II SA/Po 864/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 18 października 2024 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB " lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania X. S.A. z siedzibą w W. (dalej również jako “Skarżący" lub “Spółka"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 1 sierpnia 2024r., znak: [...] (dalej również jako: "PINB" lub "organ I instancji"). Decyzja WINB , jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia 1 marca 2023 r. Urząd Miasta P. (Wydział Urbanistyki i Architektury) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) o podjęcie czynności wobec urządzeń reklamowych na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działki nr [...] i [...] arkusz [...], obręb Z.). W dniu 28 sierpnia 2023r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na działkach nr [...] i [...], podczas której ustalono, że na ww. działkach usytuowano obiekty oznaczone na załączniku do protokołu kontroli literami A i B. Pismem z dnia 30 sierpnia 2023r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności 2 urządzeń reklamowych zlokalizowanych na działkach w rejonie ul. [...] w P. (działki nr [...] i [...], arkusz [...], obręb, Ż. ). Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2024r. PINB na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) wstrzymał inwestorowi - X. S.A. z siedzibą w W. - budowę dwóch wolno stojących urządzeń reklamowych usytuowanych na działkach nr [...] i [...] (arkusz [...], obręb Ż.) w rejonie ul. [...] w P., oznaczonych literami A i B w załączniku graficznym do postanowienia oraz poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o zasadach ustalania opłaty legalizacyjnej. Pismem z dnia 27 lutego 2024r. X. S.A. zwróciła się do PINB z wnioskiem o legalizację obu obiektów. PINB działając na postawie art. 48b ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia 19 marca 2024r. nałożył na inwestora - X. S.A. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w tym: decyzji o warunkach zabudowy, trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektonoczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, dwóch egzemplarzy projektu technicznego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2024r., znak: [...] PINB nakazał Spółce rozbiórkę przedmiotowych urządzeń reklamowych. Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenia postępowania rozbiórkowego. W ocenie inwestora decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 2, art. 80 w związku z art. 48a i art. 48b ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż w oparciu o niewykonanie wadliwego, niezaskarżalnego odrębnie, postanowienia z dnia 19 marca 2024 r. Po otrzymaniu odwołania PINB, postanowieniem z dnia 6 września 2024 r., sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w postanowieniu z dnia 19 marca 2024 r., w ten sposób, że: w pkt I a) sentencji postanowienia zamiast zapisu "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" wprowadził zapis "zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Pełnomocnik Spółki wniósł zażalenie na powyższe postanowienie o sprostowaniu na skutek którego WINB postanowieniem z dnia 17 października 2024 r. uchylił w całości postanowienie z dnia 6 września 2024 r. WINB wydając wskazaną na wstępie decyzję z dnia 18 października 2024 r., po przytoczeniu treści przepisów prawa, wyjaśnił, że organ I instancji wobec zarzutów odwołania starał się konwalidować postanowienie z dnia 19 marca 2024 r wydając postanowienie prostujące. Postanowienie prostujące zostało jednak uchylone przez WINB postanowieniem z dnia 17 października 2024 r. Niewątpliwa wadliwość postanowienia PINB z dnia 19 marca 2024 r (która mimo starań nie została skutecznie naprawiona) w żaden sposób nie tłumaczy jednak bierności inwestora, który w dniu 27 marca 2024 r. pozyskał zaświadczenie Prezydenta Miasta P. o objęciu działek [...] i [...] ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oznaczenia ich symbolem 4 ZP – teren zieleni urządzonej. Inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, posiadając wiedzę na temat objęcia działek miejscowym planem, jak i znając pełną treść art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego, nie powinien wskazywać na wywołane działaniem PINB niemożliwe do przezwyciężenia trudności w przedłożeniu dokumentów legalizacyjnych. Organ II instancji wskazał również, iż zapisy planu dla jednostki 4 ZP nie pozwalają na legalizację spornego urządzenia reklamowego (§ 9 pkt 5 planu wskazuje na dopuszczalną zabudowę wśród której nie wymieniono urządzeń reklamowych bądź obiektów podobnych). W ocenie organu odwoławczego argumenty inwestora zmierzają jedynie do przedłużenia postępowania, podczas gdy przesłanka z art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego niewątpliwie wystąpiła. Inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył żadnego z dokumentów koniecznych do legalizacji urządzenia reklamowego. Wadliwość postanowienia nie wpłynęła zatem na prawidłowość wydanej przez PINB decyzji. X. S.A. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję WINB zarzucając jej naruszenie 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1-2 art. 80 K.p.a. w związku z art. 48a i 48b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepełny i niewnikliwy, skutkujący wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję o nakazie rozbiórki w oparciu o niewykonanie wadliwego, niezaskarżalnego postanowienia PINB nr [...] z dnia 19 marca 2024 r., a więc uniemożliwienie stronie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego; 2) art. 107 K.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1-2 oraz art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepełny i niewnikliwy, skutkujący wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję o nakazie rozbiórki, który jest wewnętrzne sprzeczny poprzez jednoczesne twierdzenie, iż sprostowanie postanowienia z dnia 19 marca 2024 r. jest niedopuszczalne, a jednocześnie uznając iż pełnomocnik Skarżącej nie podjął żadnych działań w celu dostarczenia wymaganych do legalizacji dokumentów, które nie zostały wskazane w postanowieniu z dnia 19 marca 2024 r.; 3) art. 20 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o fakt niezgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co pozostaje poza kognicją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż stwierdzenie zgodności lub niezgodności spornej inwestycji z planem nie stanowi wymogu wynikającego z postanowienia z dnia 19 marca 2024 roku, tak więc branie tego faktu pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy stanowi przekroczenie kompetencji organu wydającego zaskarżoną decyzji, czyli naruszenie właściwości rzeczowej. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2025 r. pełnomocnik Skarżącej poinformował o przedłożeniu organowi oświadczenia o posadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz załączyła umowe najmu, W uzasadnieniu pisma strona wskazała ponownie na wadliwośc postanowienia z dnia 19 marca 2024 r. oraz wyjaśniła, że pierwszym krokiem jest uzyskanie zaświadczenia o zgodniości inwesycji z planem miejscowym, ponieważ przygotowanie dalszej dokumentów wiąże się z ogromnymi kosztami. Spółka wskazała, iż jedynym dokumentem, który może dostarczyć jest oświadczenie o tytule prawnym do nieruchomości. Na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. pełnomocnik potrzymał skargę oraz stanowisko zawarte w piśmie z dnia 17 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej Spółce rozbiórkę dwóch wolno stojących urządzeń reklamowych. Podstawę materialnoprawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) - dalej: "Prawo budowlane". Na gruncie prawa budowlanego - zasadą jest - że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Prowadzenie określonych kategorii robót budowanych na podstawie zgłoszenia jest natomiast - wyjątkiem - od zasady prowadzenia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. II OSK 78/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro natomiast zasadą jest rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, to (w przypadku podległości inwestycji reżimowi prawa budowlanego) jedynie stwierdzenie, że w sprawie zachodzi – określony prawem wyjątek – uzasadniałoby odstąpienie od tej zasady. Jednocześnie, skoro uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi regułę ogólną, to oznacza, że wyjątki od tej zasady muszą być interpretowane wąsko. Podkreślić też trzeba, że istotą prawa budowlanego jest wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej przy wykonywaniu robót budowlanych. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwalifikacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających budowie wolnostojących urządzeń reklamowych. Przepisy Prawa budowlanego wyróżniają dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 – "wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na "instalowanie" których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (wyroki NSA: z 12 maja 2009 r., II OSK 735/08, z dnia 10 października 2010 r., II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 186/07, z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, z dnia 8 stycznia 2019 r., II OSK 1150/17, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło dwóch konstrukcji tj. urządzeń reklamowych oznaczonych na załączniku do decyzji literami A i B. Obiekt określony jako "A" posadowiono na działce nr [...] i składa się on ze stopy fundamentowej zagłębionej częściowo w gruncie o wym. 2,55m x 3,40m i wysokości około 50 cm, słupa stalowego zamocowanego do stopy fundamentowej za pomocą kotew śrubowych, tablicy reklamowej o stalowej konstrukcji o wymiarach 6m x 3 m, stalowego pomostu i instalacji oświetleniowej. Wysokość słupa do dolnej krawędzi tablicy reklamowej wynosi 4,50m. Obiekt oznaczony literą "B" usytułowany jest na działce nr [...] i podsiada podobne parametry jak obiekt "A", z tą różnicą, że wysokość słupa obiektu B do dolnej krawędzi tablicy reklamowej wynosi 6,50m. Mając na uwadze wymiary budowli, sposób jej związania z gruntem należy stwierdzić, że przedmiotowa konstrukcja ma na tyle trwałe posadowienie, że stanowi ono przeciwwagę dla czynników zewnętrznych, zapewniając urządzeniu stabilność i skuteczne oparcie dla siły wiatru. Organy zatem trafnie uznały, że wykonanie spornej budowli wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, bez którego sporne urządzenie reklamowe stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy zaktualizowały się przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Wobec złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego, wydał postanowienie w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Zgodnie z treścią przepisów art. 48b ust. 2 pkt 1-2 Prawa budowlanego wymagane w sprawie dokumenty legalizacyjne to: zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. Pomiędzy stronami bezsporne pozostaje, że w postanowieniu z dnia 19 marca 2024 r. (nr [...]) PINB nieprawidłowo nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Działki o numerach [...] i [...] znajdują się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ł. – P. – część [...]" w P., który został zatwierdzony uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] z dnia 9 lipca 2019 r. Kwestia sporna sprowadza się natomiast do tego czy ujawniona w odwołaniu częściowa wadliwość postanowienia dotyczącego obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych blokowała możliwość utrzymania w mocy nakazu rozbiórki spornych urządzeń reklamowych. Zgodnie z art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. W przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza ich kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy (art. 49 ust. 1 pkt 1-2 Prawa budowlanego). Niewykonanie, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych aktualizuje konieczność wydania decyzji o rozbiórce w oparciu o odrębną podstawę prawną, tj. art. 49e pkt 4 Prawa budowlanego. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że błędne zobowiązanie inwestora do dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy zamiast zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dowodzi zaistnienia niemożliwych do przezwyciężenia trudności w wykonaniu obowiązku przedłożenia pozostałych dokumentów legalizacyjnych, tj. tych wskazanych w pkt I lit. b, c, d sentencji postanowienia. Brak jest podstaw do tego, aby kwestionować prawidłowość oceny, iż wada postanowienia z dnia 19 marca 2024 r. mogła co najwyżej usprawiedliwiać niewykonanie tego postanowienia w zakresie obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast całkowita bierność strony na nałożone obowiązki nawet wobec popełnionego błędu przez PINB nie mógł mieć istotnego znaczenia dla prawidłowości decyzji o rozbiórce. Podkreślić należy, iż dla wydania takiej decyzji wystarczającą podstawę stanowił brak przedłożenia pozostałych dokumentów legalizacyjnych w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro skarżąca Spółka nie przedłożyła żadnego z wymaganych dokumentów, to nie została zaktualizowana kompetencja organu w zakresie dokonania oceny kompletności i prawidłowości dokumentów legalizacyjnych. Taka postawa Spółki zaktualizowała obowiązek wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto wskazać należy, iż przedłożenie organowi oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dopiero w marcu 2025 r. (oświadczenie z dnia 13 marca 2025 r.), a więc na długo nie tylko od nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych ale również długo po wydaniu ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki nie może mieć wpływu na ocenę zapadłych decyzji. Do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji nie przekonuje zarzut naruszenia właściwości rzeczowej przez organ odwoławczy. Wskazana przez organy podstawa prawna i faktyczna decyzji jednoznacznie potwierdza, że nakaz rozbiórki usprawiedliwiał brak przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, był władny dokonać oceny zgodności danego obiektu budowlanego z przepisami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego obowiązującego - w tym również w kontekście złożonego przez stronę zaświadczenia. Obowiązek taki wynika wprost z art. 48b ust.1 pkt 2 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że na mocy art. 49 ust. 1 pkt 2 na organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nałożony został obowiązek sprawdzenia zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy (...), czyli - z przepisami ustawy Prawo budowlane (art. 1 Prawa budowlanego), przy czym zgodność o jakiej tu mowa dotyczy m.in. ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Ponadto należy mieć na uwadze, iż podstawą wydania nakazu rozbiórki było nieprzedłużenia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych, a nie sprzeczność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołanie się przez organy na zapisy planu miejscowego służyć miało wyłącznie wzmocnieniu argumentacji nakazu rozbiórki. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. ----------------------- [...]