4 ustawy - Prawo budowlane. Nadto zgodnie z art. 3 pkt 11 tejże ustawy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynki mogą wpłynąć na to, iż oświadczenie inwestorów w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stracą aktualność. Uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego - L. K. i P. K. w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. wnieśli o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednocześnie w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że spełnione zostały zawarte w nim przesłanki. Strona skarżąca powinna dokładnie przytoczyć okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub negatywnych skutków trudnych do odwrócenia zależy orzeczenie sądu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2005 r., sygn. II OZ 201/05 oraz z 30 października 2018 r. sygn. I OZ 1028/18, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd natomiast może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2021 r. III OSK 3715/21, LEX nr 3112059). Poprzez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 32/18, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 1841/09, dostępne j.w.). Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., a więc zastosowanie ochrony tymczasowej, nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2019 r. II OSK 691/17, LEX nr 2639594). Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. dopuszcza możliwość wstrzymania wykonania decyzji wyłącznie w sytuacji, w której obiektywnie, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności istotnych w sprawie, z powodu wykonania decyzji może dojść do zaistnienia zdarzeń w nim opisanych. Użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności zaprezentować wnioskodawca. Samo powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy nie uzasadnia żądania wniosku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2018 r. II FZ 638/18, LEX nr 2579862). To skarżący w celu uzyskania ochrony własnego interesu, występując z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji przez sąd administracyjny, ma obowiązek wykazania istnienia oraz uzasadnienia ustawowych przesłanek popierających to żądanie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 maja 2010 r., II FZ 182/10; z dnia 4 lipca 2012 r., II OSK 1522/12; z dnia11 października 2012 r., II OZ 877/12; z dnia 11 stycznia 2013 r., II OSK 2895/12; z dnia 15 stycznia 2013 r.: II OSK 3070/12, I FZ 589/12, I GZ 423/12, II GSK 2086/12; z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1990/12; z dnia 29 stycznia 2013 r., II FZ 1048/12; z dnia 15 marca 2013 r., II FSK 410/13; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwana: "CBOSA"). Zatem w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Również w jej interesie leży poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami. Uprawdopodobnienie okoliczności wskazanych we wniosku nie oznacza bowiem gołosłownego stwierdzenia przez podmiot powołujący się na te okoliczności, że one zachodzą (por. np. postanowienie NSA z 26 sierpnia 2014 r., II FSK 998/14, z 13 listopada 2014 r., II FZ 1504/14, dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek, warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Skarżąca powinna była przedstawić taką argumentację, która przekonałaby, że konsekwencje wykonania decyzji mogłyby spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Mając jednak na uwadze, że Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności, w świetle dostępnych sobie danych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. o sygn. akt II OZ 1352/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 436 oraz cyt. tam orzecznictwo i literaturę; M. Bogusz, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r. o sygn. akt II OZ 155/05, "Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa" 2006, nr 1, s. 12-15), Sąd stwierdził, że wniosek dotyczy wstrzymania wykonania decyzji na mocy której wydano pozwolenie na przebudowę dachu. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, planowana inwestycja ma na celu poprawę stanu technicznego budynku, który w wyniku przebudowy dachu zostanie przekształcony w budynek dwukondygnacyjny tj. parter wraz z poddaszem użytkowym. Funkcja budynku nie ulegnie zmianie w wyniku planowanych prac. Jednocześnie tutejszy Sąd nie posiada jakichkolwiek dowodów pozwalających stwierdzić, że jej wykonanie tworzyłoby niebezpieczeństwo wyrządzenia F. C. znacznej szkody. Niewątpliwie realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego, prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Z aktualnych wypisów z ewidencji gruntów i budynków wynika, że właścicielami nieruchomości objętych zamierzeniem są L. i P. K., co potwierdza również treść ksiąg wieczystych ([...], [...], [...]). Wprawdzie obecnie zapadł nieprawomocny wyrok Sądu Rejonowego w G. W. w sprawie I C [...] oddalający powództwo F. C. o wydanie przedmiotowej nieruchomości, który wobec wywiedzenia przez F. C. apelacji może zostać zmieniony, bądź uchylony. Nadto skarżąca powoływała się na decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. Starosty [...] uwzględniającego zarzuty F. C. odnośnie danych zawartych w ewidencji i budynków dla gminy W.. Niemniej jednak, nawet w przypadku uznania powództwa F. C. i zważywszy na wydanie ww. decyzji administracyjnej to i tak należy mieć na względzie, że wykonanie zaskarżonej decyzji w postaci przebudowy dachu stanowi czynność odwracalną. Podkreślenia wymaga, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Wobec tego, zdaniem Sądu, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody odnosi się głównie do inwestora, który może być obciążony dodatkowymi kosztami, związanymi z ewentualnym rozebraniem dachu budynku. Podkreślenia przy tym wymaga, że Inwestorzy, jako uczestnicy postępowania zajęli stanowisko procesowe w sprawie wnosząc o oddalenie wniosku o wstrzymanie decyzji argumentując to brakiem z ich punktu widzenia szkody w wykonaniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając złożony wniosek Sąd miał również na uwadze, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na przebudowę dachu, należy traktować w sposób wyjątkowy, stanowić może bowiem dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Na marginesie wskazać należy, że nawet gdyby założyć, jak twierdzi skarżąca, że przy budowie domu doszło do przekroczenia granicy działki, tak jak to opisuje Skarżąca, to i tak doszło do zasiedzenia tego fragmentu nieruchomości przez uczestników postępowania w 2006 r., co wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w G. W. wydanego w sprawie o sygn. akt I C [...]. Mając na uwadze powyższe, Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a.