II SAB/Po 307/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel Sędziowie Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2026 r. w sprawie ze skargi A. L. bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku A. L. z dnia 9 maja 2025 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Przedmiotem skargi A. L. (dalej: skarżący, strona) w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody (dalej: Wojewoda lub organ) w zakresie nierozpoznania (pozostawienia bez rozpoznania) wniosku skarżącego złożonego 8 maja 2025 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Stan sprawy przedstawia się następująco. A. L. (obywatel [...]) w dniu 8 maja 2025 r. złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Jak ustalił Wojewoda, ów wniosek skarżącego zawierał brak formalny – nie złożono dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do lokalu (przedłożona umowa najmu była ważna do 1.07.2025 r., a nadto wnioskodawca nie był jej stroną). W dniu 22 sierpnia 2025 r. skarżący osobiście stawił się w siedzibie organu i uzupełnił braki formalne: okazał oryginał paszportu, złożył odciski linii papilarnych, przedłożył 4 fotografie, a także przedłożył wniosek podpisany oraz wypełniony we wszystkich wymaganych miejscach. Na potwierdzenie posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego skarżący przedłożył umowę najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] z 21.06.2021r. obowiązującą do 1.07.2025r. Wojewoda pismem z 22 sierpnia 2025 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do lokalu (oryginał lub uwierzytelniona kopia) wyjaśniając, iż do wniosku nie dołączył tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego - złożona umowa najmu obowiązywała tylko do 01.07.2025 r., a nadto wnioskodawca nie jest jej stroną. Zdaniem organu na dzień osobistego stawiennictwa skarżący nie wykazał, iż posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, w którym przebywa i będzie przebywać, gdyż przedłożona do akt postępowania umowa najmu nie obowiązywała w dniu jej okazania. W dniu 25 sierpnia 2025 r. A. L. przedłożył wyjaśnienie, w którym wskazał, że umowa najmu lokalu mieszkalnego zawarta na czas określony do dnia 01.07.2025 r., po upływie wskazanego terminu, nie została wypowiedziana przez wynajmującego i co za tym idzie przekształciła się w umowę na czas nieoznaczony zgodnie z art. 674 Kodeksu cywilnego. Najemcą lokalu jest ojciec skarżącego, zgodnie zaś z art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach i praktyką organów administracji członek rodziny cudzoziemca, który posiada tytuł prawny do lokalu, nie musi być stroną umowy najmu, aby spełniać wymóg posiadania miejsca zamieszkania przy ubieganiu się o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Skarżący załączył oświadczenie swej matki I. L. wskazujące, że jej syn A. L. zamieszkuje wspólnie z rodzicami w ww. lokalu. Pismem z 16 września 2025 r. Wojewoda pozostawił bez rozpoznania wniosek A. L. wskazując, że brak formalny wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie przez wnioskodawcę. Zdaniem organu, poza wyjaśnieniami, skarżący nie przedłożył dowodów potwierdzających spełnienie wymogu formalnego określonego w art. 219 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.), dalej: u.c. Wojewoda wskazał, że stosunek najmu ustaje wraz z upływem terminu, na który umowa została zawarta. Jednakże stosownie do brzmienia art. 674 K.c., jeżeli po upływie terminu oznaczonego w umowie, najemca używa nadal rzeczy za zgodą wynajmującego, uznaje się, że najem został przedłużony na czas nieoznaczony. Jednak, aby dopuszczalne było uznanie, iż najem został przedłużony na czas nieoznaczony, dalsze używanie rzeczy przez najemcę musi następować za zgodą wynajmującego i sytuacja wymaga pewnych, niebudzących wątpliwości, działań podjętych przez strony. Zgoda wynajmującego na używanie nadal rzeczy przez najemcę, stanowiąca niezbędną przesłankę tzw. milczącego przedłużenia umowy najmu, może być nie tylko wyraźna, ale wyrażona także w sposób dorozumiany. W rezultacie przyjęto, że A. L. nie przedłożył dowodów potwierdzających dorozumianą zgodę wynajmującego. Skarżący w dniu 24 września 2025 r. (data doręczenia) wniósł ponaglenie na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wojewoda przesłał w dniu 30 września 2025 r. ponaglenie wraz z aktami sprawy do rozpoznania Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Kolejno, 4 listopada 2025 r. A. L. złożył skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Wojewody w przedmiotowej sprawie. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2) przyznanie od organu kwoty pieniężnej w wysokości 25.000 zł. Skarżący zaznaczył, że Wojewoda w dniu 23 września 2025 r. wydał decyzję o zmianie wcześniej wydanego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla P. L., w której to decyzji uznał jego oświadczenie o uznaniu umowy najmu lokalu mieszkalnego za zawartą na czas nieokreślony za wystarczający dowód posiadania tytułu prawnego do lokalu. Tym samym organ potwierdził, że wskazany adres stanowi rzeczywiste i prawne miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Na dzień złożenia wniosków odpowiednio 8 maja 2025 r. przez I. i A. L. oraz 19 maja 2025 r. przez P. L. - umowa najmu była obowiązująca, a jej treść została dodatkowo potwierdzona pisemnym oświadczeniem złożonym przez P. L.. Organ nie przeprowadził czynności wyjaśniających i nie zweryfikował faktyczne zamieszkania rodziny L. pod wskazanym adresem, dokonał nieuprawnionej interpretacji przepisów prawa cywilnego oraz wprowadził w błąd stronę sugerując brak podstaw do rozpoznania jej wniosków, co stanowiło rażące naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Dlatego skarżący wniósł o uznanie, że bezczynność organu w sprawach nr [...], [...] i [...] oraz działania Dyrektora Wydział Spraw Cudzoziemców stanowią rażące naruszenie przepisów K.p.a., konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) oraz prawa do dobrej administracji (art. 41 Karty Praw Podstawowych UE). Wniósł również o zasądzenie od organu sumy pieniężnej za poniesione przez jego rodzinę straty proceduralne, utratę zaufania do organów oraz negatywne konsekwencje faktyczne przez okres bezczynności. Podał, iż uważa z rodzicami, że kwota w wys. ok. 25.000 zł dla każdej osoby byłaby adekwatna do charakteru naruszenia oraz funkcji kompensacyjnej i prewencyjnej wyroku. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż wniosek strony został pozostawiony bez rozpoznania, ze względu na nieusunięcie jego braków formalnych, mimo prawidłowego wezwania i upływu terminu przeznaczonego na ich uzupełnienie. W efekcie nie było podstaw do stwierdzenia, że ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem strony lecz okolicznościami obiektywnymi, opisanymi powyżej. Zdaniem Wojewody niesłuszne jest stanowisko, że przepisy specustawy ukraińskiej mają zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną. Zawieszenie biegu terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski dotyczy spraw wszystkich cudzoziemców. Taki pogląd potwierdza ugruntowane już orzecznictwo odnoszące się do problematyki zakresu podmiotowego stosowania przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w wyrokach sygn. akt II OSK 2362/23 (również II OSK 637/23, II OSK 638/23, II OSK 639/23). Zarzut dotyczący braku konsekwencji w ocenie przedstawionej umowy najmu lokalu mieszkalnego według organu był niezasadny. Skarżący podniósł, że jego ojciec w postępowaniu o zmianę jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę przedstawił kwestionowaną umowę najmu lokalu mieszkalnego z 21.06.2021r., która została przez organ zaakceptowana: "W dniu 23 września 2025r., Wojewoda wydał decyzję o zmianie wcześniej wydanego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę P. L., w której wprost uznał oświadczenie P. L. o uznaniu umowy najmu lokalu mieszkalnego za zawartą na czas nieokreślony za wystarczający dowód posiadania tytułu prawnego do lokalu." Tymczasem ustawodawca nie warunkuje wszczęcia postępowania, czy pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę na podstawie art. 120, art. 120a i art. 120b u.c. od przedstawienia przez wnioskodawcę ważnego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Sporna umowa najmu nie była wymagana ani na etapie oceny spełnienia wymogów formalnych wniesienia wniosku o zmianę jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę, ani na etapie oceny przesłanek zmiany zezwolenia. Zarzuty bezczynności były niezasadne. Do postępowań w sprawie zezwoleń na pobyt, w tym na pobyt rezydenta długoterminowego UE mają bowiem zastosowanie przepisy art. 210 w zw. z art. 223 u.c. ustanawiające szczególne reguły biegu terminów załatwiania spraw. Do dnia złożenia skargi nie wystąpiło zdarzenie, które powodowałoby rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy, będącej przedmiotem skargi. Braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione w terminie, w konsekwencji czego wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, a zatem termin do załatwienia sprawy nie rozpoczął biegu. Bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, w tym również w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu w okresie od 24.02.2022 r. do 04.03.2026 r. zgodnie z art. 100c oraz 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 337 ze zm., dalej: u.p.o.U.). W okresie tym nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z wymienioną regulacją w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt tj. w okresie od 24.02.2022r. do 04.03.2026 r. organowi prowadzącemu postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Skarżący nie przedstawił argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Nie wskazał jakoby doznał krzywdy w związku z prowadzeniem przez Wojewodę postępowania w jego sprawie, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu. Sąd zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wedle art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Warunkiem dopuszczalności skargi wnoszonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, co dotyczy również skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b P.p.s.a. wskazuje bowiem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025r. poz. 1691 ze zm., dalej: K.p.a.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 1 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący spełnił wymóg określony w art. 53 § 2b P.p.s.a., bowiem pismem z 23 września 2025 r. (wpływ 25.09.2205 r.) zatyt. "odwołanie" złożył ponaglenie w przepisany prawem sposób do właściwego organu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na wniosek skarżącego złożony 9 maja 2025 r. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi zważyć należy, że Wojewoda dnia 16 września 2025 r. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania uznając, że pomimo wezwania skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, od czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, w tym zakresie, jednolicie przyjmuje się, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Prawidłowość pozostawienia wniosku bez rozpoznania jest więc elementem badania zarzucanej organowi bezczynności. W rozpoznawanej sprawie kluczowym stało się zatem zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. W związku ze stanowiskiem organu wyrażonym pozostawieniem wniosku bez rozpoznania w niniejszej sprawie należało przede wszystkim rozważyć kwestię, czy w sprawie miały zastosowanie przepisy u.p.o.U, w szczególności jej art. 100c i 100d. Zważyć należy, iż u.p.o.U. weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12.03.2022 r. z mocą obowiązującą od 24.02.2022 r. (art. 116 u.p.o.U.). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830, dalej: ustawa zmieniająca), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c. Przepis ten w ust. 1 pkt 1 lit. c) stanowi, że w okresie do dnia 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. wedle zaś ust. 2 tego artykułu czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Jak stanowi zaś art. 103c ust. 3 ustawy zmieniającej w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Nadto, zgodnie z art. 103c ust. 4 ustawy zmieniającej zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres - do 24.08.2023 r. przewidywała norma art. 100d u.p.o.U., wprowadzona ustawą z dnia 13.01.2023 r. o zmianie u.p.o.U. ... (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie jej art. 1 pkt 32, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1.01.2023 r. Przepis art. 100d u.p.o.U. był parokrotnie nowelizowany. Na dzień wydania niniejszego wyroku art. 100d u.p.o.U. określał przywołany okres do dnia 4 marca 2027 r. (art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. [Dz.U. z 2026 r. poz. .203] zmieniającej u.p.o.U. z dniem 5 marca 2026 r.). Biorąc pod uwagę, że sprawę o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego zainicjował obywatel [...] Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym przepisy u.p.o.U. mają zastosowanie nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną. Taki pogląd potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do problematyki zakresu podmiotowego stosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2024r. (sygn. akt II OSK 2362/23 – publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Dodatkowo NSA stwierdził, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p.U. po dniu 30.06.2024 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe. Odwołując się do powołanego wyżej wyroku NSA Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15.5.2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2024 r., poz. 854 dalej: "Nowela ustawy", "ustawa zmieniająca") w zakresie w jakim przedłużono do 30.09.2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U., jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyczyna wprowadzająca ograniczenie prawa do sądu w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej już nie istniała. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.o.p.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. zasadą prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyroku uznał, że po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d u.o.p.U. - po dniu 30.06.2024 r. zachodzi sprzeczność art. 100d u.o.p.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Przepis ten nie powinien być zatem stosowany. Kolejne nowelizacje wskazanego art. 100d u.p.o.U. przedłużały okres zawieszenia biegu tyrminów. W odniesieniu do okoliczności rozpoznawanej sprawy termin obowiązywania omawianych przepisów z dniem 30.09.2025 r. został przedłużony kolejno: do dnia 4.3.2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12.09.2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 roku, poz. 1301), a z dniem 5.3.2026 r. -przedłużony do dnia 4.03.2027 r. (jak wyżej wskazano mocą art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23.01.2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2026 r., poz. 203). Uznanie jednak, że przedłużenie po dniu 30 czerwca 2024 r. mocy obowiązującej ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.U. jest sprzeczne z Konstytucją, powoduje konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy i zbadania, czy rozpoznający sprawę organ dopuścił się bezczynności. W sprawie bezspornym jest, że skarżący dnia 9.05.2025 r. złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Pismem z 22.08.2025 r. Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych. Skarżący pismem z 25.08.2025r. złożył wyjaśnienia w ramach uzupełnienia wniosku. Następnie pismem z 16.09.2025 r. wniosek skarżącego został przez Wojewodę – na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. - pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Pismem z 23.09.2025 r. skarżący wniósł "odwołanie od postanowienia Woj. Wlkp. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE" stanowiące w istocie ponaglenie. Zostało ono 30.09.2025 r. przekazane wraz z aktami do rozpoznania Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców. Pismem z 4.11.2025 r. skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Wojewody. Wyjaśnienia wymaga, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z uwagi na przedmiot postępowania, w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy szczególne, zawarte w u.c., która wprowadza odmienne od przewidzianych w K.p.a. uregulowania dotyczące terminów załatwiania spraw. Zgodnie z art. 223 w związku z art. 210 u.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1), przy czym termin, o którym mowa w ust. 1 , biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2). W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia dnia 9 maja 2025 r. Organ zaś 16 września 2025 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, z uwagi na nieprzedstawienie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Organ powołał się na normę określoną w art. 219 ust. 2 i u.c. wskazujac, że skarżący przedłożył umowę najmu, której termin upłynął przed jej przedłożeniem organowi. Skarżący zakwestionował bezczynność organu powodowaną brakiem wykazania przez skarżącego legitymowania się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zważyć należy, że na mocy tego przepisu uzupełnieniu podlegają te braki podania, które dotyczą wymagań stawianych mu w przepisach szczegółowych. Przepisy ustaw szczególnych mogą bowiem stawiać kwalifikowane względem przepisów K.p.a. wymagania podań wnoszonych do organu administracji publicznej w postępowaniach prowadzonych na ich podstawie. Stwierdzić należy, iż nie wszystkie spośród wymagań podań przewidzianych przez przepisy szczególne mają charakter formalny. Niektórym wymaganiom przypisuje się charakter merytoryczny. To rozróżnienie ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasad stosowania art. 64 § 2 K.p.a. (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 64). Artykuł 64 § 2 K.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy zaś okoliczności istotnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Przepis ten nie może być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny. Jak się podkreśla w orzecznictwie, art. 64 K.p.a. dotyczy sytuacji, gdy brak podstawowych danych albo niespełnienie innych wymagań określonych w przepisach prawa uniemożliwia organowi administracji, który otrzymał wniosek, jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do jego treści. Ratio legis art. 64 sprowadza się zatem do tego, że organ jest zwolniony z obowiązku rozpoznania podania w postępowaniu jurysdykcyjnym, jeżeli nie zawiera ono istotnych elementów, których ocena powinna lec u podstaw wydanej decyzji, a strona tych elementów – pomimo wezwania – nie uzupełniła (M. Romańska, op. cit. i powołane tam wyroki NSA: z 8.02.2022 r., sygn. II OSK 2556/21, z 5.07.2022 r., sygn. II GSK 701/22; z 16.04.2021 r., sygn. II OSK 3263/19; z 26.03.2021 r., sygn. II GSK 258/21; z 22.03.2018 r., sygn. II GSK 1363/16). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że warunki formalne, jakie powinien spełniać wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, zasadniczo określają przepisy art. 219 ust. 1 u.c. Powołany przez organ art. 219 ust. 2 u.c. określa dokumenty, które cudzoziemiec powinien załączyć do wniosku, wskazując, że cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży oraz tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym będzie przebywał, i dołącza do niego: 1) aktualną fotografię; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Bez względu na ocenę przedstawionych przez skarżącego dokumentów (ocena ta zostanie dokonana wedle merytorycznych kryteriów przez organ) należy uznać, że skarżący uczynił zadość wymogom prawa procesowego, przedstawiając tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego w postaci umowy najmu lokalu z dnia 21.06.2021 r. obowiązującą do dnia 1.07.2025 r. oraz oświadczenia uzupełniające z wyjaśnieniem dotyczącym przekształcenia umowy na czas nieokreślony, a więc w istocie dokument, który w świetle art. 219 ust. 3 u.c. stanowi tytuł prawny, o którym mowa w ust. 2. W świetle powyższego nie sposób uznać, że podanie skarżącego zawierało braki formalne, które uniemożliwiły nadanie mu biegu. Użyte w art. 219 ust. 2 pkt 2 u.c. sformułowanie wskazujące na obowiązek dołączenia do wniosku "dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE" wskazuje na to, że powyższe załączniki mają charakter dowodowy, a nie formalny, a zatem nie są to wymagania formalne wniosku, które uprawniałyby organ do zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 26.08.2010 r., sygn. II SAB/Go 20/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7.02.2008 r., sygn. I SAB/Wa 183/07 - w odniesieniu do art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP /Dz.U.2017.2097/ o podobnym charakterze do art. 219 ust. 2 pkt 2 u.c.). Dokumenty, o których jest jedynie ogólnie mowa w art. 219 ust. 2 pkt 2 u.c. to niezamknięty katalog środków dowodowych, na podstawie których organ powinien pozyskać informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE i wydania decyzji merytorycznej. W wyroku z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 735/14 (publ.: j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że należy odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Podzielając powyższe Sąd uznaje, że przepisy art. 219 ust. 2 u.c. wskazują na obowiązek wnioskodawcy przedstawienia organowi wraz ze złożonym wnioskiem dokumentów zwierających informacje istotne z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, celem potwierdzenia zasadności wniesionego żądania. Z ww. przepisu wynika, że wnioskodawca powinien załączyć do wniosku wszystkie dostępne mu dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, niezależnie od tego czy - w jego ocenie - są one istotne dla rozpoznania sprawy, czy nie. Dokumenty te podlegają zaś merytorycznej ocenie organu prowadzącego postępowanie. Przepis art. 219 ust. 3 u.c., do którego odwołuje się organ, określa zaś jedynie moc dowodową umowy użyczenia lokalu, uzależniając ją od określonego statusu osoby użyczającego, który jednakże również podlega udowodnieniu. Przyjąć w związku z tym należy, że na podstawie dostarczonych przez aplikującego cudzoziemca dokumentów, organ powinien podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne, zaś o niedostatkach środków dowodowych na określoną okoliczność podlegającą dowodzeniu poinformować stronę w trybie art. 79a § 1 K.p.a. Ów przepis stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W takiej sytuacji organ nie powinien stosować trybu z art. 64 § 2 k.p.a., właściwego dla nieusunięcia, pomimo wezwania organu, braków formalnych podania (wniosku). W takim trybie nie podlegają bowiem uzupełnieniu elementy postępowania wyjaśniającego warunkujące wydanie decyzji o żądanej treści (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 64.). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że nieprzedstawienie aktualnej umowy najmu lokalu ze wskazaniem jej zawarcia na czas nieoznaczony nie powinno być uznane przez organ za brak formalny wniosku, uniemożliwiający nadanie mu dalszego biegu. Z taką oceną Sądu, wskazującą na nieuzasadnioną zwłokę organu w procedowaniu wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, łączy się wskazanie, że skutkiem uprawomocnienia się niniejszego wyroku, będzie zobowiązanie Wojewody przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku skarżącego. Podkreślenia wymaga, że rozpoznając niniejszą sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Sąd nie przesądza rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego złożonym 9.05.2025 r. Sąd ograniczył się do zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności organu. Reasumując należało uznać, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania z uwagi na niewykazanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego świadczy o bezczynności organu. Uniemożliwiło bowiem terminowe rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego. Sześciomiesięczny termin załatwienia sprawy, licząc od daty złożenia pozbawionego braków formalnych wniosku (27.08.2025 r.), niewątpliwie został przez organ przekroczony. Mając powyższe na względzie, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 9 maja 2025 r. w terminie 30 dni od dnia przekazania organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd zakreślił organowi stosunkowo krótki termin na załatwienie sprawy mając na względzie brak wymagań od organu, aby ponownie wzywał skarżącego o usunięcie braków wniosku, a jedynie dokonał oceny merytorycznej wniosku z 9 maja 2025 r. wraz z przedłożonymi dokumentami. Sąd podkreśla przy tym, że to w interesie skarżącego jest wykazanie tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym przebywa i będzie przebywał. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie takie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki NSA z 16.09.2015 r. sygn. akt I OSK 722/15, z 26.02.2016 r. sygn. I OSK 2451/14, – publ. j.w.). W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Bezczynność organu, która nastąpiła wskutek pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania nie wynikała z zaniechania przez organ prowadzenia postępowania, lecz wadliwej oceny prawnej zagadnienia zaistnienia nieusunięcia braku formalnego i podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania. Nadto, zważywszy na podważoną w orzecznictwie sądów administracyjnych, również przez tutejszy Sąd, zgodność z Konstytucją zmienianych po raz kolejny regulacji art. 100d u.p.o.U. (co wyżej opisano) nie można było przyjąć, że zwłokę organu cechowało rażące naruszenie prawa. Sąd nie znalazł również usprawiedliwionych podstaw, by na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Są to dodatkowe środki o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że doszło do celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30.01.2018 r. sygn. II SAB/Wr 40/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.5.2017 r. sygn. IV SAB/Wa 294/16 – publ.: j.w.). W okolicznościach tej zaś sprawy przeciwko zastosowaniu środków z art. 149 § 2 P.p.s.a. przemawia przedstawiona wyżej ocena braku rażącego naruszenia przez organ prawa oraz fakt pozostawienia wniosku bez rozpoznania przez organ z nieznacznym przekroczeniem terminu przewidzianego na rozpoznanie wniosku. Dlatego w pkt 3. wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie oddalono. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł (pkt 4. wyroku).